Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie NSA Małgorzata Pocztarek del. WSA Stanisław Marek Pietras(spr.) Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 7 października 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasta Łódź od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 27 sierpnia 2008 r. sygn. akt II SA/Łd 362/08 w sprawie ze skargi I. W. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 27 sierpnia 2008 r. sygn. akt II SA/Łd 362/08 w sprawie ze skargi I. W. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od Wojewody Łódzkiego na rzecz skarżącej kwotę 500 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny. Otóż Starosta Pabianicki decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r., działając na podstawie art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 pkt 1, art. 139, art. 140, art. 141 i art. 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), orzekł o nieodpłatnym zwrocie prawa własności nieruchomości gruntowej położonej w Łodzi przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie [...] jako działki nr [...] o pow. 1368 m2 oraz nr [...] o pow. 96 m2 (dawniej ul. [...] oznaczonej jako działka nr [...]) objętej księgą wieczystą KW [...] prowadzoną w Sądzie Rejonowym dla Łodzi [...] w Łodzi [...] Wydział Ksiąg Wieczystych na rzecz:

– Z. K.– udział w 28/96 części;

– I. W. – udział w 28/96 części;

– A. W. – udział w 14/96 części;

– O. W. – udział w 14/96 części;

– M. S. – udział w 3/96 części;

– W. S. – udział w 3/96 części;

– A. W. - udział w 6/96 części.

W uzasadnieniu zaś podał, wskazując na treść art. 140 ustawy o gospodarce nieruchomościami, że w toku postępowania ustalono, iż wcześniej nie wypłacono odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, o którym mowa w tym przepisie, na rzecz poprzednich właścicieli: S. W. i Z. W., a ustalono je orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej Miasta Łodzi nr [...] z dnia [...] października 1962 r. i okoliczności te potwierdza pismo Sądu Rejonowego w Łodzi z dnia [...] maja 1998 r., w którym Oddział Finansowy informuje, że w księgach sum depozytowych nie figurują wpłaty na rzecz S. W. lub Z. W. W dalszej części uzasadnienia podkreślono, że na rozprawie administracyjnej odbytej w dniu [...] maja 2007 r., wnioskodawcy oświadczyli, iż za wywłaszczoną nieruchomość nie przyznano nieruchomości zamiennej, jak również nie wypłacono odszkodowania. Stąd też, skoro na przedmiotowej nieruchomości nie zrealizowano innego celu niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, który w dniu wydania tej decyzji mógł stanowić podstawę wywłaszczenia, to zostały spełnione przesłanki do orzeczenia o nieodpłatnym zwrocie nieruchomości.

W odwołaniu od powyższej decyzji Prezydent Miasta Łodzi podniósł, że organ pierwszej instancji powinien orzec o zwrocie na rzecz Miasta Łodzi odszkodowania ustalonego orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej m. Łodzi Nr [...] dnia [...] października 1962 r., a to na podstawie art. 140 ust. 1 i 140 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w brzmieniu ustalonym przez art. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492).

