Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras, Sędziowie WSA Anna Mierzejewska (spr.), Adam Lipiński, Protokolant Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2008 r. sprawy ze skargi W. M. na bezczynność Ministra Skarbu Państwa w przedmiocie nierozpoznania wniosku z dnia [...] maja 2008 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Ministra Skarbu Państwa do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia [...] maja 2008 r. sprecyzowanego pismem z dnia [...] maja 2008 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się niniejszego orzeczenia 2. zasądza od Ministra Skarbu Państwa na rzecz skarżącego W. M. kwotę 457,00 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów procesu

Zarząd W. M. [...] pismem z dnia [...] maja 2008 r. zwrócił się do Ministerstwa Skarbu Państwa – Departamentu Zastępstwa Procesowego o udostępnienie w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej treści opinii prawnej sporządzonej przez Departament Zastępstwa Procesowego w sprawie zasadności wystąpienia przez Skarb Państwa z pozwami o unieważnienie umów sprzedaży udziałów w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej położonej w W. przy ul. [...].

Pismem z dnia 16 maja 2008 r. Departament Kontroli i Monitorowania Należności Skarbu Państwa, udzielił na pismo Zarządu W. odpowiedzi, iż wskazana opinia nie została sporządzona przez Departament. Jednocześnie udzielił informacji, że Departament Zastępstwa Procesowego sporządził inną opinię i podał jej treść.

Zarząd W. pismem z dnia [...] maja 2008 r. zwrócił się również do Ministerstwa Skarbu Państwa – Departamentu Prawnego o udostępnienie w trybie dostępu do informacji publicznej treści opinii prawnej Departamentu Prawnego w sprawie zasadności wystąpienia przez Skarb Państwa z pozwami o unieważnienie umów sprzedaży udziałów w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w W. przy ul. [...].

Na powyższy wniosek, Departament Prawny udzielił odpowiedzi pismem z dnia 3 czerwca 2008 r., informując, że Departament ten nie sporządził opinii prawnej w zakresie objętym wnioskiem.

Pismem z dnia [...] maja 2008 r. skierowanym do Ministerstwa Skarbu Państwa –Departamentu Kontroli i Monitorowania Należności Skarbu Państwa Zarząd W. zwrócił się o udostępnienie opinii prawnych w trybie dostępu do informacji publicznej w tym nadesłania kserokopii dokumentów i rozpatrzenie wniosku z dnia [...] maja 2008 r.

W odpowiedzi na powyższy wniosek, pismem z dnia 12 czerwca 2008 r. ww. Departament wskazał, że żądana informacja została już udostępniona w wystarczającym zakresie w piśmie z dnia 16 maja 2008 r.

Zarząd W., pismem z dnia [...] maja 2008 r. skierowanym do Ministerstwa Skarbu Państwa zwrócił się o udostępnienie treści opinii prawnej przygotowanej przez Prokuratorię Generalną Skarbu Państwa w sprawie zasadności wystąpienia przez Skarb Państwa z pozwami o unieważnienie umów sprzedaży udziałów w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w W. przy ulicy [...].

W odpowiedzi udzielonej w dniu 12 czerwca 2008 r. Departament Kontroli i Monitorowania Należności Skarbu Państwa, poinformował, iż opinia prawna o wskazanej treści nie została sporządzona przez Prokuratorię Generalną Skarbu Państwa. Jednocześnie wskazał, że Prokuratoria Generalna sporządziła inną opinię w tej sprawie i poinformowała o jej treści.

Pismem z dnia [...] czerwca 2008 r. skierowanym do Ministerstwa Skarbu Państwa – Departamentu Prawnego, Zarząd W. wystąpił o udostępnienie w trybie dostępu do informacji publicznej treści opinii prawnej sporządzonej przez Departament Prawny.

W odpowiedzi, pismem z dnia 23 czerwca 2008 r. Departament Prawny poinformował, że zawarte we wniosku z dnia [...] czerwca 2008 r. żądania nie mieszczą się w kategorii informacji, które podlegają udostępnieniu jako informacja publiczna.

Pismem z dnia [...] czerwca 2008 r. skierowanym do Ministerstwa Skarbu Państwa – Departamentu Zastępstwa Procesowego Zarząd W. złożył wniosek o treści analogicznej jak pismo z dnia [...] maja 2008 r. o udostępnienie treści opinii prawnej.

Departament Zastępstwa Procesowego pismem z dnia 12 czerwca 2008 r., podtrzymał odpowiedź udzieloną przez Departament Kontroli i Monitorowania Należności Skarbu Państwa z dnia 16 maja 2008 r.

Pismem z dnia [...] czerwca 2008 r. skierowanym do Ministra Skarbu Państwa, Zarząd W. M. [...], zwrócił się o ponowne zajęcie stanowiska w sprawie powołania zespołu roboczego, którego celem byłoby zakończenie sporów wynikłych na tle inwestycji budowlanej prowadzonej na nieruchomości położonej przy ul. [...] oraz o przekazanie treści opinii prawnych.

Minister Skarbu Państwa pismem z dnia 25 czerwca 2008 r. poinformował, iż powołanie takiego zespołu jest bezzasadne wobec toczących się postępowań oraz podtrzymał stanowisko wyrażone w pismach właściwych Departamentów Ministerstwa Skarbu Państwa.

