Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia del. NSA Stanisław Śliwa po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 listopada 2019 r., sygn. akt III SA/Gl 518/19 w sprawie ze skargi I. K. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z dnia [...] marca 2019 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za niewykonanie obowiązków określonych w przepisach ustawy o systemie monitorowania drogowego przewozu towarów oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 13 listopada 2019 r., sygn. akt III SA/Gl 518/19, po rozpoznaniu skargi I. K. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z dnia [...] marca 2019 r. w przedmiocie kary pieniężnej za niewykonanie obowiązków określonych w przepisach ustawy o systemie monitorowania drogowego przewozu towarów, 1/ uchylił zaskarżoną decyzję oraz, 2/ zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Katowicach, zaskarżając orzeczenie w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości oraz:

- orzeczenie co do istoty sprawy, poprzez rozpatrzenie skargi I. K. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z dnia [...] marca 2019 r., tj. oddalenie skargi (na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; powoływanej dalej jako: p.p.s.a./), ewentualnie

- przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

Ponadto organ skarżący kasacyjnie wniósł o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. prawa materialnego, tj. art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2332 ze zm. - określanej dalej jako: ustawa SENT) przez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że organy dokonały błędnej wykładni art. 22 ust. 3 ustawy SENT i nie odstąpiły od wymiaru kary pieniężnej z uwagi na interes publiczny, w sytuacji gdy:

- uchylona decyzja zawiera odniesienie zebranego materiału dowodowego do przesłanki interesu publicznego w zakresie możliwości odstąpienia od nałożenia na przewoźnika kary pieniężnej;

- organ nie wyszedł z założenia, iż w niniejszej sprawie co do zasady wykluczone jest odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej z powodu braku interesu publicznego oraz wykazał sytuacje, w której dopuszczalne byłoby odstąpienie od nałożenia na przewoźnika kary pieniężnej;

- konieczności nałożenia kary nie niweluje w żaden sposób to, iż przewoźnik faktycznie posiada licencję i kierowca okaże ją w trakcie kontroli, gdyż kara ta nakładana jest nie za brak posiadania licencji w ogóle (co sankcjonuje ustawa o transporcie drogowym), ale za niewpisanie numeru licencji do zgłoszenia SENT, czyli za niewypełnienie obowiązków przewoźnika, które mają charakter formalny;

- organ nakładający karę nie ma podstaw do badania przyczyn, dla których przewoźnik nie wpisał wymaganych danych do zgłoszenia lub wpisał nieprawidłowe dane, przedmiotowa kara bowiem nie jest uzależniona od wystąpienia przesłanki winy.

2. przepisów postępowania, a uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. uchylenie decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a., w sytuacji, gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku wskazał naruszenie przepisów art. 120, art. 121 § 1, art. 122 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 201 ze zm.; powoływanej dalej jako: o.p.):

a) poprzez uwzględnienie skargi, chociaż postępowanie w sprawie wymierzenia kary pieniężnej, w związku z naruszeniem przez przewoźnika przepisów ustawy SENT, nie było dotknięte żadną z wad wyżej wymienionych;

b) poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego polegające na uznaniu, iż ustawa o transporcie drogowym nie definiuje pojęcia "zaświadczenie", o którym mowa w art. 5 ust. 4 pkt 6 ustawy SENT, a organ nie odniósł się w wystarczający sposób do tejże definicji, podczas gdy zarówno w decyzji, jak i odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Katowicach szczegółowo wyjaśnił rzeczoną kwestię, wskazując m.in. na przepis art. 33 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2140 ze zm.), zgodnie z którym przewozy drogowe na potrzeby własne mogą być wykonywane po uzyskaniu zaświadczenia potwierdzającego zgłoszenie przez przedsiębiorcę prowadzenia przewozów drogowych jako działalności pomocniczej w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej;

c) poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego polegające na uznaniu, że organ nie wykazał, iż brak było podstaw do odstąpienia od wymiaru kary pieniężnej na podstawie art. 22 ust. 3 ustawy SENT, z uwagi na interes publiczny, tj. błędne ustalenie, iż organ nie dokonał odniesienia do zebranego materiału dowodowego, nie wskazał przykładowo sytuacji, w której odstąpienie od nałożenia kary byłoby możliwe oraz z założenia wykluczył możliwość odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej z powodu braku interesu publicznego, podczas gdy:

- organ dokonał wykładni przepisu art. 22 ust. 3 ustawy SENT i nie znalazł przesłanek zastosowania instytucji odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej wynikających z ustawy SENT, tj. zarówno z uwagi na wystąpienie ważnego interesu przewoźnika, jak i interesu publicznego, odnosząc się do stanu faktycznego sprawy,

- organ nie wykluczył "a priori" możliwości zaistnienia przesłanki interesu publicznego, odnosząc zgromadzony materiał dowodowy do przesłanki interesu publicznego oraz wskazał, w jakiej sytuacji możliwe byłoby odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej,

- okoliczność, iż przewoźnik posiada licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy nie powoduje, że nie ma on obowiązku uzupełnienia formularza elektronicznego SENT o numer tej licencji zgodnie z art. 5 ust. 4 pkt 6 ustawy SENT (w brzmieniu obowiązującym w dniu kontroli), tj. numer zezwolenia, zaświadczenia lub licencji w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r.

- organ z urzędu przeanalizował kwestię możliwości odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej z uwagi na wystąpienie interesu publicznego i takiej przesłanki nie dopatrzył się w prowadzonej ówcześnie sprawie;

d) poprzez uznanie przez Sąd, że w sprawie najważniejszym zadaniem organu było analizowanie kwestii związanej z badaniem przesłanki interesu publicznego, warunkującej odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej, podczas gdy zadaniem tym było

zastosowanie przepisów ustawy SENT, tj. bezsprzecznie przewoźnik naruszył ww. przepisy i organ miał obowiązek nałożyć karę. Natomiast kwestia interesu publicznego

była na drugim miejscu i organ dokonał oceny w tym zakresie.

Szczegółową argumentację na poparcie zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie może być uwzględniona.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa.

Uwzględniając istotę sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, komplementarny charakter zarzutów kasacyjnych uzasadnia, aby rozpatrzeć je łącznie. W skardze kasacyjne sformułowano zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego. Podkreślenia przy tym wymaga, że argumentacja zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej została przedstawiona w taki sposób, że zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego ściśle powiązano (uzasadniano) z naruszeniem przepisów postępowania i odwrotnie - potencjalne błędy proceduralne skutkowały w ocenie autora skargi kasacyjnej uchybieniami materialnoprawnymi i w związku z tym istnieje konieczność łącznego ich rozpatrzenia.

Mając na względzie argumentację podniesioną przez organ stwierdzić należy, że sedno sporu w niniejszej sprawie ogniskuje się wokół zakwestionowanej przez WSA oceny – podjętej w zaskarżonej decyzji na podstawie art. 22 ust. 3 ustawy SENT – zawartego w odwołaniu przewoźnika wniosku o odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej w wysokości 5.000 zł za nieuzupełnienie zgłoszenia przewozu o dane, o których mowa w art. 5 ust. 4 pkt 6 ustawy SENT (numer licencji w rozumieniu przepisów u.t.d.), w tym przypadku nieprawidłowe wpisanie danych dotyczących numeru świadectwa dopuszczenia pojazdów do przewozu niektórych towarów niebezpiecznych. Natomiast w kwestii samych podstaw do nałożenia na przewoźnika kary pieniężnej z tytułu naruszenia przepisów ustawy SENT Sąd I instancji podzielił stanowisko organu w tej części – wobec czego skarga kasacyjna w sposób bezpośredni nie odnosiła się do tych zagadnień i brak było podstaw do czynienia rozważań w tym zakresie (art. 183 § 1 p.p.s.a.).

