Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Halina Kremis Sędzia WSA Władysław Kulon (sprawozdawca) Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Boaro po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi S. Ł. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku garażowo-gospodarczego oddala skargę.

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu decyzją z dnia [...] r. nr [...] D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. - (dalej DWINB), - podając w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., nr 267) - (dalej - k.p.a.), po rozpoznaniu odwołania M. Ł. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. - (dalej - PINB), z dnia [...] r. nr[...] , nakazującą S. i M. Ł. rozbiórkę budynku garażowo-gospodarczego wybudowanego na działce nr [...] AM-[...] w B., gmina O.

Z akt administracyjnych przedłożonych Sądowi wynika następujący stan faktyczny i prawny sprawy, w której zapadła zaskarżona decyzja.

W dniu [...] r. do PINB w O. S.i M. Ł. złożyli zawiadomienie o zakończeniu budowy budynku garażowo-gospodarczego wybudowanego na działce nr [...] AM-[...] w B. Organ nadzoru budowlanego po dokonaniu wstępnej weryfikacji zawiadomienia stwierdził jego niekompletność, w następstwie czego postanowieniem z dnia [...] r., nr [...]wydanym na podstawie art. 57 ust. 4 w związku z art. 57 ust. 1-3, art. 81c ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.), wezwał inwestorów do jego uzupełnienia, wyszczególniając przy tym brakujące dokumenty i wyznaczając w tym względzie czternastodniowy termin liczony od daty doręczenia postanowienia. Inwestorzy pismem z dnia 6 lutego 2012 r. zwrócili się do PINB w O. z prośbą o wycofanie wniosku wskazując na konieczność uzupełnienia dokumentacji. Przyjmując, iż cofnięcie wniosku przez inwestorów czyni postępowanie bezprzedmiotowym, w dniu [...] r. wydano decyzję nr[...], którą na podstawie art. 105 § 2 k.p.a. umorzono postępowanie.

W tej samej dacie, w jakiej miało miejsce cofnięcie zgłoszenia dotyczącego zakończenia robót, a to 6 lutego 2012 r., (data wpływu do organu 9 lutego 2012 r.), S. i M. Ł. zwrócili się do PINB w O. z wnioskiem o wszczęcie postępowania naprawczego względem budynku garażowo-gospodarczego wybudowanego na działce nr [...] AM-[...] w B., gmina O. W związku z powyższym organ powiadomił strony o wszczęciu postępowania, a następnie przeprowadził oględziny potwierdzone protokołem z dnia 17 kwietnia 2012 r. W dokumencie tym odnotowano, że budynek został zrealizowany na podstawie decyzji Starosty O. z dnia [...]r., posiada on wymiary 12,91m na 7,86m i jest zlokalizowany w odległości 2m od sąsiedniej działki. Do garażu przylega wiata o wymiarach 5,13m na 4,81m, z jedną ścianą pełną usytuowaną na granicy z działką sąsiednią. Dach wiaty z jednej strony oparty jest o ścianę budynku garażowo-gospodarczego z drugiej strony na murowanych słupach. Teren pod wiatą utwardzony został wylewką betonową.

W oparciu o dowód z oględzin ustalono, iż przedmiotowy budynek został wybudowany z istotnym odstępstwem od decyzji Starosty O. nr [...] z dnia [...] r. i od zatwierdzonej nią dokumentacji projektowej. Zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę wykonany budynek powinien mieć długość 13,72m i szerokość 6,52m, powinien zostać wybudowany krótszym bokiem wzdłuż granicy z działką nr [...]i w odległości 4m od granicy z działką nr[...]. Decyzja o pozwoleniu na budowę nie przewidywała wiaty przyległej do budynku. Natomiast inwestorzy zmienili obrys budynku (obiekt został skrócony i poszerzony), dokonali jego rozbudowy o wiatę zwiększając powierzchnię zabudowy i kubaturę oraz zmieniając zagospodarowania terenu.

Istotne odstępstwo od decyzji o pozwoleniu na budowę spowodowało wydanie w dniu [...] r. decyzji nr[...], którą na podstawie art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego nakazano inwestorom sporządzenie i przedłożenie w terminie do dnia 30 grudnia 2012 r. projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Inwestorzy złożyli w dniu 27 grudnia 2012 r. wniosek o zmianę terminu przedłożenia dokumentów, który został rozpoznany decyzją z dnia [...] r., nr[...], którą w trybie art. 155 k.p.a. zmieniono ten termin wyznaczając nowy do dnia 30 czerwca 2013 r.

Pismem z dnia 28 grudnia 2012 r., (data wpływu 31 grudnia 2012 r.), uzupełniono wniosek i przedłożono projekt zamienny, który został oceniony przez organ jako niekompletny, wobec czego PINB w O. postanowieniem z dnia [...] r., nr[...], w którego podstawie prawnej legł art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego, wezwał do usunięcia nieprawidłowości w przedmiotowym projekcie w terminie 30 dni. Inwestorzy wskazując na przeszkody uniemożliwiające im usunięcie nieprawidłowości w wyznaczonym terminie wnieśli o jego zmianę, do czego organ I instancji przychylił się wydając w dniu [...] r., decyzję nr [...] wyznaczającą nowy termin do dnia 30 września 2013 r.

W dniu 25 września 2013 r. do PINB w O. złożono projekt budowlany zamienny, zaś w dniu 3 października 2013 r. pełnomocnik inwestora złożył do organu wniosek o wystąpienie przez PINB do Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej o wydanie upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo od wymogów techniczno-budowlanych.

PINB w O. w dniu 21 października 2013 r. przyjmując w podstawie prawnej art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego wydał decyzję nr[...], którą nakazał S. i M.Ł. rozbiórkę budynku garażowo-gospodarczego wybudowanego na działce nr [...] AM-[...] w B., gmina O. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wskazał, że wprowadzone podczas budowy zmiany są niezgodne z obowiązującymi przepisami. Zdaniem organu przedłożone dokumenty potwierdzają, że obiekt znajduje się w odległości 2,00m od granicy z działką nr[...], natomiast zgodnie z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., nr 75, poz. 690), budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż 4m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy i 3m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Dodatkowo na podstawie informacji z rejestru gruntów ustalono, że działka nr [...] AM-[...] w B., z którą sąsiaduje inwestycja jest lasem. Natomiast w myśl § 271 ust. 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, najmniejszą odległość budynków, ze względu na bezpieczeństwo pożarowe, od granicy lasu należy przyjmować, jak odległość ścian budynku ZL od ściany budynku ZL z przekryciem dachu rozprzestrzeniającym ogień, zatem minimalna odległość od granicy lasu to 12m. W dalszej części uzasadnienia PINB przeanalizował ewentualną legalizację inwestycji zrealizowanej niezgodnie z pozwoleniem na budowę oraz sprzecznie z warunkami technicznymi i stwierdził, że nie jest ona możliwa. Organ decyzyjny zauważył, iż przepisy dopuszczają niespełnienie wymogu minimalnych odległości, o czym mowa w art. 9 ustawy Prawo budowlane. Sytuacja taka dopuszczalna jest w szczególnie uzasadnionych przypadkach lecz warunkiem jest pozytywna opinia rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych, stwierdzająca że proponowane rozwiązania nie naruszają poziomu bezpieczeństwa pożarowego. W rozpoznawanej sprawie wykluczono jednak możliwość odstępstwa, z tej przyczyny, iż obiekt jest usytuowany w odległości 2m od granicy z działkąsąsiednią. Oceniając ustalony w oparciu o przedłożone przez inwestorów dokumenty stan sprawy PINB w O.uznał, że nie jest możliwe zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego ze względu na jego sprzeczność z przepisami techniczno-budowlanymi, zaś powołując się na wykładnię przepisów prawa materialnego wynikającą z orzecznictwa sądów administracyjnych wskazano na konieczność wydania nakazu rozbiórki przedmiotowego obiektu.

W odwołaniu od powyższej decyzji M. Ł. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Żądania odwołania oparto na zarzutach naruszenia przepisów prawa materialnego oraz procedury administracyjnej. W szczegółowych motywach wniesionego środka odwoławczego wskazano, że organ administracyjny powinien zastosować możliwość wynikającą z art. 9 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane i wystąpić do Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej o wydanie upoważnienia w zakresie udzielenia zgody na odstępstwo od wymogów techniczno-budowlanych określonych w § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Powołując się na orzecznictwo oraz wykładnię funkcjonalną zwrócono uwagę, że jakkolwiek art. 9 ust. 1 - 4 ustawy Prawo budowlane dopuszcza możliwość odstępstw od przepisów techniczno-budowlanych przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, to możliwość stosowania odstępstw wynikająca z tego przepisu istnieje także na etapie postępowania naprawczego, ponieważ celem tego postępowania jest możliwość pozostawienia w użytkowaniu zrealizowanych obiektów budowlanych, jeśli ich konstrukcja i umiejscowienie nie naruszają prawa. Obiekt budowlany umiejscowiony w odległości od granicy sąsiedniej działki niezgodnej z przepisami techniczno-budowlanymi, na skutek uzyskania zgody na odstępstwo, przed wydaniem pozwolenia na budowę, jest z woli ustawodawcy uznawany za obiekt zrealizowany zgodnie z prawem.

Dalej przeprowadzono ocenę kolejnej przesłanki wynikającej z art. 9 Prawa budowlanego w postaci istnienia szczególnego przypadku uzasadniającego wyrażenie takiej zgody. Wskazano, że istnienie tej przesłanki nie jest uzależnione od terminu złożenia wniosku o udzielenie zgody na odstępstwo, a także tego, że budynek został wybudowany. Co do istnienia w danej sprawie szczególnie uzasadnionego przypadku, ze względu na niedookreślonym charakter tego pojęcia, organ winien tą kwestię ocenić w każdej konkretnej sprawie. W przedmiotowej sprawie uzyskanie odstępstwa uzasadnione jest w ocenie autora odwołania tym, że w czasie wydania przez Starostę O. pozwolenia na budowę obowiązywały przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, które dopuszczały lokalizowanie obiektów budowanych w odległości mniejszej niż 3m. Dodatkowo pismem z dnia 3 września 2013 r. uzyskano zgodę na odstępstwo od Nadleśnictwa O. jako właściciela sąsiedniej nieruchomości. Zwrócono również uwagę na to, że obiekty zlokalizowane na sąsiednich działkach także naruszają § 12 rozporządzenia, zaś realizacja budynku garażowo-gospodarczego związana była z wzorowaniem się na sąsiedniej zabudowie. W odwołaniu jako okoliczność potwierdzającą konieczność wystąpienia z wnioskiem o wyrażenie na odstępstwo podano także fakt, że ,,Usytuowanie przedmiotowego budynku, tj. tuż przy granicy lasu sprawia bowiem, że obiekt ten nie może w żaden negatywny sposób oddziaływać na sąsiadującą działkę, na której z oczywistych powodów wyłączone jest prawo do zabudowy".

Kontynuując odwołanie wskazano również na nieprawidłowe sformułowanie postanowienia z dnia [...]r., nr[...] , ponieważ organ nie wskazał naruszenia przez przedmiotowy obiekt przepisów przeciwpożarowych, wobec czego inwestorzy byli pozbawieni możliwości uzyskania pozytywnej opinii rzeczoznawcy ds. zabezpieczenia przeciwpożarowego. Uchybienie to miało skutek dla decyzji administracyjnej, która została wydana bez uprzedniego wezwania strony do usunięcia nieprawidłowości dotyczących przepisów przeciwpożarowych. Kwestię nieuwzględnienia opinii rzeczoznawcy przy wydawaniu nakazu w toku postępowania zakwalifikowano jako naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawa budowlanego. Zakwestionowano także stwierdzenie przez PINB w O., że obiekt jest pokryty dachem rozprzestrzeniającym ogień. Zdaniem inwestorów dach budynku należy zaliczyć do kategorii dachów nierozprzestrzeniających ognia.

Pismem z dnia 8 stycznia 2014 r. uzupełniono odwołanie poprzez wskazanie, że odległość budynku od lasu uległa zmianie, ponieważ zostały wycięte drzewa i krzewy, a odległość budynku od pierwszego drzewa wynosi 12m.

