II SA/Bk 383/18 - Wyrok

Data orzeczenia	2019-02-19	
Data wpływu	2018-06-07	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku	
Sędziowie	Elżbieta Lemańska /sprawozdawca/
Grażyna Gryglaszewska
Marek Leszczyński /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6166  Łowiectwo
6393 Skargi na uchwały sejmiku województwa, zawierającej przepisy prawa miejscowego w przedmiocie ... (art. 90 i 91 ustawy o	
Hasła tematyczne	Samorząd terytorialny	
Skarżony organ	Sejmik Województwa	
Treść wyniku	Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu	
Powołane przepisy	Dz.U. 2018 nr 0 poz 913; art. 90 ust. 1, art. 82; Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa - tekst jedn.
Dz.U. 2005 nr 127 poz 1066; art. 27; Ustawa z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie - tekst jednolity.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 lutego 2019 r. sprawy ze skarg A. Spółki z o.o. w K. oraz J. S. i K. S. S. na uchwałę Sejmiku Województwa Podlaskiego z dnia 21 grudnia 2012 r. nr XXIV/285/12 w przedmiocie dokonania podziału Województwa Podlaskiego na obwody łowieckie 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie dotyczącym obwodów łowieckich o numerach 308, 42, 46 i 51 określonych w załącznikach nr 1 i 2 do tej uchwały, w częściach obejmujących: a) działki o numerach geodezyjnych [...] położone w miejscowości Z., gmina N. S.; b) działki o numerach geodezyjnych [...] położone w miejscowości R., gmina P. c) działki o numerach geodezyjnych [...] położone w miejscowości S., gmina L.; d) działki o numerach geodezyjnych [...] położone w miejscowości W., gmina L.; 2. odrzuca skargę J. S. w zakresie dotyczącym działki o numerze geodezyjnym [...] położonej w miejscowości R., gmina P. oraz działek o numerach geodezyjnych [...] położonych w miejscowości W., gmina L.; 3. zasądza od Sejmiku Województwa Podlaskiego na rzecz skarżącej A. Spółki z o.o. w K. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 4. zasądza od Sejmiku Województwa Podlaskiego na rzecz skarżących J. S. i K. S. S. kwoty po 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
Uchwałą z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] Sejmik Województwa P. dokonał podziału Województwa P. na obwody łowieckie.

Spółka z o.o. A. w K. (dalej: Spółka) w piśmie z dnia [...] kwietnia 2018 r., a J. S. w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik córki K. S. (pełnomocnictwo z dnia [...] grudnia 2010 r.) w piśmie z dnia [...] maja 2018 r. wezwali Sejmik Województwa P. do usunięcia naruszenia prawa powyższą uchwałą. Na wezwanie nie otrzymali odpowiedzi. Następnie wywiedli skargi na tę uchwałę: skarga Spółki została zarejestrowana pod sygnaturą II SA/Bk 383/18, a skarga J. S. złożona w imieniu własnym oraz K. S. pod sygnaturą II SA/Bk 431/18. W dniu 6 lipca 2018 r. Przewodniczący Wydziału zarządził połączenie spraw II SA/Bk 383/18 i II SA/Bk 431/18 do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej: P.p.s.a. Na mocy powyższego zarządzenia sprawy były prowadzone pod sygnaturą II SA/Bk 383/18.

Obydwie skargi zawierają jednakowe zarzuty. Wskazują na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 lipca 2014 r. (sygn. akt P 19/13), w którym Trybunał stwierdził niezgodność przepisu art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie (który stanowił podstawę prawną zaskarżonej uchwały) z art. 64 ust. 1 i ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Skarżący wywiedli, że wyznaczanie obwodów łowieckich, obejmujących zasięgiem działki będące ich własnością, narusza konstytucyjnie chronione uprawnienia właścicieli nieruchomości. Właścicielom nieruchomości wchodzących w skład obwodów łowieckich, nie przysługiwały żadne środki prawne umożliwiające wyrażenie sprzeciwu wobec wykonywanych polowań. Prowadzenie polowań ogranicza nie tylko wykonywanie prawa własności, ale wiąże się z używaniem broni palnej stwarzającej niebezpieczeństwo dla życia i zdrowia oraz wiąże się z ryzykiem powstania szkód. Skarżący wskazali orzeczenia sądów administracyjnych eliminujące z obrotu prawnego uchwały podjęte na podstawie niekonstytucyjnego przepisu art. 27 ust. 1 Prawa łowieckiego.