Wojewoda Łódzki decyzją z dnia [...] marca 2008 r., mając za podstawę art. 138 § 2 k.p.a., uchylił w całości decyzję Starosty Pabianickiego z dnia [...] czerwca 2007 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. W jej uzasadnieniu podał, że stosownie do treści art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu i z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ, a warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. Zgodnie zaś z art. 137 ust. 1 ustawy, nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Z kolei w myśl zaś art. 137 ust. 2 ustawy, jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część, jeżeli istnieje możliwość jej zagospodarowania zgodnie z planem miejscowym obowiązującym w dniu złożenia wniosku o zwrot, a w przypadku braku planu miejscowego, zgodnie z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu albo jeżeli przylega do nieruchomości stanowiącej własność osoby wnioskującej o zwrot. Ponadto w myśl art. 216 ustawy, przepisy rozdziału 6 działu III niniejszej ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 i z 1982 r. Nr 11 poz. 79). Z kolei zgodnie z art. 229 cyt. ustawy roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej, a stosownie do treści art. 229a ustawy o gospodarce nieruchomościami, art. 229 tej ustawy stosuje się, jeżeli na nieruchomości został zrealizowany inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, który w dniu wydania tej decyzji mógł stanowić podstawę wywłaszczenia. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie nieruchomość położona w Łodzi przy ulicy [...] ([...]), oznaczona w dacie wywłaszczenia jako działka nr [...], została wywłaszczona pod rozbudowę kąpieliska w parku " [...] " i postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości przeprowadzone na wniosek spadkobierców byłych właścicieli wykazało, iż na przedmiotowej nieruchomości obecnie oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 1368 m2 i działka nr [...] o pow. 96 m2, nie zrealizowano celu wywłaszczenia. Ponadto brak jest na niej jakichkolwiek naniesień budowlanych, a jednocześnie jest ona zanieczyszczona i porośnięta samosiejkami oraz dla nieruchomości tej prowadzona jest w Sądzie Rejonowym dla Łodzi [...] w Łodzi księga wieczysta KW Nr [...], zaś działka ta stanowi własność Gminy Miasto Łódź i nie ustanowiono na niej prawa użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej. Wobec powyższego zostały spełnione przesłanki do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Jednakże odnieść się należy – zdaniem organu – do sprawy zwrotu odszkodowania, bowiem organ I instancji nie wyjaśnił wyczerpująco i wszechstronnie wszystkich okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia, naruszając tym samym przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Z tego mianowicie powodu, że warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do przepisu art. 140 ust. 1 ustawy, w myśl którego w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, ustalone w decyzji odszkodowanie, a także nieruchomość zamienną, jeżeli była przyznana w ramach odszkodowania. Z kolei zgodnie z ust. 2 art. 140 cyt. ustawy, odszkodowanie pieniężne podlega waloryzacji, z tym, że jego wysokość po waloryzacji, z zastrzeżeniem art. 217 ust. 2, nie może być wyższa niż wartość rynkowa nieruchomości w dniu zwrotu, a jeżeli ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, nie może być wyższa niż jej wartość odtworzeniowa. Jednocześnie wskazano, że w sprawie zwrócić należy uwagę na art. 140 ust. 1 ustawy w jego pierwotnej wersji, w którym stanowiło się, iż "w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, wypłacone odszkodowanie (...)", natomiast w brzmieniu obowiązującym, ustalonym przez art. 1 pkt 91 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 roku, Nr 141, poz. 1492) poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca odszkodowanie "ustalone w decyzji". Stąd też powyższa zmiana treści art. 140 ust. 1 ustawy powoduje, że w sprawie zachodzi brak podstaw do badania przez organ prowadzący postępowanie, czy odszkodowanie zostało wywłaszczanemu rzeczywiście wypłacone, bowiem treść art. 140 ust. 1 tej ustawy jednoznacznie wskazuje, że w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego odszkodowanie ustalone w decyzji. Stąd też w zaskarżonej decyzji pominięto kwestię zwrotu odszkodowania ustalonego orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej m. Łodzi Nr [...] z dnia [...] października 1962 r., zaś organ odwoławczy nie mógł wydać decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty, gdyż spowodowałoby to naruszenie wynikającej z art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania. Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego została zrealizowana nie wystarcza bowiem stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzonym przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi I.W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, w której wniosła o jej uchylenie w całości i zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, zarzucając:

– naruszenie prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a w szczególności art. 140 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w brzmieniu nadanym przez art. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw, co skutkowało naruszeniem zasady ochrony praw słusznie nabytych wyrażonej w art. 2 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP w zakresie, w jakim decyzja odnosi przepis do wszczętych a niezakończonych przed jego wejściem w życie, spraw dotyczących zwrotów nieruchomości i związanych z tym zobowiązań obywateli do zwrotu otrzymanego odszkodowania wywłaszczeniowego, a tym samym odnoszących się do sfery ich prawa własności.

– naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77, 80 i 81 k.p.a. oraz art. 138 § 2 k.p.a., poprzez uchylenie decyzji Starosty Pabianickiego, a w konsekwencji przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji w sytuacji, gdy nie zachodziła konieczność przeprowadzenia ponownie postępowania wyjaśniającego w całości ani w znacznej części.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki wniósł o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w powołanym już wyżej wyroku uznał, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, co tym samym uzasadniało wyeliminowanie jej z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W uzasadnieniu prawnym Sąd wskazał, że u podstaw sporu prawnego zainicjowanego wniesieniem skargi na powyższą decyzję, legła niewłaściwa wykładnia art. 140 ust. 1 o gospodarce nieruchomościami, w brzmieniu ustalonym przez art. 1 pkt 91 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r., Nr 141, poz. 1492), która weszła w życie z dniem 22 września 2004 r., zaś do tego dnia przepis ten miał następujące brzmienie: "w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, wypłacone odszkodowanie (...)"., a od tego dnia "w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, ustalone w drodze decyzji odszkodowanie, a także nieruchomość zamienną, jeżeli była przyznana w ramach odszkodowania". Stąd też z porównania treści tych przepisów wynika, że pierwotne brzmienie spornego przepisu stanowiło o "odszkodowaniu wypłaconym", a obecnie mowa jest o zwrocie "odszkodowania ustalonego w drodze decyzji". Zatem literalne brzmienie obowiązującego przepisu art. 140 ust. 1 ustawy w dniu wydania zaskarżonej decyzji zdaje się wskazywać, iż dokonana nowelizacja ustawy, diametralnie zmienia sytuację osób ubiegających się o zwrot nieruchomości, stawiając je tym samym w gorszym położeniu prawnym, aniżeli osoby ubiegające się o tenże zwrot w okresie poprzedzającym wejście w życie ustawy nowelizującej i bez znaczenia pozostaje okoliczność wypłacenia odszkodowania, bowiem wystarcza sam fakt ustalania tego odszkodowania w drodze decyzji, który pociąga za sobą konieczność zwrotu takiego odszkodowania. Jednakże przeciwko przyjęciu takiej wykładni przemawia treść art. 21 w związku z art. 2 Konstytucji RP z 1997 r. i należy przy tym mieć na względzie, że art. 140 ust. 1 ustawy – jako jednostka redakcyjna ustawy zwykłej – stanowi konkretyzację i dalsze rozwinięcie ogólnych unormowań zawartych w ustawie zasadniczej, w zakresie ochrony prawa własności i związanej z nim instytucji wywłaszczenia. Zatem zgodnie z art. 21 ust. 1 Konstytucji RP, Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia, a wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem (ust. 2). Wynika zatem z tego, że wywłaszczenie ma charakter wyjątkowy i musi być usprawiedliwione ważnymi powodami, a owym ważnym powodem może być jedynie cel publiczny (zaspokojenie potrzeb publicznych). Jednocześnie wywłaszczenie musi nastąpić za "słusznym odszkodowaniem", przy czym odszkodowanie to musi zostać wypłacone (wydane) bez nieuzasadnionej zwłoki dotychczasowemu właścicielowi albo jego spadkobiercom (por. P. Winczorek, Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., Warszawa 2000, s. 34-35). Natomiast konkretyzacja tych norm, znajduje wyraz w przepisach Działu III rozdziału 4 i 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami. I tak, zgodnie z art. 112 ust. 2 tej ustawy, wywłaszczenie nieruchomości polega na pozbawieniu albo ograniczeniu, w drodze decyzji, prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości, przy czym może być ono dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości (ust. 3), a stosownie do art. 128 ust. 1 ustawy, wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej, odpowiadającym wartości tych praw. Konieczność wypłacenia odszkodowania wynika przy tym z samej istoty instytucji wywłaszczenia opartej na wzajemności świadczeń dwu podmiotów: podmiotu wywłaszczonego i podmiotu publicznoprawnego, na rzecz którego wywłaszczenie następuje z uwagi na konieczność realizacji celu publicznego (Skarbu Państwa; jednostki samorządu terytorialnego). Mienie prywatne staje się zatem mieniem publicznym, zaś wypłacone odszkodowanie wypełniać ma uszczerbek w majątku podmiotu wywłaszczanego i pozwolić mu na odtworzenie rzeczy przejętej przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego poprzez choćby nabycie nieruchomości podobnej do wywłaszczonej pod względem położenia, rodzaju i wyposażenia (por. M. K. Drab, Ochrona właściciela wywłaszczanej nieruchomości jako przejaw realizacji zasady demokratycznego państwa prawnego, [w:] Jednostka w demokratycznym państwie prawa, red. J. Filipek, Bielsko-Biała 2003, s. 180). Zatem tak rozumiana wzajemność świadczeń dwóch podmiotów, tj. podmiotu, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie nieruchomości i podmiotu wywłaszczonego, siłą rzeczy legła także u podstaw instytucji zwrotu nieruchomości w przypadku niezrealizowania celu wywłaszczenia, o której mowa w art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami i nie ulega przy tym wątpliwości, że instytucja zwrotu nieruchomości w trybie tego przepisu, podobnie jak instytucja wywłaszczenia, służy ochronie prawa własności w rozumieniu przyjętym na gruncie art. 21 Konstytucji RP. Powyższe zatem należy mieć na względzie przy ustalaniu sensu znaczeniowego normy zawartej w art. 140 ust. 1 ustawy (w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 91 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw), która konkretyzuje normę zawartą w art. 21 Konstytucji RP, a której dalsze dopełnienie znajduje wyraz w art. 64 Konstytucji RP. Jednocześnie za przyjęciem takiej wykładni art. 140 ust. 1 ustawy przemawia wyrażona w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasada równego traktowania obywateli, w tym przypadku dotychczasowych właścicieli nieruchomości, która w analizowanej sprawie niewątpliwie koresponduje z powołanym art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, stanowiącym o zapewnieniu równej dla wszystkich ochrony własności. Ponadto w uzasadnieniu do projektu ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw wyraźnie podkreślono, że sprawa zwrotu wywłaszczonych nieruchomości oraz rozliczeń z tego tytułu, jako mająca duży "wydźwięk" społeczny, wymaga szczegółowych i jednoznacznych uregulowań, dotyczy bowiem konstytucyjnej ochrony prawa własności (druk sejmowy nr 1421, Warszawa 12 marca 2003 r.). Wobec powyższego – w ocenie Sądu – organ dokonał błędnej wykładni art. 140 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, polegającej na przyjęciu, iż zmiana treści art. 140 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami powoduje, że w sprawie zachodzi brak podstaw do badania przez organ prowadzący postępowanie, czy odszkodowanie zostało wywłaszczanemu rzeczywiście wypłacone. Ponadto rozpoznając ponownie sprawę organ administracji winien rozważyć, czy zebrany materiał dowodowy pozwala na przyjęcie, że odszkodowanie ustalone w drodze orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. Łodzi Nr A. [...] z dnia [...] października 1962 r. zostało faktycznie wypłacone ówczesnym właścicielom wywłaszczonej nieruchomości, bowiem w sytuacji odmiennej wystąpiłby brak wzajemności świadczeń podmiotu wywłaszczanego i podmiotu, na rzecz którego wywłaszczenie nastąpiło, co tym samym uzasadniałoby nieodpłatny zwrot wywłaszczonej nieruchomości na rzecz wnioskodawców. Reasumując, skoro Konstytucja RP jest najwyższym prawem (art. 9), to interpretacji art. 140 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami dokonywać należy z poszanowaniem praw podmiotowych jednostki, do jakich niewątpliwie należy prawo własności, którego obowiązek ochrony wprowadza ustawodawca w art. 21 oraz art. 64 Konstytucji RP i ochrona ta przejawiać się powinna nie tylko w zwrocie nieruchomości właścicielowi w przypadku jej niewykorzystania na cele publiczne wskazane w decyzji o wywłaszczeniu, ale także w braku kierowania roszczeń o zwrot niewypłaconych odszkodowań względem dotychczasowych właścicieli nieruchomości lub ich następców prawnych, bowiem w przeciwnym razie wskazane powyżej normy konstytucyjne, spoczywające u podstaw wykładni art. 140 ust. 1 ustawy, tworzyłyby jedynie iluzję ochrony prawa własności.