DWINB w dniu [...]r. wydał decyzję nr [...] utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ II instancji przytoczył dotychczasowy tok postępowania, podzielając słuszność stanowiska PINB w O. Odnosząc się do wydanego rozstrzygnięcia zauważono, iż zastosowany tryb naprawczy w stosunku do przedmiotowego obiektu polegał na wydaniu decyzji, którą nałożono w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Termin ten był dwukrotnie zmieniany na wniosek stron, a po przedłożeniu projektu zamiennego PINB w O. prawidłowo uznał, że przedłożony projekt zamienny narusza § 271 ust. 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ze względu na usytuowanie budynku w odległości 2m od granicy działki nr [...] AM-[...] w B. Powołując się na przepisy rozporządzenia organ odwoławczy uznał, że odległość przedmiotowego budynku od granicy działki nr [...] AM-[...] w B, nie może być mniejsza niż 12m. Projekt zamienny przedłożony przez inwestorów dowodzi zdaniem organu sprzeczności inwestycji z przepisami. Oceniając z kolei skutek przedłożenia projektu dla wyniku sprawy utożsamiono go z niewykonaniem obowiązku określonego w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego rozumianego jako przedłożenie projektu budowlanego, ale niezgodnego z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego lub z przepisami techniczno-budowlanymi, który nie może zostać zatwierdzony. DWINB przyjął więc, iż wobec uznania, że nałożony obowiązek nie został wykonany organ I instancji mógł tylko wydać decyzję nakazująca zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji odniósł się również do argumentacji odwołania stwierdzając, że ,,nie jest możliwe uwzględnienie w postępowaniu naprawczym prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej wydanej w uzgodnieniu z ministrem właściwym do spraw budownictwa na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, która została wydana po rozpoczęciu robót budowlanych, czy wybudowaniu obiektu budowlanego". Uznano, że odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych jest możliwe, przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, zaś nie dopuszcza się do legalizacji budynku wykonanego z istotnym odstąpieniem tych przepisów. Wskazując na cel postępowania naprawczego w trybie art. 51 Prawa budowlanego, którym jest doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, w tym z przepisami techniczno-budowlanymi, stwierdzono iż obiekt posadowiono w odległości ok. 2m od granicy lasu, podczas gdy w obowiązującym prawie odległość wymagana wynosi 12m. Okoliczność ta została więc uznana za wykluczającą legalizację budynku.

Zdaniem DWINB okoliczności w postaci podobnej lokalizacji obiektów na sąsiednich działkach oraz zgody Nadleśnictwa O. na istnienie budynku w odległości przewidzianej w projekcie zamiennym nie wpływają na możliwość legalizacji obiektu. Podobnie odniesiono się do sprawy wycięcia drzew na działce nr [...] w promieniu 12m od granicy działki, na której zlokalizowany jest budynek gospodarczy, uznając, że nie spowodowało to zgodności budynku z przepisami, ponieważ lasem jest nie tylko grunt zalesiony lecz także za taki grunt prawnie uznany. Oceniając zarzut nieprawidłowego sformułowania postanowienia z dnia [...] r., nr [...]poprzez brak wskazania naruszenia przepisów przeciwpożarowych zauważono, że organ I instancji nakazał określić w części opisowej projektu zagospodarowania działki odległości od działek sąsiednich wraz z podaniem czy zachowane zostały odległości, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W oparciu o przedłożony projekt organ mógł ocenić odległości budynku od granic działek sąsiednich i możliwości legalizacji obiektu.

W skardze wywiedzionej przez S. Ł. na decyzję DWINB do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniesiono o jej uchylenie i uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuty skargi oparto na naruszeniu przepisów prawa materialnego oraz procedury administracyjnej, a mianowicie:

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż decyzja PINB odpowiada przepisom prawa, co w konsekwencji stanowiło podstawę do utrzymania w mocy decyzji organu I instancji DWINB,

- art. 9 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, polegające na jego niezastosowaniu, w sytuacji gdy uzasadnione było wystąpienie przez organ nadzoru budowlanego do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej o wydanie upoważnienia dla PINB w zakresie udzielenia zgody na odstępstwo od wymogów techniczno-budowlanych,

- art. 7, 77 i 80 k.p.a poprzez nieuwzględnienie wszystkich istotnych w sprawie okoliczności, w szczególności poprzez dokonanie błędnej i wybiórczej oceny materiału dowodowego polegającej na ustaleniu, że obiekt garażowo-gospodarczy na etapie postępowanie naprawczego nie może być poddany procedurze odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych,

- naruszenie przepisów postępowania polegające na niezastosowaniu przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych obowiązującego w dacie wykonywania samowoli budowlanej.

W szczegółowych motywach skargi zakwestionowano słuszność stanowiska organów nadzoru budowlanego wskazującego na lokalizację budynku z naruszeniem wymogów § 12 ust. 1 pkt 2 oraz § 271 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowania, jako przeszkodę w uwzględnieniu w postępowaniu naprawczym odstępstwa od przepisów techniczno-budowanych, wydanego w uzgodnieniu z właściwym ministrem do spraw budownictwa. Skarżąca powołując się na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz doktrynę wskazała na dopuszczalność stosowania instytucji odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych również w toku postępowania dotyczącego samowoli budowlanej. W jej ocenie w sprawie zaistniał także przypadek szczególnie uzasadniony, aby zastosować zgodę na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, co z kolei wynikać miało z aprobaty Nadleśnictwa O. jako właściciela działki leśnej istniejącego stanu faktycznego. Nadto w ocenie skarżącej dach budynku gospodarczego nierozprzestrzenia ognia i niestwarza zagrożenia dla lasów. Jako dodatkową okoliczność wskazano, że działka sąsiednia w odległości 12m od ściany przedmiotowego budynku nie jest zalesiona, co ma znaczenie przy ocenie sprawy na tle przepisów regulujących wymogi techniczno-budowlane.

Kontynuując wywody skargi zauważono, iż posadowienie obiektu przy granicy lasu wyklucza jego negatywny sposób oddziaływania na sąsiadującą działkę, na której z oczywistych powodów wyłączone jest prawo do zabudowy, a poza tym inne budynki gospodarczo-garażowe na tej samej ulicy zlokalizowane są również w odległości naruszającej przepis § 12 rozporządzenia. Jako nieprawidłowe uznano z kolei przyjęcie przez organy, że zgodność zamierzenia budowlanego z przepisami technicznymi może dotyczyć przepisów aktualnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, gdy organ powinien zbadać zgodność zamierzenia budowlanego z przepisami technicznymi obowiązującymi w dacie wykonywania samowoli budowlanej.

W odpowiedzi na skargę DWINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu pełnomocnik skarżącej podtrzymał skargę i wnioski w niej zawarte, zaś M. Ł. oświadczył, iż popiera skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie i została oddalona. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, ani też organy administracji nie naruszyły reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Na wstępie należy wyjaśnić, że stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a., lub w innych przepisach albo stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub w innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd z punktu widzenia kryterium legalności w niniejszej sprawie jest zaskarżona decyzja DWINB, którą utrzymano w mocy decyzję PINB w O. w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. Przypomnieć należy, że podstawą prawną zaskarżonej decyzji był przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., który uprawnia organ odwoławczy do utrzymania w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Uzasadnieniem dla takiego rozstrzygnięcia będzie okoliczność, że w ocenie organu odwoławczego decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z poszanowaniem przepisów postępowania, a zatem nie ma potrzeby ponownego rozpatrywania sprawy przez organ I instancji. Wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. jest możliwe wyłącznie, gdy organ I instancji prawidłowo zastosował w sprawie przepisy prawa materialnego i przepisów procedury administracyjnej, zaś organ II instancji dochodzi do analogicznych ustaleń.