Skarżący przedłożyli dokumenty na okoliczność przysługującego im tytułu własności do poszczególnych wskazanych w skargach działek. Wnieśli o stwierdzenie nieważności uchwały Sejmiku Województwa P. nr [...] w części dotyczącej poszczególnych obwodów łowieckich. Z treści skarg wynika, że skarżącym chodzi wyłącznie o tę część uchwały, która dotyczy należących do nich działek objętych granicami obwodów łowieckich nr [...] w przypadku Spółki oraz nr [...] w przypadku skarżących S. Taki zakres żądania wynika z uzasadnienia obydwu skarg.

W odpowiedzi na skargi Marszałek Województwa P. wniósł o ich oddalenie. W jego ocenie, przepis art. 27 ust. 1 ustawy Prawo łowieckie utracił moc na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 lipca 2014 r., ale utrata mocy nastąpiła dopiero z dniem 22 stycznia 2016 r., tj. z upływem osiemnastu miesięcy od dnia ogłoszenia powołanego wyroku. A zatem w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały regulacja ta była normą obowiązującą. Zdaniem organu, istotą kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia. Oznacza to, że uchwała będąca aktem prawa miejscowego, która w dacie jej podjęcia nie była dotknięta wadami powodującymi jej nieważność, nie może stać się nieważna z powodu późniejszej zmiany regulacji prawnych. Według stanu prawnego i faktycznego w dacie podjęcia kwestionowanej uchwały istniała podstawa prawna do jej przyjęcia w brzmieniu wydanym przez Sejmik, zaś podjęcie tej uchwały poprzedzone zostało uzyskaniem wymaganych opinii i uzgodnień. Nie można zatem uznać, zdaniem organu, że uchwała stała się nieważna z powodu późniejszej zmiany stanu prawnego na skutek wyroku z dnia 10 lipca 2014 r. Trybunału Konstytucyjnego w sprawie o sygn. akt P 19/13.

W piśmie z dnia [...] października 2018 r. J. S. wniósł dodatkowo "o uwzględnienie w prowadzonym postępowaniu" działki nr [...] ujawnionej w księdze wieczystej nr [...] oraz działek nr [...] ujawnionych w księdze wieczystej [...] (k. 144). Sąd wezwał skarżącego do wykazania, że przed wniesieniem skargi wzywał organ do usunięcia naruszenia prawa w zakresie działek wskazanych w piśmie z dnia [...] października 2018 r. – w terminie 7 dni pod rygorem odrzucenia skargi w tym zakresie (k. 167). Skarżący w wyznaczonym terminie nie wykazał, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa obejmowało ww. działki, natomiast w piśmie z dnia [...] grudnia 2018r. wyjaśnił, że "w przypadku braku możliwości uwzględnienia ww. działek złoży kolejną skargę" (k. 190). Odnośnie uzupełnienia skargi przez J. S., w piśmie z dnia [...] listopada 2018 r. organ wskazał, że wnosi o odrzucenie skargi w tym zakresie z uwagi na niewyczerpanie trybu wezwania do usunięcia naruszenia prawa (k. 174). W tym samym piśmie z dnia [...] listopada 2018 r. oraz w piśmie z dnia [...] października 018 r. organ również wyjaśnił (załączając dokumenty obrazujące położenie działek wskazanych w skargach), przypisanie poszczególnych działek do poszczególnych obwodów łowieckich nr [...]).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skargi podlegają uwzględnieniu, za wyjątkiem tej części skargi J. S., która zawiera dodatkowe żądanie stwierdzenia nieważności uchwały Sejmiku w zakresie dotyczącym działek nr [...]. W tym zakresie skarga J. S. podlega odrzuceniu.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), dalej: P.p.s.a., kontrola sądu administracyjnego obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż akty prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. W takich przypadkach, stwierdzając istotne naruszenie prawa zaskarżonym aktem (uchwałą), sąd stwierdza ich nieważność w całości lub w części (art. 147 § 1 P.p.s.a.). O istotności wady prawnej prowadzącej do takiego orzeczenia stanowią przepisy art. 82 ust. 1 i ust. 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa, których brzmienie było identyczne w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały (na którą to datę sąd przeprowadza kontrolę w sprawie niniejszej) jak i obecnie. Zgodnie z tą regulacją, uchwała organu samorządu województwa sprzeczna z prawem jest nieważna. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa.

