Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Knysiak-Molczyk (spr.) Sędziowie WSA Janusz Bociąga WSA Janusz Kasprzycki Protokolant st. ref. Justyna Owczarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2015 r. sprawy ze skargi S. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie skierowania na badania lekarskie I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. orzeka, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane.

Zaskarżoną decyzją z dnia 27 maja 2014 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z art. 99 ust.1 pkt 2 lit. c ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2011 r. Nr 30, poz. 151 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a), utrzymało w mocy decyzję Starosty z dnia [...] 2014 r., znak: [...], orzekającą o skierowaniu S. C. (dalej: skarżącego) posiadającego prawo jazdy kat. A, B, B+E, C, C+E, D, D+E na badania lekarskie z powodu otrzymania zawiadomienia właściwego organu orzekającego o niepełnosprawności lub niezdolności do pracy o zaistnieniu uzasadnionych zastrzeżeń co do stanu zdrowia kierowcy.

Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następujących okolicznościach:

pismem z dnia 15 stycznia 2014 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych poinformował Starostę o stwierdzeniu u S. C. okoliczności mogących stanowić istotną przeszkodę do prowadzenia pojazdów mechanicznych w ruchu drogowym. W związku z powyższym pismem Starosta wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie skierowania na badania lekarskie w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem zgodnie z kat. A, B, B+E, C, C+E, D, D+E prawa jazdy, a następnie decyzją z dnia [...] 2014 r. orzekł o skierowaniu S. C. na badania lekarskie przeprowadzane w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. W uzasadnieniu decyzji organ powołał art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy o kierujących pojazdami oraz wskazał, że skierowanie na badania służy usunięciu stanu niepewności co do stanu zdrowia osób kierowanych na badania oraz wpływu ich zdrowia na zdolność kierowania pojazdami. Fakt ten może zostać ustalony w trakcie specjalistycznych badań lekarskich, mających dać odpowiedź, czy kierowca jest zdolny do prowadzenia pojazdów zgodnie z posiadanym prawem jazdy. Organ uznał informację przekazaną w zawiadomieniu ZUS za wiarygodną, zatem zasadnym stało się skierowanie skarżącego na badania lekarskie, celem weryfikacji powziętych informacji co do stanu zdrowia kierującego.

Od powyższej decyzji S. C. wniósł odwołanie, a kwestionując zaskarżoną decyzję podniósł, że dotychczasowe badania lekarskie, w tym prowadzone przez Lekarza Orzecznika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie stwarzały podejrzenia, że stan zdrowia skarżącego uniemożliwia mu kierowanie pojazdami mechanicznymi. Ponadto skarżący podniósł, że schorzenie, na które cierpi, wymaga jedynie ograniczenia wysiłku fizycznego i jest spowodowane zwyrodnieniami kręgosłupa, a choroba utrzymuje się na jednakowym, stabilnym poziomie.

Decyzją z dnia 27 maja 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że redakcja przepisu art. 99 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy o kierujących pojazdami nie wywołuje wątpliwości interpretacyjnych, co oznacza, że w sytuacji, gdy organ I instancji otrzyma zawiadomienie o zastrzeżeniach lekarza orzecznika ZUS o stanie zdrowia kierowcy, jest zobowiązany wydać decyzję o skierowaniu kierowcy na badania lekarskie, bowiem taka informacja stanowi wystarczającą przesłankę do podjęcia powyższych działań. Starosta nie jest uprawniony do żądania dokumentacji medycznej osoby kierowanej na badania lekarskie, jak też do prowadzenia ustaleń, jakie konkretnie schorzenie może powodować u odwołującego poważne zastrzeżenia co do jego stanu zdrowia, mogące stanowić istotną przeszkodę do prowadzenia pojazdów mechanicznych w ruchu publicznym. Celem bowiem powołanej regulacji jest zapewnienie bezpieczeństwa ruchu, przy równoczesnym zachowaniu praw podmiotowych osób, które są na badania kierowane, przy czym ustawa nie precyzuje, o jakie zastrzeżenia co do stanu zdrowia chodzi, ani ich bliżej nie definiuje. Subiektywne przekonanie skarżącego o jego stanie zdrowia pozwalającym na prowadzeni pojazdów mechanicznych nie stanowi przesłanki uzasadniającej odstąpienie od wydania decyzji o skierowaniu na badania lekarskie. O tym, w jakich kategoriach prawa jazdy brak jest przeszkód do prowadzenia pojazdów decydują lekarze wydający orzeczenie po przeprowadzeniu badania lekarskiego w wojewódzkim ośrodku medycyny pracy.