Od powyższego wyroku w całości, uczestnik postępowania Gmina – Miasto Łódź wniosła skargę kasacyjną, zarzucając mu naruszenie:

1) prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 140 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu ustalonym przez art. 1 pkt 91 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami, polegającą na przyjęciu, że uregulowany w tym przepisie obowiązek zwrotu ustalonego w decyzji odszkodowania w istocie nie istnieje z uwagi na jego sprzeczność z Konstytucją RP,

2) przepisów postępowania art. 145 § 1 pkt 1c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegającą na przyjęciu, że w stanie faktycznym będącym przedmiotem postępowania nie naruszono art. 7, 77, 107 § 3 i 80 kodeksu postępowania administracyjnego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bo gdyby ocena Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego była prawidłowa, nie zostałby wydany wyrok uwzględniający skargę na decyzję Wojewody Łódzkiego i zostałby zastosowany art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W związku z powyższym skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania albo oddalenie skargi do WSA oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżąca kasacyjnie wskazała, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi dokonał wykładni art. 140 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w sposób sprzeczny z intencją ustawodawcy, przyznając jednocześnie, że wskazany przepis rzeczywiście może być sprzeczny z art. 21 i 64 Konstytucji RP, jednak – w jej ocenie – o stwierdzeniu niekonstytucyjności przepisu orzec może wyłącznie Trybunał Konstytucyjny. Natomiast możliwość dokonywania wykładni przez sąd administracyjny, nie może prowadzić do uznania danego przepisu za nieobowiązujący i przepis może być niekonstytucyjny, jednakże do czasu stwierdzenia tego przez Trybunał, korzysta z domniemania konstytucyjności. W dalszej części wskazała, że art. 140 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi wprost, iż zwrotowi podlega odszkodowania przyznane w decyzji, a gdyby zaś intencją ustawodawcy był zwrot odszkodowania ustalonego i faktycznie wypłaconego, to nie dokonywałby zmiany treści tego przepisu w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. Stąd też Sąd ma obowiązek orzekać zgodnie z obowiązującym na dzień wydania wyroku prawem materialnym i gdyby sprawa skończyła się przed rokiem 2003, to nieruchomość zostałaby zapewne zwrócona nieodpłatnie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Stosownie zaś do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w skardze kasacyjnej. Oznacza to zatem konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego kasacyjnie – Sąd uchybił, uzasadnienia ich naruszenia i w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponieważ w sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania, przeto Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa.

Skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem, nie posiada usprawiedliwionych podstaw, a skoro zaś skargę oparto na obu podstawach wskazanych w art. 174 P.p.s.a., zatem w pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania.

Stąd też odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a., stwierdzić przede wszystkim należy, że ustawa ta nie zawiera takiego przepisu, bowiem artykuł 145 dzieli się na paragrafy, paragraf pierwszy na punkty, a punkt pierwszy na litery, natomiast paragraf pierwszy nie zawiera punktu pierwszego oznaczonego kolejnymi literami alfabetu, tj. 1a, 1b, 1c i profesjonalny pełnomocnik powinien dostrzec różnicę pomiędzy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), a art. 145 § 1 pkt 1c. Zakładając jednakże, że jest to pomyłka i uznając, że ów zarzut jest tylko niestarannie przytoczony, to mimo wszystko nie zasługuje on na uwzględnienie. Zauważyć bowiem należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi nie stosował w zaskarżonym wyroku przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a, gdyż stwierdziwszy, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, uchylił ją, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a). Niezrozumiałym jest zatem stawianie przez autora skargi kasacyjnej zarzutu przyjęcia przez sąd, że w niniejszej sprawie nie naruszono art. 7, 77, 107 § 3 i 80 k.p.a., przy jednoczesnej tezie, że gdyby sąd ocenił prawidłowo naruszenie powyższych przepisów postępowania, to wówczas skarga winna zostać oddalona. Prawdą jest, że Sąd nie odniósł się w zaskarżonym wyroku do postawionego w skardze zarzutu naruszenia wskazanych powyżej przepisów procedury, jednak prawdą jest i to, że gdyby Sąd stwierdził, że doszło do ich naruszenia, musiałby uchylić zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., co nie miałoby – zdaniem Sądu – wpływu na wynik sprawy, a w żadnym razie nie prowadziłoby do oddalenia skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Podobnie rzecz się ma z zarzutem naruszenia art. 140 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) w brzmieniu ustalonym przez art. 1 pkt 91 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492), który również nie zasługuje na uwzględnienie.

Na samym wstępie stwierdzić należy, że w myśl powyższego przepisu, w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, ustalone w decyzji odszkodowanie, a także nieruchomość zamienną, jeżeli była przyznana w ramach odszkodowania i przepis ten został znowelizowany ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 roku, Nr 141, poz. 1492), która weszła w życie z dniem 22 września 2004 r. Natomiast do dnia jej wejścia, w myśl powyższego przepisu w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, wypłacone odszkodowanie. Dokonując analizy powyższych przepisów wynika z niej, że w miejsce wcześniej obowiązującego zapisu "wypłacone odszkodowanie", wprowadzono brzmienie "ustalone w drodze decyzji odszkodowanie" i w tej sytuacji semantyczna wykładnia obowiązującego aktualnie brzmienia przepisu art. 140 ust. 1 ustawy prowadzi do wniosku, że w sposób zasadniczy i to na niekorzyść, zmieniła się sytuacja osób ubiegających się o zwrot nieruchomości, aniżeli przed jej nowelizacją. Jak łatwo zauważyć, nie ma w chwili obecnej żadnego znaczenia okoliczność wcześniejszego wypłacenia odszkodowania i obowiązek jego zwrotu Skarbowi Państwa, co jest logiczne, lecz jedynie zwrot Skarbowi Państwa ustalonego odszkodowanie w drodze decyzji, co przeczy zasadom logiki jeśli zważy się na fakt, że do wypłaty owego odszkodowania mogło w ogóle nie dojść. Innymi słowy mówiąc, literalna wykładnia spornego przepisu nakazuje, w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, do zwrotu odszkodowania ustalonego mocą decyzji, które z różnych przyczyn mogło być niewypłacone. Z drugiej jednak strony rzecz ujmując, nie sposób wszak zwrócić czegoś, czego wcześniej się nie otrzymało.