Analiza wskazanych przepisów prowadzi do wniosku o istnieniu dwóch rodzajów wad aktów stanowionych przez organ województwa: istotnych i nieistotnych. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Za naruszenie takie uznane zostało także uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r., sygn. akt P 9/02).

W sprawie niniejszej nie jest sporne, że zaskarżona uchwała wydana została na podstawie art. 27 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie (Dz. U. z 2005 r., nr 127, poz. 1066 ze zm.). Skoro Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 10 lipca 2014 r. w sprawie o sygn. akt P 19/13 pozbawił te przepisy domniemania konstytucyjności, to skutek ten należy rozważać od początku ich obowiązywania. Takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny np. w wyroku z dnia 3 grudnia 2014 r. w sprawie II OSK 2311/14 (wyrok dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.ov.pl, powoływanej dalej jako CBOSA). NSA, oceniając wsteczną moc obowiązywania wskazanego wyroku wywiódł, że za niestosowaniem przepisu, który utracił domniemanie konstytucyjności, przemawia ochrona praw jednostki oraz ekonomia procesowa. Pominięcie wzruszenia domniemania konstytucyjności przepisu stanowiącego podstawę prawną działania organu administracji publicznej byłoby sprzeczne z regułami demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej, z uwagi na konieczność ochrony innych wartości konstytucyjnych. Zdaniem NSA, realizacja przez sądy gwarancji konstytucyjnych - na gruncie istniejącego stanu normatywnego zakładającego obowiązywanie niekonstytucyjnego przepisu przez określony czas - stawia zarazem wyzwania i możliwości wyboru przez same sądy takiego środka proceduralnego, który najlepiej pozwoli na osiągnięcie efektu najbliższego nakazowi wykładni i stosowania prawa w zgodzie z Konstytucją. Stąd sądy zobowiązane są uwzględniać przedmiot regulacji objętej niekonstytucyjnym przepisem, przyczyny naruszenia i znaczenie wartości konstytucyjnych naruszonych takim przepisem, jak również powody dla których Trybunał odroczył termin utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu, a także okoliczności rozpoznawanej przez sąd sprawy i konsekwencje stosowania lub odmowy zastosowania niekonstytucyjnego przepisu. Skład orzekający w sprawie niniejszej powyższe stanowisko w całości podziela.

Uwzględniając powyższe należy mieć również na uwadze argumenty Trybunału Konstytucyjnego, które stały się podstawą wyroku z dnia 10 lipca 2014 r. Trybunał wskazał, że właścicielom nieruchomości objętych granicami obwodu łowieckiego nie przysługują żadne szczególne środki prawne pozwalające na wyłączenie nieruchomości stanowiących przedmiot ich własności spod reżimu obwodu łowieckiego. Ograniczenia wprowadzane m.in. ze względu na ochronę środowiska powinny mieć charakter proporcjonalny do innych wartości konstytucyjnie chronionych, w tym wartości wynikającej z art. 21 ust. 1 Konstytucji, tj. ochrony prawa własności.

Dodać należy, na co również zwrócił uwagę NSA w wyroku w sprawie II OSK 2311/14, że ograniczenia prawa własności związane z prowadzeniem gospodarki łowieckiej, w szczególności z wykonywaniem polowania, były też przedmiotem licznych rozważań Europejskiego Trybunału Praw Człowieka. Stwierdził on, że wprowadzenie obowiązku tolerowania polowań na terenie prywatnej nieruchomości stanowi ingerencję w prawo własności i zmusza właścicieli do tolerowania na ich gruncie aktywności, która jest sprzeczna z ich przekonaniami, a to stanowi nieproporcjonalne ograniczenie prawa własności podlegającego ochronie na podstawie art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności.

Mając powyższe na uwadze nie sposób również nie wskazać jednolitego orzecznictwa sądów administracyjnych w omawianej kwestii, w tym także orzecznictwa WSA w Białymstoku (vide np. wyroki w sprawach II SA/Bk 941/17 z dnia 15 maja 2018 r., II SA/Bk 653/18 z dnia 14 lutego 2019 r., czy z dnia 8 listopada 2016 r., II SA/Ol 1132/16, z dnia 21 lutego 2019 r., II SA/Sz 1297/18, CBOSA). Stwierdzić bowiem trzeba, że brak jakichkolwiek mechanizmów prawnych umożliwiających właścicielom nieruchomości wyrażenie woli w przedmiocie włączenia ich gruntów do obwodów łowieckich i w konsekwencji nałożenia na nich określonych obowiązków, stanowi nieproporcjonalne naruszenie gwarantowanego konstytucyjnie i konwencyjnie prawa własności. Stąd też za niezgodne z prawem należało uznać zastosowanie zakwestionowanych przez Trybunał regulacji prawnych względem wymienionych w wyroku w sprawie niniejszej nieruchomości skarżących.

Sąd uwzględnił zatem obydwie skargi w punkcie 1 lit. "a" – "d" wyroku, orzekając o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały Sejmiku w części, tj. w zakresie, w jakim naruszyła interes prawny skarżących (w granicach przysługującego im prawa własności do działek znajdujących się w poszczególnych obwodach łowieckich). Z uwagi na połączenie do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia spraw ze skargi Spółki oraz ze skargi J. i K. S., dużą liczbę działek objętych niniejszym postępowaniem, a jednocześnie z uwagi na zróżnicowanie konfiguracji podmiotowej w jakiej występują poszczególni właściciele w stosunku do poszczególnych działek jeśli chodzi o skarżących S. (które to zróżnicowanie wynika z przedłożonych odpisów ksiąg wieczystych oraz dokumentów dotyczących działek nr [...] w miejscowości S.), jak też z uwagi na zróżnicowane położenie działek i objęcie ich różnymi księgami wieczystymi, sąd wskazał w kolejnych podpunktach punktu 1 wyroku konkretne działki z uwagi na ich położenie, bez wskazywania expressis verbis w wyroku właścicieli poszczególnych działek i numerów ksiąg wieczystych. Zabieg ten zapewnia czytelność przy mniejszym skomplikowaniu i rozbudowaniu treści wyroku. Nie ulega natomiast wątpliwości, że z przedłożonych w toku postępowania dokumentów wynikają tytuły własności poszczególnych skarżących do wymienionych w podpunktach "a" – "d" punktu 1 wyroku działek. I tak:

- punkt 1 lit. "a" wyroku dotyczy działek skarżącej Spółki. Przedłożyła ona na okoliczność tytułu własności do tych działek wydruk z dnia [...] kwietnia 2018 r. odpisu zwykłego księgi wieczystej nr [...], z którego wynika, że jest właścicielem działek nr [...] położonych w miejscowości Z., gmina N., znajdujących się na terenie obwodu łowieckiego nr [...];

- punkt 1 lit. "b", "c" i "d" wyroku dotyczy działek pozostających w wyłącznej własności J. S. lub we współwłasności J. S. z B. S. lub także K. S. Na okoliczność tytułu własności do działek wymienionych w tej części wyroku zostały w toku postępowania przed sądem przedłożone następujące dokumenty:

- odpis zwykły księgi wieczystej nr [...], z którego wynika, że J. S. jest właścicielem działek nr [...] położonych w miejscowości R., gmina P. oraz działki nr [...] położonej w miejscowości S., gmina L. znajdujących się na terenie obwodu łowieckiego nr [...];

- odpis zwykły księgi wieczystej nr [...], z którego wynika, że J. S. i B. S. są współwłaścicielami działek nr [...] położonych w miejscowości S., gmina L. oraz nr [...] położonej w miejscowości R., gmina P. znajdujących się na terenie obwodu łowieckiego nr [...];

- odpis zwykły księgi wieczystej nr [...], z którego wynika, że J. S. jest właścicielem działki nr [...] położonej w miejscowości R., gmina P. znajdującej się na terenie obwodu łowieckiego nr [...];

- odpis zwykły księgi wieczystej nr [...], z którego wynika, że J. S., B. S. i K. S. są współwłaścicielami działek nr [...] (znajdujących się na terenie obwodu łowieckiego nr [...]) oraz działek nr [...] (znajdujących się na terenie obwodu łowieckiego nr [...]) – wszystkich wymienionych działek położonych w miejscowości W., gmina L.;

- akt własności ziemi nr [...] z dnia [...] sierpnia 1975 r., stwierdzający nabycie z mocy prawa przez Z. S. działek nr [...] położonych w miejscowości S.; kserokopię umowy z dnia [...] kwietnia 1980 r. zawartą między Z. S. oraz J. S. o przekazaniu własności i posiadania gospodarstwa rolnego, w tym gruntów objętych aktem własności ziemi nr [...]; kserokopię odpisu skróconego aktu zgonu Z. S. oraz wypis z rejestru gruntów, z którego wynika, że ujawnionym podmiotem właścicielskim do działek o aktualnym numerze [...] (dawne numery odpowiednio [...]) jest J. S. (k. 191, 192, 211, 212). Działki te położone są na terenie obwodu łowieckiego nr [...].

Podkreślić należy, że skarżący S. obok odpisów z ksiąg wieczystych na okoliczność wykazania tytułu własności do poszczególnych działek przedłożyli również wypisy z ewidencji gruntów. Jednakże z uwagi na zasadę domniemania wiarygodności ksiąg wieczystych (art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece), zgodnie z którą domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym, sąd uwzględnił treść księgi wieczystej. Odnośnie zaś działek nr [...], dla których księga wieczysta nie jest prowadzona, zdaniem sądu przedłożone i uzupełniane na etapie sądowym dokumenty były wystarczające dla ustalenia tytułu prawnego J. S. (własność).

W punkcie 2 wyroku sąd odrzucił skargę w zakresie w jakim J. S. rozszerzył jej pierwotną treść i jednocześnie nie wniósł wezwania do usunięcia naruszenia prawa (działki nr [...]). Z uwagi na to, że zaskarżona uchwała została podjęta w 2012 r., do jej zaskarżenia ma zastosowanie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wymagane przepisem art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa w brzmieniu sprzed 1 czerwca 2017 r. Niewyczerpanie trybu wezwania powoduje, że skarga w tym zakresie jest niedopuszczalna z powodów formalnych i jako taka podlega odrzuceniu. Nie zamyka to skarżącemu możliwości kwestionowania uchwały ponownie w tym zakresie, po wyczerpaniu trybu wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Odrzucenie skargi dotyczy wyłącznie J. S., bowiem w jego imieniu zostało rozszerzenie skargi wniesione (k. 144).

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w punkcie 1 wyroku, a na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. jak w punkcie 2 wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono w punktach 3 i 4 wyroku na podstawie art. 200 P.p.s.a. Zwrot kosztów sądowych obejmuje wpisy sądowe uiszczone przez każdego ze skarżących w kwotach po 300 złotych (k. 53 i 117).