W piśmie z dnia 8 lipca 2014 r. S. C. złożył na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, wskazując na naruszenie:

- art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z art. 99 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy o kierujących pojazdami przez ich błędną wykładnię, poprzez uznanie, że zawiadomienie starosty o uzasadnionych zastrzeżeniach co do stanu zdrowia nie musi wskazywać dokładnej przyczyny złożenia wniosku, a w braku takiej informacji w zawiadomieniu, starosta nie jest zobligowany do ustalania powodu złożenia takiego wniosku przez wnioskodawcę przed podjęciem decyzji o skierowaniu na badania lekarskie, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia określonej w art. 8 k.p.a. zasady pogłębiania zaufania do władzy publicznej poprzez zastosowanie i wydanie decyzji o skierowaniu na badania, mimo braku spełnienia przesłanek uzasadniających zastrzeżenia co do stanu zdrowia skarżącego,

- art. 7, 8, 77, 107 § 1 i § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego w skutek dokonania błędnej weryfikacji stanu faktycznego.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że nie jest prawidłowe stanowisko organów uznające, że sam fakt otrzymania zawiadomienia od lekarza orzecznika ZUS obliguje do wydania decyzji o skierowaniu na kontrolne badania lekarskie. W takiej sytuacji organy powinny dokonać weryfikacji materiału dowodowego celem ustalenia istnienia zastrzeżeń co do stanu zdrowia kierującego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne powołane są do badania zgodności z prawem decyzji, postanowień, czynności i innych aktów administracyjnych. Sądy te kontrolują, czy organy administracyjne wydające zaskarżone akty nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego, mającego bądź mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czy też stanowiącego podstawę wznowienia postępowania, albo naruszenia prawa uzasadniającego ich nieważność. Jedynie wówczas jest możliwe uchylenie kwestionowanego rozstrzygnięcia bądź stwierdzenie jego nieważności w trybie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. ; dalej: p.p.s.a.). Jednocześnie zgodnie z art. 134 p.p.s.a., sądy te nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kontrola sądowoadministracyjna przeprowadzona w oparciu o powyższe kryteria wykazała, że skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa, które uzasadnia wyeliminowanie ich z obrotu prawnego.

Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił w niniejszej sprawie przepis art. 99 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r. poz. 600, dalej zwana ustawą o kierujących pojazdami). Zgodnie z art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy o kierujących pojazdami starosta wydaje decyzję administracyjną o skierowaniu kierowcy lub osoby posiadającej pozwolenie na kierowanie tramwajem na badanie lekarskie, jeżeli istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia.

Stosownie do treści art. 75 ust. 1 pkt 5 ustawy o kierujących pojazdami, badaniu lekarskiemu przeprowadzanemu w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, zwanemu dalej "badaniem lekarskim", podlega między innymi osoba posiadająca prawo jazdy lub pozwolenie na kierowanie tramwajem, jeżeli istnieją uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do stanu jej zdrowia. Badanie to przeprowadza się na podstawie skierowania (art. 75 ust. 2 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami), wydanego przez starostę w drodze decyzji administracyjnej, jeżeli u kierowcy istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia.

W myśl art. 99 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami starosta wydaję decyzję o skierowaniu na badania z urzędu, na podstawie informacji i ustaleń stanu faktycznego uzyskanych w ramach wykonywania zadań własnych - art. 99 ust. 2 pkt 1 lit. a, lub na podstawie zawiadomienia właściwych organów orzekających o niepełnosprawności lub niezdolności do pracy - art. 99 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy o kierujących pojazdami.

Z powyższych regulacji prawnych jednoznacznie wynika, że przepisy ustawy o kierujących pojazdami zawierają podstawę prawną do wydania decyzji administracyjnej o skierowaniu określonej osoby na badania lekarskie. Jednak wezwanie do poddania się sprawdzeniu stanu zdrowia jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy istnieją uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do stanu zdrowia kierowcy. Oznacza to, że nie wystarczą same wątpliwości, iż kierujący ze względu na stan zdrowia nie gwarantuje bezpiecznego prowadzenia pojazdu. Okoliczności ustalone przez organ muszą z dużą dozą prawdopodobieństwa wskazywać, że w stosunku do kierującego mogą występować przeciwwskazania zdrowotne co do jego dalszego udziału w ruchu w takim charakterze i przeciwwskazania te powinny zostać zweryfikowane podczas badania lekarskiego.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że Starosta był zobligowany do dokonania oceny, czy informacja uzyskana od Lekarza Orzecznika ZUS w piśmie z dnia z dnia 15 stycznia 2014 r. o zastrzeżeniach co do stanu zdrowia skarżącego jest wiarygodna i wystarczająca do wydania przedmiotowej decyzji na podstawie art. 99 ust. 1 pkt. 2 lit. b) ustawy o kierujących pojazdami. Prawidłowa wykładnia powołanego przepisu powinna prowadzić do uznania, że Lekarz Orzecznik ZUS jest zobowiązany wskazać uzasadnione zastrzeżenie odnośnie stanu zdrowia kierowcy, a jeżeli tego zaniecha, Starosta winien zobowiązać ZUS do uzupełnienia wniosku i dopiero wówczas dokonać oceny wskazanych okoliczności z punktu widzenia spełnienia przesłanek ustawowych do skierowania na badania lekarskie.