Pismem z dnia 30 lipca 2008 r. W. M. [...], złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Skarbu Państwa w udzieleniu informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z dnia [...] maja 2008 r. sprecyzowanym pismem z dnia [...] maja 2008 r., poprzez udostępnienie treści (kserokopii) opinii prawnej sporządzonej przez Departament Zastępstwa Procesowego oraz inne departamenty Ministerstwa Skarbu Państwa dotyczące zasadności (możliwości) stwierdzenia na drodze sądowej nieważności umów zbycia [...] udziałów w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w W. przy ulicy [...], które to ostateczne stanowisko Ministra Skarbu Państwa otrzymała w dniu 30 czerwca 2008 r. i wniosła o zobowiązanie Ministra Skarbu Państwa do rozpatrzenia wniosku z dnia [...] maja 2008 r. sprecyzowanego pismem z [...] maja 2008 r. o udostępnienie informacji publicznej oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W skardze W. zarzuciła Ministrowi Skarbu Państwa naruszenie art. 1 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d i pkt 4c ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) w związku z art. 61 Konstytucji RP oraz art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez zwłokę w załatwieniu sprawy.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podkreśliła, że nie jest udzieleniem informacji publicznej w przedmiotowej sprawie omówienie wniosku do jakiego doszedł organ analizując bliżej nieokreślony przepis ustawy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ wskazał, że W. w terminie uzyskała wszystkie odpowiedzi i udostępnione informacje w powyższym zakresie są wystarczające.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej kształtuje prawo do informacji w takim zakresie, w jakim dotyczy organów władzy publicznej w szerokim rozumieniu tego pojęcia. Reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy, procedurę i tryb. W bardzo wąskim zakresie odsyła do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, stanowiąc, że jedynie w kwestii wydania decyzji stosuje się Kpa.

Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Ponieważ sformułowania te nie są zbyt jasne, należy przy ich wykładni kierować się art. 61 Konstytucji RP, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej.

Uwzględniając te wszystkie aspekty, można powiedzieć, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa.

Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich. Są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich.

Artykuł 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowi, że obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne. w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

W świetle powyższego, nie ulega wątpliwości, że Minister Skarbu Państwa jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udostępnienia informacji, mających charakter informacji publicznej będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 3 ustawy). Trzeba również dodać, że dysponent informacji publicznej jest zobowiązany do jej udostępnienia tylko wtedy, gdy informacja nie została wcześniej udostępniona wnioskodawcy (nie ma także innego trybu dostępu do niej – art. 1 ust. 2 ustawy) i nie funkcjonuje w obiegu publicznym.

Wskazać należy, że opinia prawna sporządzona przez pracownika organu dla potrzeb załatwienia konkretnej sprawy, czy też bliżej nieokreślonej liczby spraw jako dokument wewnętrzny, służący załatwianiu spraw i realizacji zadań organu, posiada walor informacji publicznej, stanowi więc zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, informację o sprawach publicznych, a stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d i pkt 4c, będąc rodzajem informacji o sposobie załatwienia (rozstrzygania) spraw, w tym na etapie dokonywania ocen prawnych i opiniowania podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach w niej określonych (co wypełnia dyspozycję art. 61 Konstytucji RP).

Ważne jest, że skarżący nie ubiegał się o omówienie opinii prawnej, lecz udostępnienie (w formie kserokopii) już sporządzonej opinii prawnej, a więc istniejącego fizycznie dokumentu.

Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji określonej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialnotechniczną.

Organ może odmówić udzielenia informacji publicznej z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych. Jednak jeżeli odmawia, to ma tego dokonać w procesowej formie decyzji administracyjnej. W zależności od rodzaju tajemnicy, wnioskodawcy służy wówczas, po wyczerpaniu środków zaskarżenia bądź skarga do sądu administracyjnego, bądź powództwo do sądu powszechnego (art. 22 ustawy).

Skarga na bezczynność ma służyć zwalczaniu zwłoki w załatwianiu spraw.

Bezczynność organu na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialnotechnicznej w przedmiocie informacji publicznej takiej czynności nie podejmuje. Innymi słowy z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ "milczy" wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji.

W tego typu sprawach wnioskodawca domaga się udzielenia informacji, czyli działania zgodnego z wnioskiem, a nie odmowy. Przedstawienie informacji zupełnie innej, niż ta na którą oczekuje lub też informacji wymijającej, może powodować jego wątpliwości co to tego czy organ nie narusza przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej (czyli pozostaje w bezczynności).

W niniejszej sprawie Minister Skarbu Państwa nie udzielił informacji zgodnie z wnioskiem, ani też nie wydał decyzji odmownej.

Organ pozostawał więc w bezczynności, dlatego też Sąd zobowiązał Ministra Skarbu Państwa do załatwienia wniosku W. M. [...] z dnia [...] maja 2008 r. uzupełnionego wnioskiem z dnia [...] maja 2008 r., bądź przez udzielenie stosownej informacji, bądź przez wydanie decyzji o odmowie zgodnie z treścią art. 16 ust. 1 ustawy, co umożliwi stronie wykorzystanie środków prawnych, łącznie z prawem wniesienia skargi lub powództwa do sądu właściwego ze względu na przyczynę odmowy.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oraz na podstawie art. 1 ust. 1 i art. 4 ust. 1 pkt 1 oraz art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d i pkt 4c ustawy o dostępie do informacji publicznej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 209 i art. 205 § 2 ustawy – Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.