Na wstępie należy podkreślić, że organy obu instancji w podjętych decyzjach przyznały, że w trakcie kontroli kierowca pojazdu przewoźnika (skarżący przed WSA) okazał wypis z ważnej licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego (okoliczność niesporna), zakwestionowały natomiast brak wypełnienia obowiązkowego pola zgłoszenia w tym zakresie. W konsekwencji na przewoźnika została nałożona kara w wysokości 5.000 zł, przy czym powołano się na uchybienie przepisom, polegające na niewpisaniu numeru licencji do systemu monitorującego – nie zaś na faktycznym jej braku.

Natomiast Sąd I instancji, uchylając zaskarżoną decyzję, za błędne uznał stanowisko organu odwoławczego co do tego, że w sprawach kar pieniężnych za naruszenie przepisów ustawy SENT – co do zasady – wykluczone jest, w ramach badania możliwości odstąpienia od nałożenia kary, rozważanie zaistnienia przesłanki interesu publicznego. W zaleceniach co do ponownego rozpatrzenia sprawy WSA wskazał na konieczność interpretacji pojęcia "interes publiczny", użytego w art. 22 ust. 3 ustawy SENT oraz zbadania możliwości jego zastosowania w niniejszej sprawie, a następnie dokonania ponownej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, zgodnej z prawidłową wykładnią pojęcia "interes publiczny", z poszanowaniem zasad zawartych w art. 120, art. 121 § 1 o.p.

Nadmienić trzeba, że zgodnie z art. 22 ust. 3 ustawy SENT w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem przewoźnika lub interesem publicznym, na wniosek przewoźnika lub z urzędu, organ może odstąpić od nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w ust. 1 albo 2, z uwzględnieniem art. 26 ust. 3.

W powyższym zakresie skarżący kasacyjnie organ zarzuca błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tego właśnie przepisu, jak również odpowiednich przepisów p.p.s.a., kwestionując również związanie organów oceną prawną nie odpowiadającą, jego zdaniem, wynikającemu z materiału dowodowego stanowi faktycznemu i prawnemu.

Przedstawioną przez organ w uzasadnieniu skargi kasacyjnej szczegółową argumentację należy uznać za nietrafną – ze wskazanych poniżej przyczyn.

W pierwszym rzędzie należy zwrócić uwagę, że w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy (podobnie jak w innych podobnych sprawach – (zob. np. uzasadnienie wyroku NSA z 7.12.2018 r., II GSK 1696/18 oraz wyroku z 9.1.2020 r., II GSK 1385/19 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl), wskazując na brak spełnienia przesłanki interesu publicznego (w ewentualnym odstąpieniu od kary pieniężnej nakładanej na podstawie art. 22 ust. 2 ustawy SENT), ograniczył się do stwierdzenia w sposób jednostronny – przy wyeksponowaniu przede wszystkim interesu Skarbu Państwa – że:

- kary za nieprzestrzeganie przepisów ustawy SENT mają oddziaływać prewencyjnie, tzn. zniechęcać adresatów ustawy do ponownego naruszenia przepisów prawa;

- odstąpienie od nałożenia kary byłoby nieuprawnionym uprzywilejowaniem jednego podmiotu w stosunku do innych – stanowiącym naruszenie interesu publicznego, oznaczając nieuzasadnione przysporzenie ze strony Skarbu Państwa na rzecz osoby prowadzącej działalność gospodarczą i godząc w konstytucyjną zasadę równości wobec prawa;

- celem ustawy SENT jest ochrona legalnego handlu towarami uznanymi przez prawodawcę za "wrażliwe", ułatwianie walki z "szarą strefą" oraz ograniczenie poziomu uszczupleń w kluczowych dla budżetu państwa podatkach, tj. podatku od towarów i usług oraz podatku akcyzowym, a także zwiększenie skuteczności kontroli w obszarach obarczonych istotnym ryzykiem naruszenia obowiązujących przepisów;

Analizując powyższe stanowisko organu należy zgodzić się z wyrażoną w tym zakresie oceną WSA co do braku odniesienia zebranego w sprawie materiału dowodowego do przesłanki interesu publicznego w odstąpieniu od nałożenia na przewoźnika kary pieniężnej.

