Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędzia del. WSA Maciej Kobak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 lutego 2024 r. sygn. akt II SA/Kr 1596/23 w sprawie ze skargi M.K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 30 października 2023 r. znak SKO.IP/4105/57/2023 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 15 lutego 2024 r. sygn. akt II SA/Kr 1596/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu skargi M.K. (dalej: "skarżący") na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie (dalej: "organ") z dnia 30 października 2023 r. znak SKO.IP/4105/57/2023 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej uchylił zaskarżone postanowienie (pkt I) oraz zasądził zwrot kosztów postępowania (pkt II).

Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

W dniu 16 stycznia 2023 r. skarżący złożył do Starosty Olkuskiego w trybie dostępu do informacji publicznej niepodpisany wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej projektów zatwierdzonych organizacji ruchu drogowego.

Dyrektor Zarządu Dróg w Olkuszu decyzją z 14 marca 2023 r. znak ZD-2/661/18/2023 odmówił udostępnienia wnioskowanych informacji publicznych.

Skarżący wystąpił do SKO w Krakowie z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z 14 marca 2023 roku. Postanowieniem z 30 października 2023 r. znak SKO.IP/4105/57/2023 organ, na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.; dalej w skrócie: "k.p.a."). orzekł o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez Dyrektora Zarządu Dróg w Olkuszu z 14 marca 2023 r. Organ przyjął, że nie jest właściwy w sprawie, a zatem zachodzą przeszkody do wszczęcia postępowania

Powyższe postanowienie zaskarżono do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uwzględnił skargę. Sąd pierwszej instancji zgodził się z organem, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie - jako organ niewłaściwy - nie jest władne dokonać weryfikacji rozstrzygnięcia wydanego przez Dyrektora Zarządu Drogowego w Olkuszu.

Jednakże w ocenie składu orzekającego wadliwe i zbyt daleko idące są konsekwencje, które organ wyciąga z treści art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej: "u.d.i.p.") w kontekście wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji podmiotu obowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, lecz niebędącego organem władzy publicznej.

WSA zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 19 k.p.a. organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Konsekwencją tej zasady jest art. 65 § 1 k.p.a., zgodnie z którym jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie. Zawiadomienie o przekazaniu powinno zawierać uzasadnienie. Są to podstawowe zasady postępowania administracyjnego, których szczególny charakter ustawy o dostępie do informacji publicznej, w szczególności art. 16 ust. 2 u.d.i.p., nie deroguje. Abstrahując w tym momencie od oceny, która na tym etapie byłaby przedwczesna - czy Samorządowe Kolegium Odwoławcze jest czy też nie jest organem właściwym w sprawie - organ zajmując stanowisko, że nie jest właściwy w sprawie powinien był przekazać podanie organowi właściwemu, zgodnie z powołanym art. 65 § 1 k.p.a. Niedopuszczalna w świetle art. 19 w zw. z art. 65 § 1 k.p.a. jest sytuacja, gdy organ uznaje, że nie jest właściwy w sprawie, nie wskazując przy tym stronie organu właściwego i nie przekazując temu organowi podania. Jeśli organ, któremu przekazano podanie także uznałby się za niewłaściwy, otwierałoby to drogę do rozpoznania sporu kompetencyjnego i ustalenia organu właściwego.

Powyższy wyrok w całości zaskarżył organ, zarzucając naruszenie:

- prawa procesowego, a to: art. 52 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") polegające na merytorycznym rozpoznaniu skargi na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 30 października 2023 r. nr SKO.IP/4105/57/2023, mimo iż skarżący nie wyczerpał środków zaskarżenia;

- prawa materialnego, a to: 65 § 1 k.p.a. przez błędną jego wykładnię polegającą na uznaniu, iż przepis ten ma zastosowanie także w przypadku załatwienie wniesionego podania do organu administracji publicznej, który w sprawie nie jest właściwy, natomiast właściwym do załatwienia sprawy jest podmiot, który nie jest organem władzy publicznej.

Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o rozpoznanie skargi skarżącego poprzez jej oddalenie, względnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. Ponadto wniesiono o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego i zrzeczono się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna

z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna jest niezasadna i jako taka podlega oddaleniu.

Nie można zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie organem, że WSA naruszył art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a., albowiem rozpoznał skargę pomimo niewyczerpania przez skarżącego przysługujących mu środków zaskarżenia. Myli się SKO w Krakowie twierdząc, że przewidziana w art. 52 § 3 p.p.s.a. możliwość wniesienia skargi zamiast skorzystania z przysługującego w toku postępowania administracyjnego prawa do wniesienia o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a. odnosi się wyłącznie do decyzji administracyjnych. Powołany przepis poprzez odesłanie zawarte w art. 144 k.p.a. znajduje zastosowanie również w postępowaniu zażaleniowym, gdy kwestionowane jest postanowienie wydane przez samorządowe kolegium odwoławcze. Z tych względów w orzecznictwie sądów administracyjnych niekwestionowany jest pogląd, że art. 52 § 3 p.p.s.a. znajduje zastosowanie również wobec skarg na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego wydanego na podstawie art. 61 § 1a k.p.a. – zob. postanowienia NSA z dnia: 12 kwietnia 2019 r., II OSK 1018/1911 maja 2018 r., I OSK 1269/18; 11 maja 2018 r., I OSK 1154/18; 15 maja I OSK 1437/18; 24 maja 2018 r. I OSK 1271/18.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela również stanowiska organu, że Sąd pierwszej instancji błędnie zinterpretował art. 65 § 1 k.p.a. Stosownie do treści powołanego przepisu "[j]eżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie. Zawiadomienie o przekazaniu powinno zawierać uzasadnienie." Zdaniem SKO w Krakowie cytowany przepis znajduje zastosowanie wyłącznie w takich układach, gdy podanie wpływa do organu administracji publicznej, który nie jest właściwy w sprawie, a właściwy jest inny organ administracji publicznej. W przekonaniu skarżącego kasacyjnie organu art. 65 § 1 k.p.a. swoim zakresem stosowania nie obejmuje konfiguracji, w której właściwy do załatwienia sprawy jest podmiot, niebędący organem administracji publicznej. Stanowisko SKO w Krakowie jest nieprawidłowe.

Zgodnie z art. 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. przepisy kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się nie tylko przed organami administracji publicznej, ale również przed "innymi podmiotami", jeżeli na mocy prawa zostały powołane do załatwiania indywidualnych spraw w drodze decyzji administracyjnych. Jak

z powyższego wynika, przepisy kodeksu postępowania administracyjnego znajdują zastosowanie nie tylko w sprawach rozstrzyganych przez organy administracji publicznej w ujęciu ustrojowym – jako wyodrębnione na podstawie przepisów prawa podmioty, realizujące zadania państwa lub jednostki samorządu terytorialnego – ale również w sprawach prowadzonych przez podmioty "niepaństwowe", którym z mocy przepisów prawa przysługuje kompetencja do władczego rozstrzygania

o publicznoprawnych uprawnieniach lub obowiązkach jednostek. W takim skadrowaniu organem administracji publicznej w ujęciu funkcjonalnym będzie każdy podmiot niebędący organem administracji publicznej w ujęciu ustrojowym, który wyda decyzję administracyjną o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Przesądza o tym art. 4 u.d.i.p., który wskazuje, że zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej są zarówno organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.), jak i inne podmioty, które do tej grupy nie należą, ale są w posiadaniu informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 2-5, ust. 2 i ust. 3 u.d.i.p.). Każdy z tych podmiotów, niezależnie od tego, czy jest organem administracji publicznej w ujęciu ustrojowym, w razie odmowy udostępnienia informacji publicznej ma obowiązek wydać decyzję administracyjną stosując przy tym przepisy kodeksu postępowania administracyjnego – art. 16 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p.

Analizując przepis art. 16 ust. 2 u.d.i.p. zawierający normę odsyłającą należy zwrócić uwagę, że ustawodawca odsyła wprost do stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego do wskazanych decyzji. Ustawodawca nie odsyła do stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w drodze analogii, czy też do odpowiedniego stosowania tych przepisów. To odesłanie wprost do stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego dodatkowo potwierdza treść art. 16 ust. 2, który w pkt 1 i w pkt 2 dwa zagadnienia (termin do rozpoznania odwołania, oraz obowiązek zamieszczenia w uzasadnieniu decyzji dodatkowych informacji) reguluje w sposób odmienny niż w przepisach kodeksu. Można zatem stwierdzić, że gdyby intencją ustawodawcy było, aby do decyzji

o odmowie udostępnienia informacji lub decyzji o umorzeniu postępowania nie miały zastosowania określone przepisy, czy też określone instytucje uregulowane w kodeksie postępowania administracyjnego uczyniłby to wprost, tak jak uczynił to w dwóch wskazanych wyżej przypadkach, bądź też zastosowałby konstrukcję odpowiedniego odesłania do przepisów kodeksów postępowania administracyjnego. Przyjęta w art. 16 ust. 2 konstrukcja odesłania, zgodnie z którą do decyzji o których mowa w ust. 1 stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, nie pozwala na dowolność w wyborze rozwiązań, które będą stosowane i rozwiązań, które będą pomijane. Wykładnia systemowa art. 16 ust. 2 ustawy prowadzi do wniosku, że do decyzji o których mowa w ust. 1 należy stosować wszystkie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego które, normują dalsze postępowania w sprawie zakończonej wydaniem decyzji, czy też dotyczą różnorodnych zagadnień, które mogą powstać po wydaniu decyzji. Jednym z takich zagadnień jest instytucja stwierdzenia nieważności decyzji. Odesłanie zawarte w art. 16 ust. 2 nie wyłączyło stosowania instytucji stwierdzenia nieważności decyzji uregulowanej w kodeksie postępowania administracyjnego do decyzji o odmowie udostepnienia informacji lub decyzji o umorzeniu postępowania, jak również nie zmodyfikowało tej instytucji w tym przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Oznacza to, że można wszcząć postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji o odmowie udostępnienia informacji lub decyzji o umorzeniu postępowania na zasadach określonych w kodeksie postępowania administracyjnego – tak NSA w wyroku z 26 listopada 2014 r. I OSK 244/14.

Zachowując systemową konsekwencję należy zatem przyjąć, że w sytuacji, gdy podanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej wpływa do organu administracji publicznej, który nie jest właściwy w sprawie, organ ten jest zobowiązany, na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., przekazać podanie do organu właściwego, czyli tego, który jest uprawniony do przeprowadzenia postępowania nieważnościowego. To czy organ właściwy w sprawie jest jednocześnie organem administracji publicznej w ujęciu ustrojowym pozostaje bez znaczenia. Zgodnie bowiem z ustawową definicją organu administracji publicznej zadekretowaną w art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a., jest nim również podmiot, o którym mowa w art. 1 pkt 2 k.p.a., a zatem podmiot, który na mocy przepisów prawa jest uprawniony do załatwiania indywidualnych spraw w drodze decyzji administracyjnej.

Z wyłożonych względów Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.