Tymczasem w przedmiotowej sprawie organ l instancji nie uzyskał żadnych dodatkowych informacji od ZUS, poprzestając jedynie na jednozdaniowej informacji zawartej w piśmie Zastępcy Głównego Lekarza Orzecznika o stwierdzeniu uzasadnionych i poważnych okoliczności mogących stanowić istotną przeszkodę do prowadzenia pojazdów mechanicznych w ruchu publicznym. Zatem organ nie dysponował żadnym materiałem mogącym stanowić przedmiot analizy, aby stwierdzić, czy zostały spełnione przesłanki z art. 99 ust. 1 pkt. 2 lit.b) ustawy o kierujących pojazdami.

W pełni podzielić należy stanowisko, że pogląd, iż starosta nie bada przyczyny złożenia wniosku przez ZUS, byłby równoznaczny z uznaniem braku racjonalności ustawodawcy. Jak trafnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 4 marca 2014 r., sygn. akt III SA/Kr 971/13, "jeżeli starosta nie miałby w tym zakresie żadnych uprawnień to należy zadać pytanie, dlaczego decyzji o skierowaniu na badania nie podejmowałby sam ZUS. Zupełnie nieracjonalne byłoby przy takiej wykładni powołanych przepisów powierzanie takiej decyzji staroście. Organ jest w tym przypadku gwarantem tego, że ograniczenie praw obywatelskich następuje z uzasadnionych przyczyn" (powołany powyżej wyrok publ. na: http//orzeczenia.nsa.gov.pl).

W konsekwencji, poprzestając jedynie na informacji uzyskanej z pisma Lekarza Orzecznika ZUS z dnia 15 stycznia 2014 r., organy dokonały błędnych ustaleń stanu faktycznego i niezasadnie (przedwcześnie) przyjęły istnienie uzasadnionych zastrzeżeń co do stanu zdrowia skarżącego, z uwagi na fakt, że organ nie wyjaśnił, dlaczego uznał, że zachodzi konieczność skierowania skarżącego na badania. Organ nie podał też żadnej innej okoliczności ustalonej przez siebie, jako przemawiającej za wydaniem takiej decyzji, ani też nie podjął żadnych czynności zmierzających do wyjaśnienia na czym polegają uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do stanu zdrowia skarżącego. Tymczasem z użytego przez ustawodawcę sformułowania co do istnienia uzasadnionych zastrzeżeń co do stanu zdrowia wynika, że otrzymawszy zawiadomienie starosta jest obowiązany ową przesłankę ocenić. Ma zatem obowiązek ustalić, czy zawiadomienie jest na tyle uzasadnione, że wynikają z niego takie okoliczności, które uzasadniają skierowanie kierowcy na badania lekarskie, aby podczas nich można było stwierdzić istnienie lub brak przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Skierowanie kierowcy na badania lekarskie w związku z zawiadomieniem właściwego organu o stanie zdrowia kierowcy nie może być automatycznie skutkiem tego zawiadomienia. Konieczne jest stwierdzenie, że wynikają z niego uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia kierowcy (por. wyrok NSA z 21 października 2014 r., sygn. akt I OSK 564/13, publ. na: http//orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podkreślić należy, że zgodnie z art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych ( tekst jedn. Dz.U. z 2014 r. poz. 1182), przetwarzanie danych jest dopuszczalne tylko wtedy, gdy jest to niezbędne dla zrealizowania uprawnienia lub spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Powołany przepis stanowi zatem podstawę prawną do uzyskania przez organ informacji o stanie zdrowia skarżącego w zakresie wykazującym uzasadnione wątpliwości co do stanu zdrowia osoby, która ma być skierowana na badania lekarskie.

W oparciu o powołany przepis ustawy Starosta, wobec lakonicznego pisma Lekarza Orzecznika ZUS nie zawierającego nie tylko wystarczających, ale jakichkolwiek danych na poparcie wywiedzionych przez niego twierdzeń, nie tylko był uprawniony, ale wręcz zobowiązany do zwrócenia się o uzyskanie informacji z ZUS, jakiego rodzaju schorzenia skarżącego stanowią uzasadnione i poważne okoliczności, mogące stanowić istotną przeszkodę do prowadzenia przez skarżącego pojazdów mechanicznych w ruchu publicznym.

Reasumując stwierdzić należy, że organy administracji publicznej rozpatrujące przedmiotową sprawę nie dokonały wyczerpującej i wszechstronnej oceny zebranego materiału dowodowego, zwłaszcza co do znaczenia treści wniosku lekarza orzecznika ZUS jako dowodu w sprawie. Stanowi to naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji organy naruszyły również art. 99 ust. 1 pkt. 2 lit. b) i ust. 2 pkt. 1 lit. c) ustawy o kierujących pojazdami, rozstrzygając sprawę przedwcześnie, bez dokonania prawidłowych ustaleń, czy w stosunku do skarżącego zachodzą przesłanki do zastosowania powołanego powyżej przepisu.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ pierwszej instancji powinien uwzględnić przedstawione wyżej stanowisko Sądu, działając jednocześnie w poszanowaniu zasad postępowania administracyjnego określonych w k.p.a.

Uznając, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzające ją rozstrzygnięcie organu l instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego i postępowania w zakresie wyżej opisanym, które mogło mieć i miało istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.