Następnie należy wskazać, że materialną podstawą działań organów nadzoru budowlanego były przepisy art. 51 ust. 5 ustawy Prawo budowlane. Przepis ów daje podstawę organowi administracji budowlanej do wydania nakazu rozbiórki obiektu, w sytuacji braku możliwości jego legalizacji. Oceniając nie tylko same rozstrzygnięcia służb nadzoru budowlanego, ale także cały tok przeprowadzonego w niniejszej sprawie postępowania, nie sposób nie poczynić ogólnej uwagi w zakresie reguł prawnych dotyczących procesu inwestycyjnego. Ustawodawca porządkując kwestię realizacji inwestycji nałożył na potencjalnego inwestora obowiązek dokonania zgłoszenia właściwemu organowi zamiaru wykonania określonych robót, względnie uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Dostosowanie się do wymogów prawa objawia się w szczególności realizacją inwestycji zgodnie ze wspomnianym zgłoszeniem czy decyzją o pozwoleniu na budowę. Naruszenie przez inwestora wspomnianych reguł, co niewątpliwie zaistniało w stanie faktycznym niniejszej sprawie, implikuje konieczność interwencji organu nadzoru budowlanego, który prowadząc postępowanie ustala możliwość usankcjonowania inwestycji zrealizowanej przez niezdyscyplinowanego inwestora. Służby nadzoru budowlanego uposażone zostały w konkretne instrumentarium pozwalające na konwalidację realizowanej niezgodnie z przepisami inwestycji. Pamiętać jednak należy o dwóch zasadniczych kwestiach. Otóż pozycja procesowa inwestora, który popadł w kolizję z normami Prawa budowlanego jest zgoła odmienna niż status inwestora korzystającego ściśle z uprawnień nadanych mu decyzją o pozwoleniu na budowę, zaś tzw. ,,tryb naprawczy" pozwala samemu inwestorowi i organom prowadzącym postępowanie poruszać się w ramach zasad przewidzianych w tym względzie przepisami prawa materialnego. Osiągnięcie zatem rezultatu w postaci zalegalizowania obiektu zrealizowanego z naruszeniem warunków wynikających z pozwolenia na budowę ma miejsce tylko wówczas, gdy służby nadzoru budowlanego potwierdzą taką możliwość w toku postępowania legalizacyjnego. W orzecznictwie ugruntował się jednak pogląd, że rozbiórka obiektu budowlanego w postępowaniu prowadzonym w trybie legalizacji samowoli budowlanej innej niż wynikająca z art. 48 ust. 1 lub art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego nie ma charakteru bezwzględnego, nakaz ten winien być orzekany jedynie wówczas, gdy wykluczona jest możliwość doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem (por. m.in. wyrok NSA z dnia 13 września 2005 r., sygn. akt OSK 782/04).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt przedmiotowej sprawy podkreślić należy, że organy administracji budowlanej niewątpliwie wykazały konieczność zastosowania sankcji rozbiórki wobec niemożliwości zalegalizowania obiektu. Na żadnym etapie postępowania nie negowano bowiem ustaleń organu dotyczących odstępstwa przy realizacji zamierzenia inwestycyjnego od warunków wynikających z decyzji o pozwoleniu na budowę. Materiał dowodowy zgromadzony przez organ I instancji zdaje się zresztą nie budzić zastrzeżeń choćby z tej przyczyny, iż to właśnie sami inwestorzy wystąpili do organu z wnioskiem o wszczęcie postępowania naprawczego, zaś ustalenia protokołu oględzin potwierdzono podpisem jednego z inwestorów. W tej sytuacji zadaniem Sądu będzie właściwie ocena poprawności restrykcyjnego dla inwestorów rozstrzygnięcia przez pryzmat przepisów prawa materialnego decydujących o możliwości zalegalizowania obiektu.

Materialną podstawę prawną nakazu rozbiórki, orzeczonego w niniejszej sprawie przez organy nadzoru budowlanego, stanowił przepis art. 51 ust. 5 ustawy Prawo budowlane. Bezspornym w rozpoznawanej sprawie jest to, że inwestycja będąca przedmiotem nakazu rozbiórki, tj. budynek garażowo-gospodarczy zrealizowana została w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę wydaną przez Starostę O. w dniu [...]r., nr [...]. Jak wskazują akta administracyjne pozwolenie to zostało wyeliminowane z obrotu prawnego, zaś sam obiekt narusza warunki zawarte w tejże decyzji. W tej sytuacji jako prawidłowe uznać należało wydanie nakazu w formie decyzji z dnia [...]r., nr[...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego traktującego o przedłożeniu projektu budowlanego zamiennego. Organ nadzoru budowlanego uzasadniając wspomnianą decyzję dokładnie wyjaśnił jakie wymogi ma spełniać ów projekt, zaś na szczególną uwagę zasługuje kilkukrotna zmiana terminu wykonania obowiązku inicjowana wnioskami inwestorów wskazujących na napotkane przeszkody w sporządzeniu projektu. Przedłożenie projektu budowlanego zamiennego odnoszącego się do warunków określonych w art. 34 Prawa budowlanego - na co PINB w O. wskazywał w decyzji - dawało podstawę do ustalenia przez organ prowadzący postępowanie na podstawie art. 51 Prawa budowlanego stanu faktycznego zrealizowanych robót, w tym ich zgodności z przepisami prawa. Skoro samo postępowanie ma charakter naprawczy i zmierza do doprowadzenia wykonanych robót do zgodności z prawem, a tym samym do ich zalegalizowania, organ zobowiązany był do jednoznacznego ustalenia, czy w sprawie zachodzi konieczność nakazania w drodze decyzji rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, czy też zachodzi możliwość nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W przypadku ustalenia, że inwestycja nie odpowiada przepisom prawa, organ winien ponadto zbadać i rozważyć, czy i jakie czynności muszą być wykonane, aby doprowadzić tę sporną inwestycję do stanu zgodnego z prawem. Podkreślić przyjdzie, że nakaz rozbiórki może zostać wydany jedynie w sytuacji, gdy organ bezwzględnie ustali, że doprowadzenie tego przedsięwzięcia do stanu zgodnego z prawem, z uwagi na stopień naruszenia prawa budowlanego, nie jest możliwy przez zrealizowanie określonych czynności lub robót budowlanych, a jedynie poprzez rozbiórkę wykonanego obiektu lub jego części. Wynika to z tego, że decyzja podejmowana w trybie art. 51 Prawa budowlanego nie ma charakteru represyjnego, a jedynie restytucyjny.

PINB w O.wykluczył możliwość legalizacji budynku garażowo-gospodarczego ponieważ stwierdził, że jego lokalizacja w odległości 2m od granicy jest sprzeczna z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Podano, że § 12 ust. 1 rozporządzenia dopuszcza lokalizację budynku w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż 4m w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy i 3m w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Z kolei z § 271 ust. 8 rozporządzenia wywiedziono, że odległość ścian budynku z przekryciem dachu rozprzestrzeniającym ogień nie może być mniejsza niż 12m, a nieruchomość sąsiadującą z zainwestowaną zakwalifikowana jest jako las.

Na etapie odwoławczym, jak też w skardze na decyzję organu II instancji, zanegowano wydany przez nadzór budowlany stopnia powiatowego nakaz rozbiórki wskazując, że organy powinny skorzystać z możliwości uzyskania zgody ministra na odstępstwo od zasad wynikających z rozporządzenia, a nawet stosowny wniosek został złożony w trakcie postępowania. Stanowisko inwestorów uzasadniały twierdzenia znajdujące źródło w orzecznictwie i doktrynie. Odnosząc się do tego kluczowego w sprawie zarzutu należy stwierdzić, iż nie znalazł on uznania w ocenie Sądu w składzie orzekającym. Oczywiście Sądowi znane jest stanowisko sądów administracyjnych i doktryna wskazujące na możliwość uzyskania zgody ministra na odstępstwo od warunków technicznych w trakcie postępowania naprawczego, jednakże poglądy takie należy traktować jako odosobnione i nieaktualne w świetle najnowszego piśmiennictwa i judykatury. Aktualnie wiodące i w zasadzie jednolicie stosowane jest przez sądy stanowisko, że uprawnienie do korzystania z odstępstw od warunków technicznych ograniczone jest wyłącznie do etapu poprzedzającego proces inwestycyjny, a zatem inwestor korzysta z takiej możliwości przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Sam przepis art. 9 ust. 3 Prawa budowlanego traktujący o upoważnieniu do udzielenia zgody na odstępstwo wskazuje na to, że wniosek w tym względzie właściwy organ składa przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Wydaje się przecież, że sam tryb naprawczy stosowany jest wówczas, gdy inwestor w istotny sposób naruszył już obowiązujące przepisy i organy nadzoru budowlanego korzystając z trybu naprawczego, na zasadzie odstępstwa od reguły, badają możliwość legalizacji inwestycji. Trudno zatem oczekiwać aby pozycja inwestora naruszającego przepisy miała być zrównana z inwestorem, który wykazując szczególnie uzasadniony przypadek, jeszcze przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, ubiega się na odstępstwo od warunków technicznych. Ustawodawca przewidując tryb naprawczy już dokonał swoistego wyłomu od zasady dopuszczając legalizację inwestycji naruszającej prawo. Nie sposób zatem zakładać aby ów tryb przewidywał dalej idące ustępstwa na rzecz inwestora, który popadł w kolizję z Prawem budowlanym i zamiast ograniczyć się do szczególnie wnikliwego sprawdzenia poprawności inwestycji w sensie technicznym i jej zgodności z warunkami technicznymi, dopuszczał by jeszcze możliwość nieprzestrzegania warunków technicznych. W takiej sytuacji istnieją realne podstawy do przypuszczenia, że sytuacja przewidziana jako nadzwyczajna i szczególna nie tylko stałaby się powszechna ale też osłabione w sposób istotny zostałyby wszelkie reguły prawne związane z procesem inwestycyjnym. Idąc w ślad za orzeczeniami sądów administracyjnych (II SA/Lu 593/12, II OSK 1951/08, II OSK 683/11, II OSK 1236/11, II OSK 2037/11) - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - (orzeczenia.nsa.gov.pl), przyjąć należy, że stanowisko organów wskazujące na niemożliwość uzyskania odstępstwa od warunków technicznych w postępowaniu naprawczym jest słuszne.

Podobnie chybione pozostają zarzuty skargi wskazujące na naruszenia przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych z tej przyczyny, że organ nie stosował przepisów obowiązujących w chwili realizacji obiektu lecz w dacie orzekania. Nie jest to stanowisko uprawnione z tej przyczyny, że właśnie istotą postępowania legalizacyjnego jest odniesienie stanu faktycznego sprawy do aktualnych przepisów. W innym bowiem przypadku legalizując samowolę teoretycznie można by zalegalizować obiekt niespełniający aktualnych norm bezpieczeństwa czy innych wymogów, co z kolei stało by w sprzeczności z celami przyświecającymi temu postępowaniu.

Autor skargi zwrócił uwagę na to, że organy administracyjne niewłaściwie odniosły się do klasy odporności pożarowej dachu, co miało warunkować zakwalifikowanie obiektu niewłaściwie na gruncie rozporządzenia w sprawie warunków technicznych i dowodzić naruszenia przepisów postępowania i wybiórczej oceny materiału dowodowego. Zarzut ten uznać należy za nietrafny z kilku przyczyn. Otóż organy wskazując na sprzeczność inwestycji z przepisami technicznymi wskazały na to, że odległość budynku od granicy wynosząca 2m jest sprzeczna z odległością 3m i 4m w zależności od posiadania czy też nie otworów okiennych i drzwiowych w ścianie oraz mniejsza niż 12m od lasu, a sąsiednia nieruchomość w rejestrze gruntów zakwalifikowana jest jako las. Opisanie przez organy okoliczności niespełniania przez obiekt warunków technicznych, w tym w szczególności tych z § 271 ust. 1 rozporządzenia, nie ma znaczenia z tego powodu, że przesłanką wydania nakazu rozbiórki był brak możliwości uzyskania przez inwestora zgody na jakiekolwiek odstępstwo od warunków technicznych, a przecież budynek garażowo-gospodarczy nie spełnia też warunków wynikających z § 12 ust. 1 rozporządzenia. W tych okolicznościach sprawy nie ma więc znaczenia fakt odniesienia się do naruszenia przez inwestora kolejnych przepisów technicznych.

Z powodów wyżej wskazanych nie mogą wpłynąć na ocenę prawidłowości decyzji okoliczności faktyczne podnoszone w sprawie, a mianowicie wycięcie drzew w odległości 12m od budynku i zgoda właściciela sąsiedniej nieruchomości na posadowienie obiektu. Słusznie organ odwoławczy wskazał, że brak zadrzewień pozostaje bez znaczenia wobec kwalifikacji nieruchomości jako lasu. Trzeba jednak dodać, godząc się z organem odwoławczym, iż faktycznie brak drzew w bezpośredniej bliskości budynku nie ma znaczenia prawnego zaś stanowisko właściciela sąsiedniej nieruchomości nie wpływa na ocenę prawną inwestycji.

Organy nadzoru budowlanego nie wzięły pod uwagę twierdzeń dotyczących podobnej zabudowy sąsiednich nieruchomości i znaczenia tej okoliczności dla zainwestowania ich nieruchomości. Stanowisko takie jest słuszne i niedeprecjonuje ono wydanych rozstrzygnięć. Postępowanie administracyjne prowadzone na wniosek, a takie miało miejsce, dotyczy żądania skierowanego do organu. W takim też zakresie procedowały organy i nie miały możliwości objęcia tym konkretnym postępowaniem sąsiednich nieruchomości. Przypomnieć trzeba, że wnioskodawcy żądali zalegalizowania zrealizowanego przez nich obiektu budowlanego, nie żądając przy tym sprawdzenia legalności wszelkich obiektów zlokalizowanych w sąsiedztwie ich nieruchomości. Nie znaczy to bynajmniej, iż organ powziąwszy wiedzę o naruszeniu prawa pozostającego w ramach jego kompetencji nie podejmie decyzji o wszczęciu postępowania z urzędu. Z kolei ewentualne naruszenie prawa przez właścicieli innych nieruchomości nie wpływa w żaden sposób na rozstrzygnięcie sprawy objętej prowadzonym przez organ postępowaniem.

Mając na względzie dotychczasowe rozważania i uznając skargę za niezasadną, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu - na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a. - skargę oddalił.