Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Małgorzata Łoboz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 października 2019 r. sprzeciwu A. N. od decyzji Wojewody z dnia 21 marca 2019 r. znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Obecnie zaskarżoną decyzją z dnia 21 marca 2019 r. znak: [...] Wojewoda, działając na podstawie art. 54 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj: Dz.U. 2018 r. poz. 1302 - zwanej dalej p.p.s.a.), w ramach autokontroli uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody z dnia 29 stycznia 2019 r. znak: [...] w całości. Jednocześnie stwierdził, że działanie Wojewody nie nastąpiło bez podstawy prawnej ani z rażącym naruszeniem prawa, a dalej na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. - Dz.U. 2018.2096 ze zm. - zwanej dalej k.p.a.) uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że K. L. i Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...] w K. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Wojewody z 29.01.2019 r. znak [...] W skardze podniesione zostały dwa zasadne zarzuty. Po pierwsze, decyzja z 29.01.2019 r. wydana została z naruszeniem przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w związku z utratą ważności włączonej do akt sprawy decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków ("pozwolenia konserwatorskiego"), której okres ważności został ustalony na 31.12.2018 r. Po drugie, przed wydaniem zaskarżonej decyzji nie dokonano obligatoryjnego sprawdzenia zgodności projektowanej inwestycji z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego "[...]", który wszedł w życie 20.02.2018 r. (uchwała Rady Miasta K. z 24.01.2018 r. nr [...]). Pełnomocnik skarżących wniósł, na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a., o uwzględnienie skargi w całości i uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie o uchyleniu decyzji organu l instancji.

Wojewoda stwierdził, że ponowna analiza akt sprawy i stanu prawnego dotyczącego terenu, na którym zlokalizowany jest budynek, w którym przewidziano do wykonania roboty budowlane, objęte pozwoleniem na budowę utrzymanym w mocy zaskarżoną decyzją Wojewody, wykazała, że oba zarzuty przedstawione w skardze są zasadne. Istnieją zatem podstawy do orzeczenia na podstawie art. 54 § 3 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W tych okolicznościach w ocenie Wojewody należało orzec o uchyleniu decyzji Wojewody z dnia 29.01.2019 r. i dokonać ponownej oceny całości akt sprawy, przy uwzględnieniu aktualnego stanu prawnego i faktycznego dotyczącego inwestycji.

Wyjaśniając okoliczności wydania zaskarżonej decyzji z 29.01.2019 r., Wojewoda wskazał na fakt, że kończyła ona ponownie prowadzone przez organ postępowanie odwoławcze, w związku z uchyleniem poprzedniej decyzji Wojewody przez WSA w Krakowie. Nieprawidłowo nie poddano ponownemu sprawdzeniu, czy na terenie inwestycji obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Weryfikacja w tym zakresie została dokonana w poprzednio prowadzonym postępowaniu i obecnie powtórzono, że na terenie inwestycji nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Co do daty ważności decyzji "pozwolenia konserwatorskiego", wyjaśniono, że sprawdzenia w tym zakresie dokonano w początkowej fazie ponownie prowadzonego postępowania odwoławczego, które trwało kilka miesięcy. Nie powtórzono tej weryfikacji tuż przed wydaniem zaskarżonej decyzji z 29.01.2019 r. Powyższe wyjaśnienia stanowią uzasadnienie do stwierdzenia, że nie nastąpiło rażące naruszenie prawa poprzez wydanie decyzji z 29.01.2019 r. Powołanie w uchylanej decyzji Wojewody, prawidłowej dla tej decyzji podstawy prawnej, skutkuje stwierdzeniem, że decyzja nie została wydana bez podstawy prawnej.

W ocenie Wojewody potrzeba przeprowadzenia postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji przez organ l instancji, w oparciu o przepisy prawa miejscowego, a także brak uzgodnienia zakresu inwestycji przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, są okolicznościami uzasadniającymi konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji. Zachodzą bowiem przesłanki, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a., tj. konieczny do wyjaśnienia zakres spawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wskazano przy tym, że w toku ponownego rozpatrywania sprawy organ l instancji uwzględni treść zapadłych w sprawie wyroków WSA w Krakowie, a także okoliczności wskazane w niniejszej decyzji.

Organ odwoławczy stwierdził, że nie orzekł w niniejszym rozstrzygnięciu o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę, ponieważ opisane powyżej braki mogłyby być uzupełnione w toku postępowania administracyjnego, m.in. poprzez wezwanie inwestora do przedłożenia ważnej, podlegającej wykonaniu, decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków oraz uzupełnienie o stanowisko organu l instancji co do zgodności planowanej inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z uwagi jednak na wyznaczone ramy czasowe prowadzonego obecnie postępowania - 30 dni na wydanie nowej decyzji - zachodzi konieczność uchylenia decyzji Wojewody z 29.01.2019 r. oraz decyzji organu l instancji i przekazania sprawy organowi l instancji do ponownego rozpatrzenia. Ponadto wskazano, że główną podstawą prawną niniejszej decyzji jest art. 54 § 3 p.p.s.a., który nie przewiduje możliwości wykonywania dodatkowych działań i czynności proceduralnych przez organ, którego decyzja została zaskarżona i skarga jest w całości zasadna.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302) - dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. W myśl art. 64e p.p.s.a. sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia wyłącznie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.

Powyższe oznacza, że zakres kontroli legalności sprawowany przez sąd administracyjny w sprawie zainicjowanej sprzeciwem od decyzji kasacyjnej został określony w sposób zawężający, tzn. rola sądu administracyjnego sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a. Sąd jest władny uwzględnić sprzeciw wyłącznie, gdy uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania nie mieści się w przesłankach wynikających z art. 138 § 2 k.p.a. Wskazać przy tym należy, że Sąd nie może odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, gdyż na skutek uchylenia decyzji organu I instancji, sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 2219/15, Lex nr 2315542). Jest to bardzo istotne i warte powtórzenia, ze względu na fakt, że skarga, zmieniona w dalszym toku na sprzeciw, zawiera większość zarzutów odnoszących się do istoty sprawy, które nie podlegały rozpoznaniu i Sąd nie odniesie się do nich w uzasadnieniu. A zatem powtórzyć należy, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o których stanowi art. 138 § 2 k.p.a., aczkolwiek czyni to w kontekście przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w sprawie. Nie odnosi się zatem bezpośrednio do kwestii związanych z innymi zagadnieniami natury pozaprocesowej, łączącymi się z oceną legalności wydanego w postępowaniu administracyjnym aktu (tak NSA w wyroku z dnia 23 maja 2019 r., II OSK 1436/19, LEX nr 2684068). Podobne stanowisko zajął WSA w Łodzi w wyroku z dnia 3 września 2019 r. II SA/Łd 527/19, LEX nr 2721322: "Szczególną cechą odróżniającą sprzeciw od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest ograniczony zakresu kontroli sądu dotyczący decyzji objętej sprzeciwem. Zgodnie z treścią art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, nie zaś, jak w przypadku skarg, rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 p.p.s.a.".

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ odwoławczy powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jak wskazuje się w cytowanym i pozostałym orzecznictwie sądowym, podstawowym obowiązkiem Sądu rozpoznającego sprzeciw powinno być przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy.

Reasumując powyższe rozważania podkreślić należy, że jedyną podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. jest sytuacja, gdy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Przechodząc na grunt niniejszej sprawy podnieść należy, że pierwsza kwestia wskazana przez organ dotyczyła zarzutu niezbadania zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w konsekwencji przyjęcia, że plan w ogóle nie obowiązuje, a to zgodności z uchwałą nr [...] Rady Miasta K. z dnia 24 stycznia 2018r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...] W konsekwencji zarzucono, że doszło do naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (DZ.U. 2017.1332 t.j., dalej "p.b."). Niemniej z całą pewnością naruszenie to mogło być naprawione przez organ odwoławczy, którego obowiązkiem jest rozpoznać sprawę merytorycznie i zastosować właściwe przepisy obowiązującego prawa. Nie było żadnych podstaw do uchylania decyzji pierwszoinstancyjnej z tego powodu, gdyż ten błąd mógł być naprawiony przez organ II instancji w ramach rozpoznania odwołania.

Druga kwestia dotyczyła naruszenia art. 32 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 39 ust. 1 p.b. oraz art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (DZ.U.2018.2067 t.j.) poprzez wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę pomimo braku uprzedniego uzyskania przez inwestora pozwolenia konserwatorskiego właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków, jako że poprzednie pozwolenie utraciło ważność w momencie wydania decyzji przez organ II instancji. Tutaj rzeczywiście doszło do naruszenia przez organ odwoławczy przepisów postępowania, a to art.. 7 i 77 k.p.a.. Organ bowiem winien doprowadzić do uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie przez żądanie przedłożenia przez inwestora ważnego pozwolenia. Warto bowiem zauważyć, że obowiązek organu architektoniczno-budowlanego związany ze sprawdzeniem kompletności projektu budowlanego oraz posiadania wymaganych opinii i uzgodnień uregulowany został w art. 35 ust. 1 pkt 3 p.b. Z kolei art. 20 ust. 1 pkt 2 p.b. przewiduje, że uzyskanie wymaganych opinii, uzgodnień i sprawdzeń rozwiązań projektowych w zakresie wynikającym z przepisów należy do obowiązków projektanta. W tym więc zakresie nie ma zastosowania art. 106 k.p.a.( por. wyrok NSA z dnia 3 lutego 2017 r., II OSK 1323/15, LEX nr 2288746). Wobec tego w interesie strony ubiegającej się o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego jest, aby przedłożone uzgodnienia itp. były ważne nie tylko w chwili składania wniosku, ale by ważność tę posiadały również w chwili wydawania decyzji. Jeżeli zaś termin ważności tych dokumentów upłynął, strona winna postarać się o ich zaktualizowanie. Organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może bowiem wydawać decyzji opierając się na dokumentach, które utraciły ważność. Reasumując, organ winien był wezwać inwestora o uzupełnienie pozwolenia, czego nie uczynił, zasłaniając się ograniczonym czasem na wydanie decyzji po uchyleniu wcześniejszej w ramach autokontroli. Jednakże organ poczynił takie założenie przedwcześnie, nie usiłując zobowiązać inwestora w sposób, o jaki była mowa, co stanowi naruszenie wskazanych przepisów postępowania.

Reasumując, organ odwoławczy we własnym zakresie mógł zarówno zbadać zgodność inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, jak i doprowadzić do uzupełnienia pozwolenia konserwatorskiego, czego nie uczynił. Wydając zatem decyzje kasatoryjną, naruszył art. 138 § 2. W ocenie Sądu nie było uzasadnionych podstaw do wydania tego rodzaju decyzji.

Należy jeszcze wskazać, że w niniejszej sprawie decyzja kasatoryjna jest także wątpliwa jako następstwo uchylenia decyzji własnej w ramach autokontroli.

Przypomnieć należy, że organ jest uprawniony zastosować art. 54 § 3 p.p.s.a. tylko w takiej sytuacji, w której zamierza uwzględnić skargę w całości, a więc wyłącznie wówczas, kiedy zgadza się w pełni ze stanowiskiem skarżącego zaprezentowanym w skardze. W konsekwencji prawidłowe zastosowanie art. 54 § 3 p.p.s.a. może prowadzić wyłącznie do wydania rozstrzygnięcia przez organ zgodnego dokładnie z oczekiwaniami skarżącego. Tutaj skarżący zawarł wprawdzie we wnioskach skargi żądanie uchylenia decyzji organu I instancji, ale już w uzasadnieniu wskazał, że wnosi o uwzględnienie skargi w całości przez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji w całości i zastąpienie jej decyzją o odmowie wydania pozwolenia na budowę. W świetle powyższego skarżący oczekiwał odmowy wydania pozwolenia na budowę. W konsekwencji organ uznał skargę za uzasadnioną, podzieliwszy wszystkie jej zarzuty, ale decyzję kasatoryjną wydał mając na względzie

krótki termin dla uzyskania pozwolenia przez inwestora, a więc jakby w jego interesie, a nie w interesie skarżącego. Tymczasem mimo że nie ma zakazu wydania w ramach autokontroli decyzji kasatoryjnej, to w wielu przypadkach, jak w sprawie niniejszej, będzie to wątpliwe. "Ratio legis instytucji autokontroli polega bowiem na załatwieniu sprawy skargi strony co do istoty, a nie na wydaniu rozstrzygnięcia kasacyjnego, które przysługuje sądowi administracyjnemu z mocy art. 145 § 1 p.p.s.a. Celem autokontroli jest to, aby sprawa, która przeszła przez tok instancji, nie powracała na drogę postępowania administracyjnego, bo ta możliwość wykluczona została przez przekazanie sprawy do sądu" (tak wyrok WSA w Gdańsku z dnia 27 lipca 2017 r., III SA/Gd 229/17, LEX nr 2334411). Wątpliwy efekt wydania takiej decyzji widać w niniejszej sprawie, gdzie na skutek wydania jej z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. i jej uchylenia przez Sąd sprawa wraca do punktu złożenia skargi na poprzednią decyzję Wojewody, uchyloną w ramach autokontroli.

W piśmiennictwie i orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażony został pogląd, że uchylenie przez sąd administracyjny decyzji autokontrolnej skutkuje tym, że "odżywa" wcześniejsza decyzja ostateczna organu administracji i złożona na nią skarga do sądu administracyjnego, przy czym obowiązek rozpoznania przez sąd administracyjny skargi złożonej na wcześniejszą decyzję ostateczną (tzn. tę uchyloną w ramach autokontroli) aktualizuje się nawet pomimo umorzenia postępowania sądowego z wcześniejszej skargi, do którego to umorzenia zwykle dochodzi po cofnięciu skargi uwzględnionej przez organ w ramach autokontroli. Jak zauważył NSA w uzasadnieniu postanowienia z dnia 19 grudnia 2013 r. sygn. II GSK 2367/13 prawomocność materialna postanowienia wydanego na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zostaje wzruszona skutek prawomocnego wyroku uwzględniającego skargę na decyzję autokontrolną. W rezultacie uchylenie decyzji autokontrolnej oznacza, że postępowanie z pierwotnej skargi nie jest już bezprzedmiotowe i musi się toczyć według zasad postępowania sądowoadministracyjnego (por. J. P. Tarno prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2010, str. 179; wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2011 r. sygn. II FSK 1552/10, wyrok NSA z 11 maja 2011 r. sygn. II OSK 810/10).

Z przyczyn wyżej opisanych Sąd uznał wniesiony sprzeciw za uzasadniony. Organ odwoławczy nie wykazał bowiem przesłanek zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.