Stąd też w ślad za powyższym zauważyć należy, że o ile nie budzi wątpliwości zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie prymat wykładni językowej nad wykładnią funkcjonalną i celowościową, to wszak gdy wyniku pierwszej tej wykładni nie da się zaakceptować ze względu na konsekwencje o charakterze systemowym, należy się posiłkować tymi ostatnimi. Oznacza to, iż granice wykładni językowej nie są bezwzględne i ich przekroczenie jest uzasadnione w sytuacji odwołania się do wartości konstytucyjnych. W ślad za uchwałą Sądu Najwyższego z dnia 20 czerwca 2000 r. sygn. akt I KZP 14/00 należy podzielić następujące stanowisko: "Odnosząc się do tej kwestii należy z całą mocą podkreślić, że nie tylko prawem, ale i obowiązkiem każdego sądu jest interpretowanie przepisów ustaw w sposób zgodny z Konstytucją RP. Wynika to z art. 178 ust. 1 i art. 8 ust. 2 Konstytucji RP. Poprzez podległość sędziów Konstytucji i ustawom w rozumieniu 178 ust. 1 Konstytucji RP należy – między innymi – rozumieć to, iż interpretując przepisy ustaw sędziowie zobowiązani są wziąć pod uwagę nie tylko ich literalną treść, ale także przepisy Konstytucji RP. Nie może też ulegać wątpliwości, iż bezpośredniość stosowania przepisów Konstytucji RP w rozumieniu jej art. 8 ust. 2 polega, między innymi, na uwzględnieniu kontekstu konstytucyjnego przy interpretacji ustaw. Taką formę bezpośredniego stosowania Konstytucji RP przez sądy akceptują nawet przeciwnicy stwierdzania przez sądy ad casum niekonstytucyjności ustaw".

Z przytoczonych zatem powodów przyznać należy rację sądowi pierwszej instancji, że dokonując wykładni spornego przepisu odwołał się do ustawy zasadniczej. W myśl art. 21 Konstytucji RP, prawo własności i prawo dziedziczenia jest chronione przez Państwo (ust. 1), a wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem (ust. 2), zaś według art. 2, Rzeczypospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Z kolei w jej art. 64 ust. 1 stanowi się, że każdy ma prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia (ust. 1), przy czym owe prawa podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej (ust. 2).

Analizując powyższe uregulowania należy zatem po pierwsze stwierdzić, że wywłaszczenie ma charakter wyjątkowy, sprowadzający się do sytuacji, kiedy służy zaspokojeniu potrzeb publicznych. Po drugie jest ono dopuszczalne pod warunkiem ustanowienie jego ekwiwalentności w postaci słusznego odszkodowania. Z kolei – jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji – wywłaszczenie nieruchomości, stosownie do brzmienia art. 112 ust. 2 cytowanej już wyżej ustawy o gospodarce nieruchomościami, polega na pozbawieniu albo ograniczeniu, w drodze decyzji, prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości, z tym, że według ust. 3, może ono być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, zaś na podstawie art. 128 ust. 1 ustawy, wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuję za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej, odpowiadającym wartości tych praw. Reasumując, istnieje w tym przypadku wzajemność świadczeń, bowiem z jednej strony mienie prywatne staje się mieniem publicznym po wypłaceniu stosownego odszkodowania, a po drugie i w konsekwencji, stanowi ona fundament instytucji zwrotu nieruchomości w przypadku niezrealizowania celu wywłaszczenia, jednakże po zwrocie wypłaconego wcześniej odszkodowania. Z tego mianowicie powodu, że w przeciwnym razie byłoby to zaprzeczeniem demokratycznego państwa prawa, które urzeczywistnia zasady sprawiedliwości społecznej, jak również stałoby w sprzeczności z zasadą równości wszystkich wobec prawa, o czym mowa w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

Stąd też w żadnym wypadku nie można przyjąć, że dokonana nowelizacja przepisu art. 140 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, miała na celu oderwanie obowiązku zwrotu odszkodowania ustalonego w drodze decyzji od faktu jego rzeczywistego wypłacenia.

W tym stanie rzeczy, skoro zaskarżony wyrok nie narusza prawa, a w konsekwencji skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, to na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku.