Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Lipiński asesor WSA Grzegorz Klimek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w 14 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi P. K. na bezczynność Zarządu Powiatu w D. w udostępnieniu informacji publicznej I. umarza postępowanie sądowe w zakresie bezczynności organu; II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Powiatu D. na rzecz skarżącego P. K. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W dniu 4 lutego 2026 r. P.K. (dalej jako: "skarżący"), wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, za pośrednictwem organu, skargę na bezczynność Zarządu Powiatu w D. (dalej jako: "organ", "Powiat")

w rozpoznaniu wniosku z 13 stycznia 2026 r. o udostępnienie informacji publicznej.

Skarżący wniósł o:

1. stwierdzenie bezczynności organu i zobowiązanie do rozpoznania wniosku;

2. zasądzenie kosztów postępowania, a w szczególności opłaty od skargi, opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, kosztów zastępstwa przez profesjonalnego pełnomocnika według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że powołanym wnioskiem złożonym drogą mailową zwrócił się do organu o przesłanie mu na wskazany adres mailowy:

Czy do Powiatu D. wpłynęło pismo Stowarzyszenia S dotyczqce prośby o wsparcie organizacji [...] Mistrzostw [...], które odbyły się w G. w dniach [...] 2025 r.? Jeżeli tak, proszę o:

informację, w jaki sposób Powiat ustosunkował się do tej propozycji,

wskazanie, czy przyznano środki finansowe, a jeśli tak – w jakiej wysokości,

• przesłanie skanów wszelkich umów, porozumień, decyzji lub innych dokumentów będących podstawą przekazania środków.

Kto /jaki podmiot/y zapewnia/ją obsługę prawną Powiatu D. w roku 2026?

W związku z powyższym proszę o:

• wskazanie osoby /osób/ podmiotu/podmiotów świadczącego/ych obsługę prawna Powiatu w 2026 roku,

• informację o trybie jego wyłonienia (np. przetarg, zapytanie ofertowe, inna procedura),

przesłanie skanu protokołu z przeprowadzonej procedury,

• przesłanie skanu umowy zawartej z tym podmiotem wraz z wszystkimi aneksami i załącznikami.

Skarżący oświadczył, że organ 15 stycznia 2026 r. zareagował na wniosek, przesyłając pismo, w którym udzielił pełnej odpowiedzi na pytanie nr 1. Natomiast w odpowiedzi na pytanie nr 2 napisał, że obsługę prawną w Starostwie Powiatowym zapewniają radcowie prawni, zatrudnieni na podstawie o umowę o pracę. Nie podał ich imion i nazwisk, nie przesłał żadnej z umów, jak również skanów protokołów z przeprowadzonej procedury ich zatrudnienia. Jest oczywiste, że jeżeli radcy zatrudnieni zostali na podstawie umowy o pracę to przeprowadzony został konkurs. Zatem – zdaniem skarżącego – organ odpowiadając na wniosek zobowiązany był również do udostępnienia protokołów z przeprowadzonej procedury konkursu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie.

Uzasadniając wniosek o odrzucenie podniósł, że Zarząd Powiatu nie jest osobą prawną ani organem administracji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 26 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2025 r poz. 1684; dalej jako: u.s.p.) zarząd powiatu jest kolegialnym organem wykonawczym powiatu (starosta jako przewodniczący, wicestarosta i członkowie) wybieranym przez radę powiatu odpowiedzialnym za realizację uchwał rady powiatu oraz zadań powiatu określonych w przepisach prawa. Zadania zarządu powiatu określa art. art. 32 ustawy o samorządzie powiatowym. W realizacji zadań zarząd powiatu podlega wyłącznie radzie powiatu. Organizację wewnętrzną i tryb pracy zarządu określa statut powiatu. Wskazując na powyższe wobec braku zdolności sądowej zarządu powiatu skarga winna podlegać odrzuceniu. W sprawie na bezczynność organu w zakresie informacji publicznej właściwym podmiotem (organem) jest Starosta (jako organ wykonawczy powiatu), który reprezentuje powiat i kieruje starostwem oraz jest zwierzchnikiem służbowym pracowników starostwa co wynika z art. 35 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym.

Organ argumentował dalej, że skarga dotyczy wniosku o udzielenie informacji publicznej, na który skarżący otrzymał odpowiedź 15 stycznia 2026 r., ale jego zdaniem odpowiedź na wniosek nie była ona w pełni adekwatna. Tak krótka i zwięzła odpowiedź wynikała z faktu, że pytanie zdaje się koncentrować na podmiotach zewnętrznych, o czym świadczy nie tylko pytanie o podmiot, ale także tryb wyłonienia, w którym wymieniono przetarg czy zapytanie ofertowe, a nie wspomniano o rekrutacji. Tymczasem Starostwo nie prowadzi współpracy z kancelariami prawnymi w zakresie obsługi prawnej jednostki. Uznano zatem, że taka odpowiedź będzie wystarczająca zważywszy na fakt, iż skarżący miał już wiedzę na ten temat. Zapytanie w tej sprawie wniósł już bowiem 5 sierpnia 2024 r. i było ono znacznie bardziej precyzyjne – wymagał bowiem kopii umów o pracę oraz skanu dokumentacji konkursowej. Otrzymał wtedy kopie umów oraz skan protokołu z ostatniego konkursu, gdyż takimi dokumentami urząd dysponował. Jednakże organ po otrzymaniu skargi w której zawarto szczegółowo i jednoznacznie zakres żądanej informacji niezwłocznie pismem z 17.02.2026 r. przekazał uzupełnienie odpowiedzi organu o dodatkową informacją.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje.

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej jako: "p.p.s.a."), zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie

w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania

w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania

w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania

w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny czy sprawa podlegała załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności i czy organ pozostaje w zwłoce w rozpatrzeniu wniosku.

W rozpoznawanej sprawie skarżący domagał się informacji w trybie ustawy

z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r. poz. 902; dalej w skrócie: "u.d.i.p."). Ustawa ta, stanowiąc generalną zasadę udostępniania informacji publicznej, reguluje zarówno zakres podmiotowy

i przedmiotowy jej stosowania oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. Stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Natomiast podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji są m.in. władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są w szczególności: organy władzy publicznej. Powiat wykonuje natomiast m.in. określone ustawami zadania publiczne o charakterze ponadgminnym (art. 4 ust. 1 pkt 1 – 23 u.s.p.) oraz inne zadania określone w art. 4 ust. 2 – 4 u.s.p. W związku z powyższym organy powiatu są z całą pewnością organami władzy publicznej. Organem takim jest również zarząd powiatu (art. 26 ust. 1 u.s.p.). Nawet przyjmując, że w skardze jako organ wykonawczy powiatu powinien być wskazany Starosta (art. 35 ust. 2 u.s.p.) to nie sposób przyjąć, że skarga winna ulec odrzuceniu. Postępowanie przed sądem administracyjnym w pierwszej instancji nie cechuje się zbytnim formalizmem, przedmiot sprawy z pewnością należy do właściwości sądu administracyjnego, a odrzucenia skargi w takim przypadku nie przewidział ustawodawca w art. 58 p.p.s.a. Na skargę odpowiedział zresztą Starosta, przekazując pismem z 17 lutego 2026 r. dodatkowe informacje.

Należy wyjaśnić, że ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje różne sposoby udostępniania informacji publicznych, a jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej, zgodnie z art. 10 u.d.i.p. na wniosek. W myśl art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Natomiast w myśl art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. następuje w drodze decyzji administracyjnej. W myśl art. 17 ust. 1 u.d.i.p. do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio. Te ostatnie przepisy określają prawną formę działania organów, przy czym mają zastosowanie w ściśle określonych sytuacjach. Mianowicie wynika z nich, że decyzja wydawana jest, gdy wystąpią przesłanki uzasadniające odmowę udostępnienia informacji publicznej oraz gdy zaistnieją podstawy do umorzenia postępowania na podstawie art. 14 ust. 2 u.d.i.p. W pozostałych przypadkach załatwienie sprawy dostępu do informacji publicznej ma formę czynności materialno-technicznej, tj. udostępnienia informacji lub pisma informacyjnego skierowanego do wnioskodawcy. Zgodnie z utrwalonym

w judykaturze stanowiskiem organ może poprzestać na pisemnym zawiadomieniu wnioskodawcy, gdy nie jest podmiotem zobowiązanym w świetle art. 4 u.d.i.p., gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, gdy nie dysponuje on przedmiotową informacją oraz gdy w zakresie żądanej informacji publicznej przepisy prawa wprowadzają odrębny tryb dostępu (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 127/15 i powołane tam orzecznictwo, publ. w CBOSA).

