Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński Sędzia WSA Leszek Kobylski Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 20 lutego 2019 r. sprawy ze skargi G. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] października 2017 r. 1. zobowiązuje Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do rozpoznania wniosku G. S. z dnia [...] października 2017 r. w terminie 30 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierza Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji grzywnę w kwocie [...] ([...]) złotych.

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga G. S. na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji.

Skarga została wniesiona w następującym stanie sprawy:

G. S. w dniu [...] października 2017 r. złożył do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wniosek o wydanie decyzji w trybie art. 8a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016 r., poz. 708 ze zm., dalej "ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym", w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (Dz. U. poz. 2270) w przedmiocie ustalenia, że art. 15 lit. c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym podlega wyłączeniu stosowania w stosunku do jego osoby.

Z akt administracyjnych wynika, że pismem z [...] listopada 2017 r. MSWiA skierował zapytanie do Dyrektora Zakładu Emerytalno - Rentowego z prośbą

o ustalenie czy strona ma ustalone prawo do emerytury, renty lub renty rodzinnej i czy otrzymuje powyższe świadczenie. .

Równocześnie w dniu [...] listopada 2017 r. organ powiadomił Skarżącego

o terminie rozpatrzenia sprawy do dnia [...] lipca 2018 r.

Pismem z [...] grudnia 2017 r. Zakład Emerytalno - Rentowy MSWiA udzielił odpowiedzi Ministrowi w związku z wnioskiem z [...] listopada 2017 r., stwierdzając, że G. S. posiada ustalone prawo do emerytury i renty inwalidzkiej, przy czym wypłacana jest emerytura jako świadczenie korzystniejsze.

Dyrektor Zakładu Emerytalno - Rentowego ponownie przesłał do organu przy piśmie z [...] września 2018 r. - decyzję w zakresie miesięcznego świadczenia wraz

z dodatkami przysługującymi skarżącemu od dnia [...] kwietnia 2018 r. co do ponownego przeliczenia emerytury i ponownego przeliczenia renty inwalidzkiej.

Jako załącznik do decyzji dołączona była Informacja o przebiegu służby

Nr [...] z Instytutu Pamięci Narodowej datowana [...] marca 2018 r., stwierdzająca, iż G. S. pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

W dniu [...] października 2018 r., Skarżący złożył do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, nazwane ponagleniem,

z prośbą o niezwłoczne rozpatrzenie jego wniosku., wskazując, iż z pisma organu wynikało, ze załatwienie jego wniosku nastąpi w ternie do [...] lipca 2018 r.

Jak wynika z akt administracyjnych Minister MSWiA pismem z [...] grudnia 2018r., zwrócił się do Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej celem ustalenia czy G. S. spełnia wymogi z art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej do wyłączenia wobec niego stosowania art. 15c ustawy, zatem przekazania informacji o przebiegu służby.

Pismem z tej samej daty Minister MSWiA zwrócił się do Komendanta Głównego Policji o przedstawienie stanowiska w przedmiocie złożonego wniosku przez G. S..

Także pismem z dnia [...] grudnia 2018 r., Minister zawiadomił Skarżącego

w odpowiedzi na ponaglenie wraz z informacją, że rozpoznanie wniosku nastąpi do dnia [...] kwietnia 2019 r.

Skarżący w dniu [...] listopada 2018 r. (data pisma) złożył skargę na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku inicjującego niniejsze postępowanie wnosząc o:

- zobowiązanie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do rozpatrzenia wniosku

i wydania decyzji w terminie miesiąca;

- zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi, Skarżący opisał stan faktyczny sprawy, wskazując, iż Minister powiadomił go o terminie zakończenia sprawy do dnia [...] lipca 2018 r.

Wskazano również, że organ przez okres wielu miesięcy nie podejmował żadnych czynności w sprawie, zmierzających do merytorycznego rozpatrzenia złożonego wniosku i wydania stosownej decyzji. Zaznaczył, że złożył do organu ponaglenie, jednakże do dnia wniesienia skargi nie otrzymał decyzji Ministra będącej odpowiedzią na jego wniosek.

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł

o jej oddalenie, ewentualnie o odrzucenie skargi.

Uzasadniając swoje stanowisko, przytoczył orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz wojewódzkich sądów administracyjnych, wskazując, że: "Sam fakt toczenia się od szeregu miesięcy postępowania nie świadczy jeszcze

o bezczynności organu".

Wydłużenie terminu załatwienia sprawy jest uzasadnione, ponadto organ potrzebuje - realnego w okolicznościach sprawy - czasu do przeanalizowania stanu prawnego i faktycznego sprawy oraz wydania i uzasadnienia rozstrzygnięcia w sprawie. Właściwy czas na wydanie i uzasadnienie rozstrzygnięcia w sprawie jest bardzo istotny ze względu na materię, którą obejmuje ustawa, a mianowicie dotyczącą wysokości zaopatrzenia emerytalnego/rentowego/rentowego rodzinnego funkcjonariuszy i ich rodzin. Organ poinformował też, że wpłynęła znaczna ilość spraw - kilka tysięcy wniesionych na podstawie art. 8 a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

Podniósł także, że wniesienie skarg na bezczynność organu jest niedopuszczalne, z uwagi na fakt iż są to sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2018, poz. 1302 ze zm.), dalej: "P.p.s.a.", odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy.

Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność wynika z art. 3 § 2 pkt 4 i 8 P.p.s.a.

Przed wniesieniem skargi, G. S. wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa (będącego w istocie ponagleniem) w trybie art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm.); dalej K.p.a. co czyni skargę dopuszczalną również w świetle art. 53 § 2b P.p.s.a.

Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3

§ 2 pkt 1–4, albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych

w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.).

Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 P.p.s.a.).

Oceniając skargę w kontekście powołanych przepisów Sąd stwierdził, iż skarga jest dopuszczalna. Przed jej wniesieniem skarżący wystąpił bowiem do organu

z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 37 K.p.a.

Jednocześnie Sąd stwierdził, że skarga jest zasadna, przyjmując, iż doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych

i Administracji.

Pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania obejmuje takie działanie organu, które nacechowane jest opieszałością i nieskutecznością. Celem skargi na przewlekłość organu administracji publicznej jest zwalczanie braku działania (zwłoki)

w załatwianiu sprawy administracyjnej. Rozpoznając skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili jej rozpoznawania, przy czym na ocenę jej zasadności nie mają wpływu przyczyny, z powodu których akt czy czynność nie została dokonana przez organ.

W świetle powyższego dla uznania bezczynności czy przewlekłości organu konieczne jest w pierwszym rzędzie ustalenie, że organ administracji był zobowiązany, na podstawie obowiązujących przepisów prawa, do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to nie podejmuje w terminach ustawowych działań, mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi.

W realiach przedmiotowej sprawy skarżący G. S. złożył w dniu [...] października 2017 r. wniosek do organu – Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o wydanie decyzji na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ww. ustawy, który stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na:

1. krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz

2. rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.

w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

Przepis ten wszedł w życie w dniu 1 stycznia 2017 r.

Zauważenia wymaga, że decyzje wydawane przez organ na podstawie ww. przepisu mają charakter decyzji uznaniowych, gdyż określone w nim przesłanki nie są jednoznaczne i pozostawiają organowi swobodę dokonania ich oceny, oczywiście na podstawie ustalonego stanu faktycznego sprawy znajdującego potwierdzenie

w zebranym materiale dowodowym.

