Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 29 stycznia 2020 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny (spr.) sędzia NSA Zofia Flasińska sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2020 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. Sp. z o. o. [...] Spółka komandytowa z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 czerwca 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 936/18 w sprawie ze skargi B. Sp. z o. o. [...] Spółka komandytowa z siedzibą w P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 czerwca 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 936/18, oddalił skargę B. Sp. z o. o. [...] Spółka komandytowa z siedzibą w P. (dalej: Spółka lub Strona skarżąca) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2018 r. w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Pismem z dnia [...] grudnia 2015 r. B. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością [...] Spółka komandytowa z siedzibą w P. wystąpiła z wnioskiem o wydanie zaświadczenia, że lokal nr [...] położony [...], składający się z dwóch pokoi, pokoju z aneksem kuchennym oraz łazienki wraz z pomieszczeniem przynależnym - przedsionkiem, jest samodzielnym lokalem mieszkalnym.

Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r. odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści wskazując, że przedsionek, z którego prowadzi wejście do sąsiedniego lokalu mieszkalnego (element klatki schodowej - części wspólnej budynku), nie może stanowić pomieszczenia przynależnego do lokalu.

Po rozpatrzeniu zażalenia Spółki, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r. uchyliło w całości postanowienie Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Organ pierwszej instancji.

Postanowieniem z dnia [...] maja 2016 r., Starosta [...] ponownie odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści.

Zażalenie na powyższe postanowienie ponownie wniosła Spółka B. Sp. z o.o. [...] Spółka komandytowa z siedzibą w P.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016 r. stwierdziło niedopuszczalność wniesienia zażalenia z uwagi na nieprawidłowości w jego doręczeniu - bezpośrednio stronie postępowania zamiast pełnomocnikowi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 20 lipca 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2369/16, uchylił postanowienie z dnia [...] sierpnia 2016 r., wskazując na odmienne orzecznictwo niż powołane przez Organ drugiej instancji i nakazując rozpatrzenie zażalenia wniesionego przez Spółkę.

Ponownie rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2018 r. utrzymało w mocy postanowienie Starosty [...] z dnia [...] maja 2016 r. Organ drugiej instancji wskazał, że z dokumentów załączonych do wniosku o wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu nr [...] wynika, że składa się on z dwóch pokoi, pokoju z aneksem kuchennym oraz łazienki z pomieszczeniem przynależnym, którym jest przedsionek stanowiący korytarz prowadzący do lokalu. Powstał on w wyniku przebudowy lokalu nr [...], który na podstawie zaświadczenia o samodzielności lokalu wydanego przez Starostę [...] w dniu [...] listopada 2009 r. stanowi samodzielny lokal mieszkalny w rozumieniu ustawy o własności lokali. Zdaniem organu odwoławczego kluczowym w rozpoznawanej sprawie jest ustalenie, czy przedsionek, stanowiący część korytarza prowadzącego do trzech lokali mieszkalnych ([...]), może stanowić pomieszczenie przynależne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wyjaśniło, że pomieszczenie przynależne jest częścią składową lokalu, dzieli jego los prawny, nie prowadzi się dla niego odrębnej księgi wieczystej, a aby mogło być zakwalifikowane jako "pomieszczenie" musi być oddzielone ścianami. W sensie prawnym stanowi część składową lokalu, jednak nie jest przeznaczone do bezpośredniego zaspokajania potrzeb mieszkaniowych.

Organ stwierdził, że przedsionek stanowiący w istocie komunikację pomiędzy trzema lokalami ([...]) a klatką schodową nie służy wyłącznie do użytku ewentualnych użytkowników lokalu nr [...], a zatem nie może stanowić pomieszczenia przynależnego tylko temu lokalowi. Gdyby stwierdzić, że przedsionek ten stanowi pomieszczenie przynależne do lokalu nr [...], to powstaje pytanie w jaki sposób użytkownicy lokali nr [...] i nr [...] mieliby mieć zapewnioną komunikację z klatką schodową. Zdaniem organu, powyższe okoliczności wskazują, że w rozpoznawanej sprawie wskazany przedsionek nie może stanowić pomieszczenia przynależnego do jednego z lokali, tj. lokalu nr [...], gdyż ograniczyłoby to możliwość komunikacji pozostałych lokali z klatką schodową.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę Spółki na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] stycznia 2018 r. stwierdził, że Strona skarżąca zupełnie pomija fakt, iż dotychczasowy lokal nr [...] miał zupełnie inny układ pomieszczeń, który w żaden sposób nie wpływał na sąsiedni lokal nr [...]. Zdaniem Sądu, odwoływanie się do okoliczności dotyczących tego poprzedniego stanu jest bezprzedmiotowe. Powodem odmowy wydania zaświadczenia, że lokal nr [...] wraz z pomieszczeniem przynależnym - przedsionkiem, jest samodzielnym lokalem mieszkalnym było ustalenie przez organy obu instancji, iż z przedsionka, który według skarżącego jest pomieszczeniem przynależnym do tego lokalu, prowadzi wejście także do sąsiednich lokali mieszkalnych ([...]), czyli stanowi on element klatki schodowej, a więc części wspólnej budynku, nie zaś lokalu mieszkalnego.

Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że lokal samodzielny w rozumieniu ustawy stanowi przedmiot wyłącznej własności (ewentualnie współwłasności) i wyłącznego użytku jego właściciela (odpowiednio współwłaściciela) lub jego mieszkańców. Przyjęcie stanowiska Strony skarżącej pozbawiłoby lokale sąsiednie ([...]) przymiotu samodzielności, gdyż korzystanie z nich wiązałoby się w koniecznością korzystania z pomieszczenia przynależnego do innego lokalu, tj. nr [...], czyli z jego przedsionka.

W skardze kasacyjnej od wyroku z 15 czerwca 2018 r. B. Sp. z o. o. [...] Spółka komandytowa z siedzibą w P. zarzuciła:

1. rażące naruszenie prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 2, 3 i 4 ustawy o własności lokali poprzez błędną jego wykładnię skutkującą uznaniem, że lokal [...] nie spełnia kryteriów lokalu samodzielnego;

2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 2 ust. 2, 3 i 4 ustawy o własności lokali poprzez oddalenie skargi, pomimo zaistnienia rażącego naruszenia prawa materialnego w zakresie opisanym w zarzucie 1);

3. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 110, art. 6, art. 8 i art. 16 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo dopuszczenia się przez organy obu instancji rażących naruszeń przepisów postępowania przejawiających się w wydaniu przez te organy decyzji sprzecznych z uprzednią ostateczną decyzją Starosty [...] - a tym samym utrzymanie w obrocie rozstrzygnięć Starosty [...] pozostających ze sobą w oczywistej sprzeczności, co stanowi zaprzeczenie zasady demokratycznego państwa prawa i zasady pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa.

Uzasadniając powyższe zarzuty Spółka m.in. wskazała, że nie jest przesłanką negatywną uznania danego lokalu za samodzielny konieczność ustanowienia służebności. Wyjaśniła, że ustanowienie służebności przechodu jest w rozpoznawanej sprawie planowane. Spółka podkreśliła, że pomieszczenie o powierzchni [...] m², które powstało w wyniku podziału lokalu nr [...] jest w dalszym ciągu przedmiotem własności właściciela dotychczasowego lokalu nr [...] i organ nie jest władny nakazywać przeniesienia części nieruchomości na rzecz innego podmiotu (Wspólnoty Mieszkaniowej).

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i merytoryczne rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a. względnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Wniesiono również o zasądzenie a rzecz Strony skarżącej kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni i właściwie zastosował przepisy ustawy o własności lokali.

Za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 2 ust. 2, 3 i 4 ustawy o własności lokali poprzez błędną wykładnię skutkującą uznaniem, że lokal nr [...] nie spełnia kryteriów lokalu samodzielnego. Niezasadne są również zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. W pierwszej kolejności należy przypomnieć ogólne zasady dotyczące postępowania w sprawie wydawania zaświadczeń, które zostało uregulowane w przepisach działu VII (art. 217 i następne) ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.). Wskazać należy, że zaświadczeniem w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego jest urzędowe potwierdzenie w formie pisemnej obiektywnie istniejącego (aktualnie lub w przeszłości) stanu rzeczy (faktycznego lub prawnego), dokonane przez organ administracji publicznej na żądanie uprawnionej osoby. Zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego, jak również nie ma charakteru interpretacyjnego (np. wykładni przepisów prawa). Organ w zaświadczeniu stwierdza jedynie to co mu jest wiadome, natomiast nie rozstrzyga żadnej sprawy. Zaświadczeniem organ potwierdza jedynie istnienie określonego stanu na podstawie posiadanych już danych, a postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 k.p.a., spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia". W trybie dotyczącym wydania zaświadczenia nie jest zatem dopuszczalne dokonywanie jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (wyrok NSA z 18 października 2017 r., sygn. akt I OSK 3419/15, CBOIS).

Niezależnie od ogólnych zasad dotyczących wydawania zaświadczeń uregulowanych w Kodeksie postępowania administracyjnego, należy zawsze brać pod uwagę przepisy materialnoprawne, z których wynika obowiązek potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego w formie zaświadczenia. To z przepisów materialnoprawnych będzie wynikać jaki organ jest uprawniony do wydania zaświadczenia i jaka okoliczność ma być stwierdzona w formie zaświadczenia. W rozpoznawanej sprawie jest to ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali. Zgodnie z art. 2 ust. 2 tej ustawy, samodzielnym lokalem mieszkalnym jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Przepis ten stosuje się odpowiednio również do samodzielnych lokali wykorzystywanych zgodnie z przeznaczeniem na cele inne niż mieszkalne. Analiza treści powołanego przepisu wskazuje jednoznacznie, że kryterium decydującym o odrębnej własności lokalu jest samodzielność lokalu. Jest to jedyna przesłanka, jaką musi spełniać lokal, aby mógł stać się odrębną nieruchomością. Atrybuty samodzielności lokali nie zostały co prawda bliżej opisane w ustawie, jednak w orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że charakteryzuje się ona tym, iż właściciel i inne osoby korzystające z lokalu mają do niego swobodny dostęp, a także tym, że korzystanie z lokalu zgodnie z jego funkcją nie wymaga korzystania z innych lokali. Nie przekreśla tej samodzielności konieczność korzystania z pomieszczeń, będących elementem nieruchomości wspólnej (G. Bieniek, S. Rudnicki, Nieruchomości. Problematyka prawna, Warszawa 2013 r., str. 429). Lokal posiada zatem cechę samodzielności, jeżeli funkcjonalnie nie stanowi części składowej innego lokalu, a korzystanie z niego nie wiąże się z koniecznością korzystania z pomieszczeń znajdujących się w innym lokalu. O tym, czy dany lokal może być uznany za samodzielny decyduje jego wydzielenie trwałymi ścianami w obrębie budynku, swobodny dostęp do niego właściciela, czy mieszkańca i możliwość korzystania z niego bez wymogu korzystania z innych samodzielnych lokali, co oznacza przeznaczenie lokalu do wyłącznego użytku jego właściciela (mieszkańca). Nie można zatem mówić o samodzielności lokalu, który mimo wydzielenia trwałymi ścianami, do pełnienia przypisanej mu funkcji, wymaga korzystania z innych samodzielnych lokali. Przeczy to istocie samodzielności lokalu.

Lokal nr [...] powstał w wyniku przebudowy lokalu nr [...], który na podstawie zaświadczenia o samodzielności lokalu wydanego przez Starostę [...] w dniu [...] listopada 2009 r. stanowi samodzielny lokal mieszkalny w rozumieniu ustawy o własności lokali. Sporną kwestią jest czy przedsionek, stanowiący część korytarza prowadzącego do trzech lokali mieszkalnych ([...]) może stanowić pomieszczenie przynależne do lokalu nr [...]. Sąd pierwszej instancji słusznie uznał, że na to zagadnienie należy spojrzeć z perspektywy samodzielności lokali sąsiednich w stosunku do przedmiotowego lokalu, tj. lokali nr [...] i nr [...]. Wydanie zaświadczenia zgodnie z wnioskiem Strony skarżącej pozbawiłoby lokale sąsiednie przymiotu samodzielności, gdyż korzystanie z nich wiązałoby się w koniecznością korzystania z pomieszczenia przynależnego do innego lokalu, tj. nr [...], czyli z jego przedsionka. Doprowadziłoby to do zmiany stanu faktycznego, a zatem miałoby bezpośredni wpływ na konieczność zmiany zaświadczenia Starosty [...] z [...] grudnia 2015 r., w którym stwierdzono, że lokal nr [...] bez pomieszczeń przynależnych jest samodzielnym lokalem mieszkalnym.

O możliwości uznania konkretnego pomieszczenia za przynależne do konkretnego lokalu decyduje to, czy mogą z niego korzystać wyłącznie mieszkańcy określonego lokalu, czy też mieszkańcy kilku lokali. Jeżeli z pomieszczenia korzystają właściciele więcej niż jednego lokalu wówczas jest ono elementem nieruchomości wspólnej. "Pomieszczenia tego typu jak: strychy, magazynki, piwnice, jeżeli nie staną się częścią składową lokalu mieszkalnego lub użytkowego, będą stanowić przedmiot nieruchomości wspólnej, a zatem będą stanowić współwłasność właścicieli lokali, podobnie jak: klatki schodowe, windy mury zewnętrzne, fundamenty" (G. Bieniek, S. Rudnicki, Nieruchomości. Problematyka prawna, Warszawa 2013 r., str. 435). Klatka schodowa nie musi być elementem wspólnym i stanowić przedmiotu współwłasności, w sytuacji gdy służy tylko jednemu lokalowi (wtedy gdy korzysta z niej tylko właściciel jednego lokalu i nie prowadzi ona ani do wspólnych pomieszczeń ani do innych lokali). W rozpoznawanej sprawie przedsionek jest częścią korytarza prowadzącego do trzech lokali mieszkalnych ([...]). W istocie stanowi on komunikację pomiędzy trzema lokalami ([...]) a klatką schodową. Nie służy wyłącznie do użytku ewentualnych użytkowników lokalu nr [...], a zatem nie może stanowić pomieszczenia przynależnego tylko temu lokalowi. Sąd pierwszej instancji słusznie zauważył, że lokal nr [...] (w wyniku którego podziału powstały [...] lokale) miał zupełnie inny układ pomieszczeń, który w żaden sposób nie wpływał na sąsiedni lokal nr [...]. Część lokalu, która obecnie stanowi przedsionek służyła wyłącznie właścicielowi lokalu nr [...]. Jest to sytuacja odmienna od tej, która powstała w wyniku podziału lokalu na [...] mniejsze. Odwoływanie się zatem do okoliczności dotyczących poprzedniego stanu nieruchomości jest bezprzedmiotowe.

Odnosząc się do argumentacji skarżącej, że zamierza zapewnić dostęp do przedsionka poprzez ustanowienie służebności na rzecz każdoczesnych właścicieli lokali nr [...] i nr [...], należy stwierdzić, że zaświadczenie wydaje się w celu potwierdzenia określonych (realnie istniejących) faktów lub stanu prawnego, w oparciu o posiadane dane wynikające z prowadzonych ewidencji, rejestrów i innych dokumentów (art. 217 § 2 pkt 2 oraz art. 218 § 1 k.p.a.). Przepis art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali nie przewiduje powoływania się na inne, niż wymienione w tym przepisie, kryteria oceny samodzielności lokalu. Wyklucza to możliwość uwzględniania w rozpoznawanej sprawie planowanego ustanowienia służebności gruntowej, a więc ustanowienia prawa uregulowanego w przepisach kodeksu cywilnego (por. wyrok. NSA z 8 sierpnia 2012 r., sygn. akt I OSK 2281/11, CBOIS).

Organ słusznie przyjął, co zostało prawidłowo zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji, że w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu nr [...] położonego [...], składającego się z dwóch pokoi, pokoju z aneksem kuchennym oraz łazienki wraz z pomieszczeniem przynależnym.

W tym stanie rzeczy, wobec bezzasadności zarzutów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.