Skoro bowiem ustawodawca w art. 22 ust. 3 ustawy SENT expressis verbis wskazał na możliwość odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej w przypadkach uzasadnionych interesem publicznym, to przewidział sytuacje, w których odstąpienie od dochodzenia należności będzie zbieżne z tym interesem. Tymczasem zaprezentowana przez organ w zaskarżonej decyzji argumentacja zdaje się takiemu stanowisku przeczyć – co należy uznać za niedopuszczalne ograniczenie stosowania regulacji ustawowych. W sytuacji podzielenia stanowiska organu należałoby bowiem de facto uznać, że w odniesieniu do przesłanki interesu publicznego z ww. art. 22 ust. 3 mamy do czynienia z przepisem niedziałającym w praktyce (tzw. martwe prawo) – co byłoby sprzeczne z ratio legis zamieszczenia takiego przepisu w ustawie SENT (zob. wyrok NSA z 7.12.2018 r., II GSK 1696/18 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro w systemie prawnym obowiązuje art. 22 ust. 3 ustawy SENT, to organ (działający przecież zgodnie z art. 120 O.p. na podstawie przepisów prawa) winien wskazać przykładowo sytuacje, w których jego zadaniem dopuszczalne byłoby odstąpienie od nałożenia na przewoźnika kary pieniężnej z uwagi na interes publiczny. Dopiero wówczas możliwa byłaby ocena, czy w niniejszej sprawie zachodzi taka możliwość – na co prawidłowo wskazał WSA w zaleceniach do ponownie prowadzonego postępowania. Natomiast stwierdzenie przez organ w zaskarżonej decyzji, że w odniesieniu do nałożenia na przewoźnika kary pieniężnej w wysokości 5.000 zł za nieuzupełnienie zgłoszenia przewozu o numer licencji (w sytuacji gdy licencja została okazana podczas kontroli) brak jest podstaw do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej z uwagi na interes publiczny, należy uznać za co najmniej przedwczesne – zwłaszcza jeśli zważy się na treść art. 121 § 1 o.p., zgodnie z którym postępowanie powinno być prowadzone w sposób budzący zaufanie do organów. W tym zakresie Sąd I instancji trafnie również powołał się na art. 122 o.p., zgodnie z którym w toku postępowania organy podatkowe podejmują wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy w postępowaniu podatkowym.

Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że przedstawione w zaskarżonej decyzji stanowisko organu odwoławczego nie stanowi urzeczywistnienia realizacji wyszczególnionych wyżej zasad Ordynacji podatkowej. Ponadto, jak trafnie zauważył WSA, podzielając stanowisko skarżącego przewoźnika, badanie przesłanki interesu publicznego nie powinno być ograniczane do konfrontacji z zasadami równości oraz powszechności opodatkowania. Natomiast przyjęcie poglądów organu, reprezentującego stanowisko niemal wyłącznie profiskalne, sprawiłoby że w zasadzie każda ulga, czy odstępstwo w zapłacie należności publicznoprawnych powstałych wskutek naruszenia przepisów byłaby udzielona w sprzeczności z ww. zasadami konstytucyjnymi – mimo że została przewidziana przez ustawodawcę. Pozostaje to zarazem w sprzeczności z stanowiskiem skarżącego kasacyjnie, który powołując się na orzecznictwo, dopuszcza możliwość odstępstwa od nałożenia kary pieniężnej – w sytuacjach o charakterze wyjątkowym, szczególnych.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.