Reasumując, w orzecznictwie przyjmuje się, że na gruncie u.d.i.p. może dojść do bezczynności organu, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., gdy organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w zakresie udostępnienia informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia albo też udziela informacji niepełnej, czy też niezgodnej z wnioskiem, niejasnej, czy niewiarygodnej, oraz gdy odmawia jej udzielenia w nieprzewidzianej do tej czynności formie, ponadto nie informuje strony

o tym, że nie posiada wnioskowanej informacji (por. wyrok WSA w Olsztynie z 12 maja 2022 r. sygn. akt II SAB/Ol 84/22, publ. CBOSA). W sytuacji, gdy żądana informacja nie jest informacją publiczną, nie dotyczy informacji publicznej, leży

w dyspozycji innego podmiotu, to właściwą formą udzielonej odpowiedzi jest forma pisemna bez konieczności zachowania szczególnej formy decyzji administracyjnej (por. wyroki NSA: z 26 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 2055/16; z 24 października 2019 r., sygn. akt I OSK 910/18, dostępne w CBOSA).

Z przytoczonych unormowań wynika, że podmiot, do którego wpłynął wniosek o udostępnienie informacji publicznej ma obowiązek ustosunkować się do żądania wnioskodawcy, czy to przez udostępnienie wnioskowanej informacji, czy wydanie decyzji odmownej albo pisma informacyjnego - w terminie 14 dni od wpływu wniosku do organu. W rozpatrywanym przypadku wniosek skarżącego wpłynął do organu 14 stycznia 2026 r. W związku z tym termin na jego załatwienie upłynął w dniu 28 stycznia 2026 r.

W sprawie organ pismem z 15 stycznia 2026 r. udzielił odpowiedzi na pierwsze pytanie zawarte we wniosku, natomiast odnośnie do drugiego pytania poinformowano skarżącego, że w 2026 r. obsługę prawną w Starostwie Powiatowym zapewniają radcowie prawni zatrudnieni na podstawie umów o pracę. W ocenie sądu odpowiedź nie była pełna i nie odnosiła się do całości pytania zawartego w pkt. 2 wniosku. Wbrew twierdzeniom organu odczytanie pytania nr 2 nie dawało podstaw do przyjęcia, że pytanie zdawało się koncentrować na podmiotach zewnętrznych, o czym świadczy nie tylko pytanie o podmiot, ale także tryb wyłonienia, w którym wymieniono przetarg czy zapytanie ofertowe, a nie wspomniano o rekrutacji. Pytanie o osoby/osobę świadczącą obsługę prawną, czy też informację o trybie wyłonienia (np. przetarg, zapytanie ofertowe, inna procedura) nie wykluczało wprost osób wykonujących obsługę prawną powiatu zatrudnionych na podstawie umowy o pracę. Tym samym w dacie wniesienia skargi (4 lutego 2026 r.) organ pozostawał w bezczynności w rozpatrzeniu wniosku skarżącego.

Niemniej jednak organ po wniesieniu skargi pismem z 17 lutego 2026 r. udzielił skarżącemu pełnej informacji dotyczącej obsługi prawnej Powiatu.

Stosownie do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08 (publ. orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA), przepis art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. ma zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu – w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a p.p.s.a. – organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności. Zatem mimo tego, że w dniu wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności, wobec udostępnienia informacji przed rozpoznaniem skargi, odpadła przesłanka wydania orzeczenia na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., tj. nakazania organowi załatwienia wniosku. Wobec powyższego należało – na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. – orzec o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 13 stycznia 2026 r. (pkt I wyroku).

Jednocześnie sąd na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził, że zaistniała w sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II wyroku). Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (vide: wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12, CBOSA). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. "Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne" – takie stanowisko, akceptowane w pełni przez sąd, wyrażono w doktrynie (B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Organ bowiem udzielił w terminie żądanej informacji, choć w niepełnym zakresie. Organ ostatecznie udzielił pozytywnej odpowiedzi na wniosek skarżącego po wniesieniu skargi. W niniejszej sprawie opóźnienie w rozpoznaniu wniosku nie nosiło cech lekceważącego traktowania obowiązków nakładanych przez u.d.i.p., a wynikało z niewłaściwego odczytania wniosku.

O kosztach postępowania, obejmujących zwrot od organu na rzecz skarżącego: uiszczonego wpisu od skargi (100 zł), opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł), wynagrodzenie pełnomocnika (480 zł), rozstrzygnięto na zasadzie art. 201 § 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku § 14 ust.1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2023 r. poz. 1964 ze zm.).