Zgodnie z art. 12 K.p.a., organy administracji publicznej powinny działać

w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Podkreślić przy tym należy, że sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Zasada szybkości postępowania wyrażona we wskazanym przepisie ściśle związana z regulacjami zawartymi w art. 35-38 K.p.a., nie może jednak pozostawać w sprzeczności z obowiązkiem organu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela. Niekiedy może to się wiązać z koniecznością dłuższego prowadzenia postępowania, wówczas, stosownie do treści art. 36 § 1 K.p.a., organ obowiązany jest zawiadomić o tym strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. W art. 35 K.p.a. określone zostały terminy do załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej. Przepis ten zobowiązuje organy administracji publicznej do załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki, co stanowi realizację zasady zawartej w art. 12 K.p.a. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca,

a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 K.p.a.). Ponadto w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie organ powinien podać stronom przyczyny zwłoki i wskazać nowy termin załatwienia sprawy, co wynika z art. 36 § 1 K.p.a., zaś ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki

w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 K.p.a.).

Jednocześnie podkreślić trzeba, że samo informowanie o niezałatwieniu sprawy w terminie nie chroni organu przed zarzutem bezczynności czy przewlekłości postępowania, ponieważ działania organu w tym zakresie również podlegają kontroli sądu administracyjnego. W sprawach ze skargi na przewlekłość postępowania administracyjnego sąd administracyjny bada, czy podejmowane przez organ czynności zmierzają do należytego i szybkiego załatwienia sprawy.

Wracając do sprawy niniejszej, stwierdzić należy, że pomimo art. 35 § 1 K.p.a., organ administracji publicznej nie rozpoznał wniosku skarżącego od [...] października 2017 r. do dnia rozpatrzenia skargi wniesionej na bezczynność organu

i zakwalifikowanej przez Sąd jako skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania.

W sprawie nie została wydana decyzja, gdyż takiej informacji o ewentualnym wydaniu decyzji przez Ministra Sąd nie otrzymał ani w odpowiedzi na skargę, jak również w okresie późniejszym do dnia jej rozpoznania.

Czynności, które organ wykonywał w postaci skierowania pism do innych instytucji, były podejmowane w kilkumiesięcznych odstępach czasu. Zwłoka jakiej dopuścił się Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w załatwieniu sprawy, nie może więc budzić żadnych wątpliwości w świetle art. 35 § 1 K.p.a.

Jest poza sporem, że od dnia wystąpienia przez skarżącego z wnioskiem

o wydanie decyzji w trybie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym do podjęcia pierwszej istotnej czynności zmierzającej do jego rozpatrzenia – zwrócenie się do Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA upłynął okres [...] miesiąca, zaś informacja od tego organu wpłynęła do Ministra w dniu [...] grudnia 2017 r.

Następnie przez okres kilku miesięcy Minister nie podejmował żadnych czynności, a w dniu [...] września 2018 r. wpłynęła do organu ponowna informacja

o ustaleniu wysokości emerytury dla skarżącego wraz decyzją od Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA.

Dopiero po wpłynięciu ponaglenia Skarżącego w dniu [...] października 2018 r., Minister pismem z [...] grudnia 2018 r., zwrócił się do Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu o przekazanie kopii dokumentów dotyczących przebiegu służby byłego funkcjonariusza (G. S.).

Również pismem z [...] października 2018 r. Minister skierował pismo do Komendanta Głównego Policji, celem przedstawienia stanowiska czy skarżący rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby.

Organ powiadomił skarżącego, że jego wniosek zostanie rozpoznany w terminie do dnia [...] lipca 2018 r., w sytuacji gdy po wpłynięciu wniosku zwrócił się jedynie do Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA.

Nie ulega wątpliwości, że upłynął okres 8 miesięcy, od pierwszej podanej daty rozpoznania wniosku tj. do [...] lipca 2018 r., a następnie kolejne czynności organu zostały podjęte dopiero po wezwaniu organu w trybie art. 37 § 1 K.p.a., kiedy to organ zwrócił się po upływie ponad 2 miesięcy do Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu i do Komendanta Głównego Policji.

W tej sytuacji od dnia wpływu wniosku ([...] października 2017 r. ) do dnia złożenia skargi [...] listopada 2018 r., organ nie załatwił sprawy skarżącego w zakresie złożonego przez niego wniosku. Nota bene pisma do Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu i do Komendanta Głównego Policji, Minister wystosował już po złożeniu skargi przez stronę.

Do dnia rozpatrzenia skargi przez Sąd upłynęło ponad 15 miesięcy, a organ

w dalszym ciągu nie poinformował Sądu o tym, że wniosek został merytorycznie rozpoznany. Oznacza to zatem, że termin przewidziany w art. 35 § 1 K.p.a. nie został zachowany. Nie można zatem przyjąć, że organ działał sprawnie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki monitorował sprawę. Przeciwnie organ działał przewlekle, opieszale podejmując okazjonalnie czynności tj. zwracając się do innych organów z pismami, co stanowi swoisty obraz braku rzetelności działania organu, a także szacunku dla strony postępowania.

Podkreślenia wymaga, że ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym nie zawiera odrębnych od Kodeksu postępowania administracyjnego przepisów dotyczących terminów załatwienia sprawy, jak również nie wyłącza stosowania przepisów K.p.a. Kwestie związane z trudnościami organu wynikającymi z konieczności dokonania kwerendy akt nie zwalniają z zarzutu bezczynności czy przewlekłości. Pogląd ten jest zgodny z powszechnie aprobowaną zasadą, że realizacja kompetencji organu administracji publicznej jest jego prawnym obowiązkiem, od którego nie zwalniają go tzw. trudności obiektywne w postaci złożoności sprawy, kumulacji spraw, braku etatów czy też środków pieniężnych. Równocześnie nie można tu pominąć faktu, że strona nie może ponosić negatywnych skutków braku działań leżących po stronie organu, w tym

w zakresie dotrzymywania terminów załatwienia sprawy.

Zatem nie ulega wątpliwości, że organ przewlekle prowadził postępowanie

w zakresie rozpoznania wniosku Skarżącego, a ta przewlekłość ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa, skoro od daty wniosku do dnia wydania wyroku w niniejszej sprawie upłynęło ponad 15 miesięcy, a sprawa nie została zakończona.

Uchybienie przepisowi art. 35 § 3 K.p.a. jest oczywiste i nie jest usprawiedliwione okolicznościami sprawy.

W przekonaniu Sądu, zarówno czas trwania postępowania z wniosku strony

w przedmiocie wydania decyzji w trybie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, jak i brak po stronie organu w toku trwania postępowania zintensyfikowanych działań, które wskazywałyby jednoznacznie, że faktycznie zmierzał do jak najszybszego zakończenia postępowania, lecz na przeszkodzie stanęła okoliczność, która usprawiedliwiałaby choćby czasowy brak działania, powodują, że konieczne stało się stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało charakter rażącego naruszenia prawa. Stan ten trwa nadal, bowiem do dnia wydania wyroku w niniejszej sprawie organ nie rozpoznał wniosku i nie zakończył postępowania wydaniem decyzji. Świadczy to

o opieszałości organu i nie znajduje jakiegokolwiek usprawiedliwienia.

Za zasadne w tej sytuacji Sąd uznał wymierzenie organowi grzywny w kwocie [...] zł, uznając przy tym, iż ma ona charakter dyscyplinująco-represyjny i jest adekwatna w realiach niniejszej sprawy.

Końcowo Sąd zaznacza, iż Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji

w zakresie wydawanych przez siebie decyzji jest naczelnym organem administracji rządowej i jego powinności jako organu zobowiązanego są oczywiste.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a w zw. z art. 119 pkt 4 P.p.s.a. zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku skarżącego w terminie określonym w punkcie 1 wyroku. Orzeczenie zawarte w pkt 2 wyroku wydano na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. Podstawę wymierzenia grzywny stanowi art. 149 § 2 P.p.s.a. - pkt 3 wyroku