Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant St. inspektor sądowy Grażyna Jankowska-Stykała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2019 r. sprawy ze skargi A S.A. Oddział w [...] – [...], [...] na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 6 grudnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zobowiązania właściciela nieruchomości do jej udostępnienia 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Wojewody Opolskiego na rzecz A S.A. Oddział w [...] – [...], [...] kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie była skarga wniesiona przez A S. A. Oddział w [...] – [...],[...] w [...] (dalej: "skarżąca"), na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 6 grudnia 2018 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Starosty Oleskiego z dnia 14 lutego 2018 r., nr [...], wydaną w przedmiocie odmowy zobowiązania uczestniczki postępowania E. S. do udostępnienia swojej nieruchomości do wykonania prac na linii elektro-energetycznej.

Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym:

Wnioskiem z 19 września 2016 r. skarżąca wystąpiła do Starosty Oleskiego o wydanie decyzji zobowiązującej uczestniczkę postępowania do udostępnienia stanowiącej jej własność działki nr a, położonej w [...], Gmina [...], w celu wykonania czynności remontowych na linii elektroenergetycznej 15 kV, przebiegającej m.in. przez nieruchomość uczestniczki, polegających na wymianie słupów oraz elektroenergetycznej linii napowietrznej średniego napięcia, w ramach realizacji zadania pn. "Remont części napowietrznej linii LPN 15 kV na odcinku od podstacji trakcyjnej [...] do podstacji trakcyjnej [...] wraz z wymianą izolacji i słupów". Jednocześnie Spółka podała, że przedmiotowa linia została wybudowana w latach 70 ubiegłego wieku i jej stan techniczny jest niezadawalający, co stwarza ryzyko awarii i niezachowania ciągłości zasilania odbiorników służących do sterowania siecią trakcyjną oraz utrudnień w obsłudze podróżnych. Wyjaśniła, że podjęte próby negocjacji z właścicielką nieruchomości nie przyniosły efektu, czego dowodem jest dołączona do wniosku korespondencja prowadzona w tej sprawie.

W dniu 10 listopada 2016 r. Starosta Oleski wszczął postępowanie w sprawie, pouczył strony o prawie czynnego udziału w postępowaniu oraz o możliwości przeglądania akt, zgłaszania wniosków i uwag.

Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, w tym po dokonaniu wizji terenowej, Starosta Oleski decyzją z dnia 2 grudnia 2016 r. odmówił zobowiązania uczestniczki do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania przez Spółkę planowanych robót budowlanych. Uznał bowiem, że roboty te wykraczają poza pojęcie remontu istniejącej linii elektroenergetycznej.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Spółki, Wojewoda Opolski decyzją z 9 czerwca 2017 r. uchylił tę decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Kolejną decyzją - z dnia 14 lutego 2018 r., Starosta Oleski po raz drugi odmówił zobowiązania uczestniczki do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania przez Spółkę czynności remontowych linii elektroenergetycznej 15 kV. Podobnie jak w decyzji z 2 grudnia 2016 r. stwierdził, że zakres prac objętych wnioskiem nie stanowi remontu istniejącej linii elektroenergetycznej, w związku z czym nie jest spełniona przesłanka konieczna do wydania decyzji na podstawie art. 124b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 121 ze zm., obecnie: Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.), zwanej dalej u.g.n. Przypomniał, że już poprzednio uznał, iż remont może dotyczyć wyłącznie istniejących obiektów budowlanych i polega na wymianie jedynie poszczególnych elementów oraz zastąpieniu ich nowymi. Tymczasem planowane do wykonania roboty obejmują wymianę wszystkich stanowisk słupowych linii zlokalizowanej na działce nr a, izolacji linii (izolatorów) zabudowanych na tych słupach oraz przewodów linii na nowe, różniące się wszystkimi parametrami charakteryzującymi urządzenie. Nadto podczas wizji terenowej ustalono, że stan techniczny znajdującej się na przedmiotowej działce linii elektroenergetycznej nie wymaga podjęcia natychmiastowych działań. W konsekwencji organ przyjął, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z przebudową sieci, a nie z remontem. Odnosząc się z kolei do zaleceń Wojewody, wynikających z decyzji z dnia 9 czerwca 2017 r., a to konieczności przeprowadzenia analizy w zakresie ustalenia, czy wnioskodawcy (skarżącej) przysługuje prawo własności urządzenia infrastruktury technicznej, podlegającego remontowi, a także dokonania oceny, czy w wyniku przeprowadzonych prac nastąpiła zmiana parametrów użytkowych lub technicznych obiektu budowlanego jako całości, czy tylko poszczególnych jego elementów, organ uznał – w wyniku dodatkowego postępowania dowodowego – że na rynku dostępne są materiały budowlane, które charakteryzują się tymi samymi parametrami co elementy wymieniane. Poza tym organ uzyskał dokumenty potwierdzające prawo własności wnioskodawcy (skarżącej) do urządzeń objętych planowaną inwestycją oraz pozwalające na uznanie, że urządzenia infrastruktury technicznej nie stanowią części składowych nieruchomości uczestniczki objętej wnioskiem. Dodatkowo Spółka złożyła kopię zgłoszenia obejmującego nie remont, tylko przebudowę przedmiotowej linii napowietrznej 15 kV wraz ze stosownym projektem budowlanym. Ustalenia te, w przekonaniu Starosty Oleskiego, pozwalają jednoznacznie stwierdzić, że zakres zamierzonego i realizowanego zadania stanowi przebudowę, a nie remont istniejącej linii elektroenergetycznej. Za remont bowiem nie mogą być uznane roboty budowlane polegające na rozbiórce istniejącego obiektu budowlanego i budowie nowego obiektu. Remont polega jedynie na wymianie poszczególnych elementów obiektu budowlanego i zastąpieniu ich nowymi w istniejącym obiekcie budowlanym, nie zaś na rozbiórce istniejącego obiektu budowlanego i wzniesieniu obiektu nowego, nawet w tym samym miejscu i odpowiadającemu gabarytami pierwotnemu. Takie działanie stanowi natomiast odbudowę, o jakiej mowa w art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (obecnie: Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.).

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca domagała się jej uchylenia i orzeczenia co do istoty sprawy, ewentualnie przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Zarzuciła, że zakwestionowana decyzja narusza prawo materialne poprzez błędną wykładnię, w szczególności art. 124b ust. 1 u.g.n. w związku z art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego, skutkującą przyjęciem, że planowane przez nią prace nie są remontem linii elektroenergetycznej. Podkreśliła, że użycie w dokumentacji budowlanej obejmującej zgłoszenie robót budowlanych słowa "przebudowa" nie przesądza o rzeczywistym charakterze tych robót. Oceny w tej mierze dokonuje właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej. Skarżąca podała, że co do innych nieruchomości uzyskała wnioskowane zezwolenie w ramach tego samego zadania, zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 2 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Gl 372/17, potwierdził, że planowane roboty stanowią remont, a nie przebudowę.

W wyniku rozpatrzenia odwołania, decyzją z 1 czerwca 2018 r. Wojewoda Opolski – działając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. – uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Rozpatrując sprzeciw uczestniczki od powyższej decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 3 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Op 288/18 uchylił tę decyzję, nie dopatrując się przesłanek do wydania przez Wojewodę decyzji kasacyjnej w sprawie. Zdaniem Sądu, Starosta przeprowadził dostateczne postępowanie wyjaśniające w kierunku ustalenia, czy w wyniku przeprowadzonych prac nastąpiła zmiana parametrów użytkowych lub technicznych obiektu budowlanego jako całości, czy tylko poszczególnych jego elementów. Na podstawie tych ustaleń Starosta Oleski wyraził jednoznaczne stanowisko, że zakres zamierzonego i realizowanego przez wnioskodawcę zadania stanowi przebudowę, a nie remont istniejącej linii elektroenergetycznej. Zdaniem Starosty, za remont nie mogą bowiem być uznane roboty budowlane polegające na rozbiórce istniejącego obiektu budowlanego i budowie nowego obiektu. W przekonaniu Sądu, prawidłowość przyjętej przez Starostę kwalifikacji prawnej planowanych przez inwestora prac powinna stać się przedmiotem samodzielnej weryfikacji ze strony organu odwoławczego. Nie można bowiem zapominać, że organ drugiej instancji jest organem merytorycznym, a nie wyłącznie kontrolnym. Zastrzeżenia Wojewody dotyczące konieczności wykazania, jaki charakter mają prowadzone prace, należy uznać zaś za nieuprawnione, ponieważ Starosta dwukrotnie zajął stanowisko w tej kwestii, wyraźnie przyjmując, że nie została spełniona przesłanka konieczna do wydania decyzji na podstawie art. 124b ust. 1 u.g.n. Na organie odwoławczym spoczywa obowiązek dokonania nie tylko kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, ale - co do zasady - organ ten powinien rozpatrzeć całość sprawy i orzec o jej istocie. Również na organie drugiej instancji ciąży powinność w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego, z uwzględnieniem regulacji art. 136 K.p.a. i zgodnie z innymi regułami określonymi w K.p.a. Sąd zaznaczył, że według art. 7 oraz art. 77 § 1 K.p.a., organy obu instancji zobowiązane są stać na straży praworządności, w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy oraz załatwić sprawę, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Konsekwencją powyższego jest obowiązek wskazania w uzasadnieniu decyzji faktów uznanych za udowodnione, dowodów, na których się oparto oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności, a także wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3 K.p.a.). Jeśli zatem Wojewoda uważa, że Starosta nie wyjaśnił części istotnych okoliczności sprawy, to – w świetle ww. obowiązków - powinien był te uchybienia usunąć we własnym zakresie. Rozpoznając merytorycznie sprawę, winien on ponownie przeanalizować wszystkie dowody i na tej podstawie przedstawić swoje stanowisko. Również po ewentualnym uzupełnieniu dowodów, Wojewoda zobowiązany był stwierdzić, czy zaktualizowały się przesłanki, o których mowa w art. 124b ust. 1 u.g.n. Weryfikacja przez organ drugiej instancji wykładni prawa materialnego dokonanej przez organ pierwszej instancji nie może odbywać się za pomocą wydawania rozstrzygnięć kasacyjnych, o których mowa w 138 § 2 K.p.a., albowiem skutkuje to, nieznajdującym podstaw normatywnych, uchyleniem się przez organ wyższego stopnia od orzekania merytorycznego w sprawie, które w administracyjnym toku instancji jest ustawową zasadą.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Wojewoda opisaną na wstępie decyzją z dnia 6 grudnia 2018 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji i podzielił co do zasady zajęte w tej decyzji stanowisko prawne. W uzasadnieniu przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania, wskazał na przeprowadzone w sprawie przez Starostę dowody i zrelacjonował zajęte przez ten organ stanowisko prawne odnoszące się do wykładni art. 124b u.g.n. i pojęcia remontu, funkcjonującego na gruncie przepisów Prawa budowlanego. Wskazał na związanie wyrażonym w wyroku z dnia 3 sierpnia 2018 r. poglądem prawnym. Podniósł, że przepis art. 124b u.g.n., stanowiący podstawę wydanej decyzji określa, jakiego rodzaju prace mogą być wykonywane i jednocześnie wskazuje na ich bieżący charakter poprzez użyte określenie "wykonanie czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii". Powołał się w tym zakresie na jedno z orzeczeń NSA. Natomiast wyjaśnienie znaczenia pojęcia remontu wymagało – w jego ocenie – przeprowadzenia procesu wykładni przy wykorzystaniu definicji zawartych w art. 3 Prawa budowlanego. W myśl art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego, ilekroć w ustawie jest mowa o remoncie, należy przez to rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Zdaniem organu odwoławczego, wynika z ww. przepisu, że w przypadku remontu, odtworzenie stanu pierwotnego obiektu budowlanego wymaga napraw, wymiany lub odnowienia niektórych tylko elementów obiektu. Poza tym, w przypadku remontu obiekt jemu poddany zazwyczaj jest jeszcze użytkowany zgodnie ze swoim przeznaczeniem, a remont ma zapobiec na przyszłość jego degradacji fizycznej i technicznej, nadmiernemu i zbyt szybkiemu zużyciu. Stosownie do art. 3 pkt 7 i 7a Prawa budowlanego przez roboty budowlane należy rozumieć także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego, a przez przebudowę – wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Tym samym – zdaniem Wojewody – wymiana słupów i lin na części linii, czy trakcji elektrycznej będzie spełniała definicję remontu, o ile nie dojdzie do zmiany parametrów technicznych takich jak zmiana napięcia, długości linii napowietrznej, zmiana jej przebiegu, zwiększenie mocy lub zwiększenie pola elektromagnetycznego. Zmiana parametrów technicznych linii napowietrznej musi wynikać z dokumentacji technicznej odnoszącej się do przewidzianych w ramach remontu elementów linii podlegających wymianie. Przy linii energetycznej zmiana parametrów musi polegać chociażby na zwiększeniu mocy, czy też zwiększeniu wytwarzania pola elektromagnetycznego. Przywołał dalej opinię projektantów linii kolejowych, jaką posłużył się Starosta oraz na kolejne kilka wyroków sądowoadministracyjnych odnoszących się do pojęć remontu i przebudowy oraz zauważył, zestawiając ze sobą definicje remontu i przebudowy zawarte odpowiednio w art. 3 pkt 8 oraz 3 pkt 7a Prawa budowlanego, że granica między remontem a przebudową jest nieostra z uwagi na to, że w przypadku remontu dopuszcza się użycie wyrobów budowlanych innych niż w stanie pierwotnym. W niniejszej sprawie przedmiotem działań budowlanych jest obiekt liniowy - linia napowietrzna elektroenergetyczna. Determinuje to pewną specyfikę rozumienia remontu w stosunku do takich obiektów, istotna jest ocena, czy nastąpiła zmiana parametrów użytkowych lub technicznych obiektu budowlanego jako całości, nie tylko poszczególnych jego elementów. Skoro skarżąca jednak sama przedłożyła do akt zgłoszenie tych robót, uwzględniające zamiar wykonania "przebudowy", a załączony projekt budowlany opracowany dla tej inwestycji w pkt 1.3 mówi o tym, że "Projektuje się przebudowę istniejącej linii napowietrznej", to kierując się tymi dokumentami oraz zakresem planowanych przez inwestora robót – w ocenie Wojewody – przyjąć należało, że intencją inwestora jest przebudowa sieci, a nie jej remont. Nie została wobec tego spełniona ustawowa przesłanka celu, na który ma być udostępniona nieruchomość, wynikająca z art. 124b u.g.n. Zebrany materiał dowodowy wskazuje na taki zakres zaplanowanych przez inwestora prac, który przekracza czynności związane z konserwacją, remontem oraz usuwaniem awarii i pozwala zakwalifikować inwestycję jako przebudowę linii napowietrznej.

W skardze pełnomocnik skarżącej zarzucił naruszenie prawa materialnego na skutek błędnej wykładni przepisu art. 124b u.g.n. w zw. z art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego i przyjęcie, że planowane przez nią prace na działce uczestniczki są przebudową, a nie remontem. Zarzucił również naruszenie przepisów postępowania – art. 77 § 1 i 80 K.p.a. na skutek dowolnej oceny materiału dowodowego. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

W obszernym uzasadnieniu zrelacjonował przebieg dotychczasowego postępowania, wskazał zakres prac jakie mają być wykonane na linii energetycznej przebiegającej przez działkę uczestniczki i podniósł, że nie zostanie dokonana zmiana przebiegu linii ani zmiana napięcia przesyłowego i w dalszym ciągu – po remoncie – będzie to linia napowietrzna. Nie będzie miała miejsca rozbiórka linii, a prace remontowe na innych jej odcinkach zostały wykonane w 95 %. Wskazał też, że parametry techniczne linii po remoncie pozostaną niezmienione. Dalej powołał się na definicję remontu zawartą w przepisach Prawa budowlanego i wywiódł, że nie ogranicza ona zakresu remontu tylko do niektórych elementów budowli, pozwalając na objęcie nim jej całości. Wymiana słupów nie spowoduje zmiany żadnego parametru istniejącej linii energetycznej ani jej gabarytów oraz przyczyni się do zmniejszenia uciążliwości związanych z jej posadowieniem na działce uczestniczki. Zakres tych prac w pełni pokrywa się z definicją remontu zawartą w przepisach Prawa budowlanego. Opinia projektantów S. N. i P. W., którą posłużył się organ I instancji i na którą powołał się Wojewoda, nie ma znaczenia w sprawie, gdyż nie jest to opinia biegłych. Ponadto o charakterze prac budowlanych świadczy ich faktyczny wymiar, a nie nazwa nadana tym pracom w pismach składanych do organów administracyjnych. Nie są one przebudową, a organy dokonując ich kwalifikacji nie były związane nazwą (nomenklaturą) nadaną im przez inwestora. Podobnie jak w odwołaniu, zauważył, że w identycznej pod względem stanu faktycznego i prawnego sprawie, WSA w Gliwicach przyjął, że renowacja innego odcinka przedmiotowej linii stanowi remont, a nie przebudowę czy odbudowę. Przytoczył na tę okoliczność orzeczenia sądów administracyjnych.

Organ wnosił o oddalenie skargi i powołał się na treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, wykazała, że akt ten został wydany z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym jego uchylenie.

Materialnoprawną podstawą wydanych decyzji były przepisy cyt. wyżej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, nadal zwanej u.g.n. Stosownie do art. 124b ust. 1 tej ustawy starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji zobowiązuje właściciela, użytkownika wieczystego lub osobę, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, nienależących do części składowych nieruchomości, służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, a także usuwaniem z gruntu tych ciągów, przewodów, urządzeń i obiektów, jeżeli właściciel, użytkownik wieczysty lub osoba, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości nie wyraża na to zgody.

Przepis ten umożliwia zobowiązanie właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, w drodze decyzji administracyjnej, do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania określonych czynności, gdy ten nie wyraża na to zgody. Muszą być zatem spełnione łącznie obie te przesłanki – brak zgody i właściwy cel. W piśmiennictwie podkreśla się, że przepis ten ma zastosowanie tylko w przypadku, gdy wymienione w nim ciągi i urządzenia nie są częściami składowymi nieruchomości (stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności). Podmiotem upoważnionym do złożenia wniosku jest zaś podmiot obowiązany do wykonania prac, o których mowa w tym przepisie (zob. E. Bończak-Kucharczyk: "Komentarz aktualizowany do art. 124(b) ustawy o gospodarce nieruchomościami" – System Informacji Prawnej LEX). Z istoty samego przepisu wynika zatem, że aby doszło do jego zastosowania niezbędne jest spełnienie określonych w nim przesłanek.

Przede wszystkim strona wnioskująca o wydanie zezwolenia musi być właścicielem urządzeń lub podmiotem zobowiązanym do wykonania czynności, o których mowa w tym przepisie, wymagających dostępu do tych urządzeń. Z kolei strona, co do której ma być wydana decyzja zezwalająca, musi być właścicielem gruntu lub jego użytkownikiem wieczystym, albo osobą, której przysługują inne prawa rzeczowe w stosunku do tego gruntu.

Okoliczności te zostały prawidłowo zbadane przez organy obu instancji, ze zgromadzonej dokumentacji wynika po stronie skarżącego prawo własności spornego odcinka trakcji elektroenergetycznej oraz obowiązek utrzymywania jej w należytym stanie technicznym (jest to linia stanowiąca zelektryfikowany odcinek linii przesyłowo rozdzielczej do obsługi trakcji kolejowej, co oznacza, że odpowiedni stan techniczny linii związany jest z koniecznością zapewnienia bezpieczeństwa podróżnych), natomiast z dokumentacji ewidencyjnej wynika, że właścicielką działki nr a w [...] jest uczestniczka postępowania. Z dokumentacji tej wnioskować zatem należy, że wymienione we wniosku urządzenia nie są częściami składowymi nieruchomości (stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności).

Prawidłowo też ustalono, że właścicielka nieruchomości nie wyraziła zgody na jej udostępnienie dla celów przeprowadzenia określonych robót budowlano-montażowych. Wynika to wprost z jej pism z dnia 16 stycznia 2015 r. i 2 czerwca 2015 r. (k. 34 i 28 akt administracyjnych), w których uzależnia ona zgodę na wejście na jej grunt od zawarcia umowy służebności przesyłu oraz od zapłaty odszkodowania. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie nie doszło do ustalenia szczegółowych warunków udostępnienia przez uczestniczkę nieruchomości stanowiącej jej własność na wykonanie prac wymienionych w art. 124b ust. 1 u.g.n., ani nie doszło do wyrażenia zgody na takowe udostępnienie, albowiem właścicielka gruntu była zainteresowana jedynie ustanowieniem ograniczonego prawa rzeczowego na jej nieruchomości w postaci służebności przesyłu i odszkodowania z tego tytułu. Ewentualne rokowania przed wyrażeniem zgody, o których mowa w art. 124b ust. 3 u.g.n., związane winny być z istotą postępowania administracyjnego prowadzonego w przedmiocie ograniczenia prawa właściciela do nieruchomości, muszą zawsze obejmować uzgodnienia związane z czasowym zajęciem nieruchomości w celu realizacji na niej prac wymienionych w art. 124b ust. 1 u.g.n., a nie polegać jedynie na przedstawieniu propozycji i warunków dotyczących ustanowienia służebności przesyłu. Takie swego rodzaju zaproszenie do rokowań, jakie wynika z pisma uczestniczki, można było zatem uznać za brak zgody na udostępnienie nieruchomości.

Okoliczności te są między stronami niesporne.

Zasadniczą kontrowersją, jaka wynikła na tle stanowiska prawnego zajętego w zaskarżonej decyzji, jest kwestia sposobu kwalifikacji robót, które mają mieć miejsce na udostępnionym gruncie uczestniczki, a w szczególności czy są to roboty budowlane polegające na przebudowie istniejącej linii – tak jak przyjmuje to organ, czy są to roboty remontowe – jak twierdzi pełnomocnik skarżącej Spółki we wniesionej skardze. Od tego, czy zaproponowany zakres prac można zaliczyć do remontu stanowiącego jedną z przesłanek umożliwiających udostępnienie nieruchomości, czy też zakres tych prac będzie stanowił przebudowę istniejącej linii napowietrznej, zależeć będzie możliwość pozytywnego lub negatywnego rozpoznania wniosku inwestora.

Organ odwoławczy – w ślad za organem I instancji – przyjął, że przedmiotowe przedsięwzięcie ze względu na zakres planowanych prac należy zakwalifikować jako rozbiórkę istniejącej sieci i budowę całkowicie nowego obiektu, czyli jako przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. W ocenie Sądu, przyjęta przez organ kwalifikacja zgłoszonych przez inwestora robót jako przebudowy jest przedwczesna i opiera się na wadliwej wykładni przepisów prawa materialnego.

W związku z tym odnotowania wymaga, że Spółka planuje na części istniejącej napowietrznej jednotorowej linii elektroenergetycznej demontaż stanowisk słupowych i posadowienie nowych słupów, na których zostaną podwieszone nowe przewody. Z dokumentacji technicznej wynika również, że trasa i długość linii elektroenergetycznej nie ulegnie zmianie.

Podkreślić również trzeba, że w przypadku obiektu liniowego, do którego należy zaliczyć sporną linię elektroenergetyczną charakterystycznym parametrem jest jej długość (art. 3 pkt 3a Prawa budowlanego).

Wojewódzki Sąd Administracyjny identyfikuje się (z zastrzeżeniem, o którym będzie poniżej) z poglądem wyrażonym w wyroku NSA z dnia 18 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 2723/17 (zam. na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej CBOSA), w którym wyjaśniono, że pojęcie remontu zdefiniowane zostało w art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego, gdzie wskazano, że należy przez nie rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Ponadto w wyniku remontu nie może powstać obiekt budowlany o innych parametrach technicznych lub użytkowych niż obiekt pierwotny. Remont polegać może na naprawie, wymianie lub odnowieniu niektórych elementów obiektu w celu zapobieżenia w przyszłości jego degradacji fizycznej i technicznej lub nadmiernemu i zbyt szybkiemu zużyciu. W wyroku tym odwołano się do wyroku NSA z dnia 20 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1483/10 (zam. w CBOSA) i wskazano, że zasadnicza różnica między remontem a odbudową wynika z występującego w przypadku odbudowy faktu uprzedniego w stosunku do samego aktu odtworzenia – rozebrania określonych fragmentów obiektu. Rozebranie takie wyklucza potraktowanie całości robót jako odtwarzających stan pierwotny, o których mowa w definicji terminu "remont". W przypadku jednak, gdy mamy do czynienia z obiektem liniowym – napowietrzną linią energetyczną niskiego napięcia, zachodzi potrzeba rozumienia specyfiki remontu w stosunku do takich obiektów. Znalazła ona swoje odzwierciedlenie także w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, gdzie przyjmuje się, że roboty budowlane polegające na wymianie słupów drewnianych stanowiących część obiektu budowlanego, jakim jest linia elektroenergetyczna jako całość, na wykonane z innego materiału w sytuacji, gdy nie następuje zmiana przebiegu trasy owej linii, mogą być zakwalifikowane jako remont. Sama wymiana słupów i lin na części linii czy trakcji elektrycznej będzie spełniała definicję remontu, o ile nie dojdzie do zmiany parametrów technicznych. Jakakolwiek zmiana tych parametrów oznaczać będzie, że nie jest to remont, lecz np. przebudowa w rozumieniu art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego. Dopuszczalność kwalifikacji planowanych robót budowlanych jako remontu wynika z faktu, że nie dotyczą one całego obiektu budowlanego (demontażu całej linii przesyłowej), lecz tylko określonego jego fragmentu. Inaczej będą traktowane roboty budowlane polegające na całkowitym zdemontowaniu, rozebraniu obiektu budowlanego (w tym przypadku całej linii przesyłowej) i zastąpienie go całkowicie nową substancją. Wówczas należy je traktować jako przebudowę lub odbudowę obiektu budowlanego.

W rozpoznawanej sprawie wniosek dotyczy wyłącznie tylko fragmentu istniejącej linii energetycznej i w wyniku zamierzonych prac nie nastąpi – zdaniem skarżącej – jakakolwiek zmiana jej parametrów. Inwestor powołał się na to, że w sposób jednoznaczny wykazał już na etapie postępowania przed organem I instancji, że nie zostanie zmieniony przebieg trakcji elektrycznej, stanowić będzie ona w dalszym ciągu linię napowietrzną średniego napięcia z przewodami AFL 3 x 70 mm2 – przewody gołe, wartość napięcia znamionowego linii w dalszym ciągu wynosić będzie 15 kV, a wartość napięcia izolacji – 24 kV.

Wymienione zostaną jedynie istniejące wsporniki (słupy trakcyjne) na żerdzie wirowane oraz zmieni się rodzaj przewodów (z 50 mm2 na 70 mm2). W orzecznictwie panuje zgodny pogląd, wedle którego remontem jest wykonywanie robót polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyte pierwotnie, zaś przebudowa to wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak kubatura czy powierzchnia zabudowy. Zastąpienie zatem słupów czy przewodów nowymi, cechującymi się lepszymi parametrami technicznymi nie oznacza, że tego rodzaju roboty budowlane nie są remontem (zob. wyrok NSA z dnia 15 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 2725/17 – zam. w CBOSA). Naczelny Sąd Administracyjny akceptująco odwołał się przy tym do wskazywanego w skardze wyroku WSA w Gliwicach z dnia 2 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Gl 372/17, zapadłego w bardzo zbliżonych okolicznościach do tych z jakimi mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Zasadniczym zastrzeżeniem, na które należało zwrócić uwagę w procesie wykładni pojęcia "czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii", użytego w art. 124b ust. 1 u.g.n., jest to, że przepisy u.g.n. nie zawierają w art. 4 własnej definicji legalnej użytych w tym przepisie pojęć, ani jakiegokolwiek bezpośredniego lub nawet pośredniego odesłania do przepisów Prawa budowlanego. Jak trafnie zaś wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 sierpnia 2014 r. w sprawie o sygn. akt II FSK 1985/12 (publ. w CBOSA), zakres obowiązywania definicji legalnej wyznacza przedmiot unormowania ustawy, w której została zawarta. Stąd też, o ile przepisy u.g.n. nie zawierają stosownego odesłania do Prawa budowlanego, odwoływanie się do tej ustawy jest niezasadne. Wolno jest stosować definicje z innych ustaw lub gałęzi prawa, jeśli ustawy te dotyczą tej samej dziedziny. Przepisy Prawa budowlanego oraz definicje wynikające z tych przepisów służą wyłącznie regulacji zachowań uczestników procesu budowlanego, a w szczególności konieczności uzyskiwania przez tych uczestników odpowiednich pozwoleń budowlanych, obowiązku dokonywania zgłoszeń czy też właściwości organów.

Ustawa o gospodarce nieruchomościami nie ma natomiast bezpośredniego funkcjonalnego czy celowościowego powiązania nawet z szeroko rozumianym prawem budowlanym. Można tu mówić jedynie o powiązaniu tych regulacji ze względu na to, że zarówno w u.g.n. jak i Prawie budowlanym chodzi o wykonywanie robot budowlanych. Zasadniczym celem u.g.n. jest jednak regulacja różnego rodzaju zagadnień wiążących się z gospodarowaniem nieruchomościami i wykonywaniem na tych nieruchomościach prawa własności oraz dopuszczalnych ograniczeń w wykonywaniu tego prawa.

Przy wykładni zatem znaczenia sformułowania "czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii", użytego w przepisach u.g.n. w pierwszej kolejności należy odwoływać się do reguł znaczeniowych języka polskiego, gdyż interpretowanym zwrotom nie należy nadawać znaczenia odmiennego od przyjętego w języku potocznym, chyba że istnieją racje przemawiające za przypisaniem im znaczenia innego od literalnego, jeśli znaczenie to miałoby prowadzić do niepożądanych ze względu na cel regulacji rezultatów wykładni prawa. W tym zakresie znaczenie mieć będzie przy tym nawiązanie do reguł wykładni systemowej (miejsca interpretowanych przepisów w systemie prawa i aktu normatywnego) oraz wykładnia funkcjonalna (adekwatność definicji w kontekście celów regulacji – zob. L. Morawski "Wykładnia w orzecznictwie sądów. Komentarz", wyd. Dom Organizatora, Toruń 2002, str. 136).

Uwzględniając systematykę przepisu art. 124 u.g.n., zwrócić należało uwagę na to, że ust. 1 reguluje zagadnienie zajęcia nieruchomości na cel wskazany w tym przepisie (w sposób trwały lub czasowy), ust. 4 reguluje obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, ust. 6 obowiązek udostępnienia nieruchomości przez jej właściciela do celów wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w ust. 1. Z kolei art. 124b u.g.n. konkretyzuje obowiązek wynikający z art. 124 ust. 6 u.g.n. przez wskazanie właściwego w tych sprawach organu oraz zakresu, w jakim organ może wydać decyzję nakazową.

Z powyższych unormowań wynika, że w sposób kompleksowy ustawodawca uregulował w nich całość zagadnień związanych z szeroko rozumianym umiejscawianiem i zarządzaniem ciągami drenażowymi, przewodami i urządzeniami służącymi do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeniami łączności publicznej i sygnalizacji, a także innymi podziemnymi, naziemnymi lub nadziemnymi obiektami i urządzeniami niezbędnymi do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody.

Przepis art. 124 ust. 1 u.g.n. dotyczy przy tym wyłącznie zakładania i przeprowadzania przez teren nieruchomości wymienionych w nim ciągów, przewodów i urządzeń, a nie odnosi się do ich konserwacji czy usuwania awarii, czego dotyczy art. 124b u.g.n. Może odnosić się do rozbudowy, jeśli obejmuje ona np. budowę nowych odcinków przewodów lub nowych urządzeń. Można uznać, że dotyczy ich przebudowy, ale w takim zakresie, w jakim przekracza ona zwykłe prace konserwatorskie, bieżące remonty czy usuwanie awarii. Co do zasady, celem postępowania w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości nie jest rozstrzygnięcie, czy inwestycja celu publicznego w ogóle powstanie albo też którędy konkretnie będzie przebiegać. Kwestie te powinny być sprecyzowane wcześniej albo w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, albo w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Decyzja wydana na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. ma jedynie uwzględniać te wcześniejsze rozstrzygnięcia i umożliwiać realizację inwestycji celu publicznego w razie braku porozumienia z właścicielem nieruchomości. Decyzja ta daje inwestorowi prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w tym stwarza warunki do wystąpienia o pozwolenie na budowę i zastępuje zgodę właściciela na wejście na teren, w sytuacji gdy ten nie wyraża na to zgody, jak również stanowi dowód, o jakim mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Dopiero na etapie udzielenia pozwolenia na budowę organy architektoniczno-budowlane analizują techniczne możliwości zrealizowania sieci oraz tryb, formę i zakres koniecznych działań, których podjęcie będzie niezbędne do usunięcia ewentualnych przeszkód (zob. E. Bończak-Kucharczyk "Komentarz aktualizowany do art.124 ustawy o gospodarce nieruchomościami" – System Informacji Prawnej LEX).

Z tego względu regulacje art. 124 ust. 6 i 124b ust. 1 u.g.n. nie mogą być odczytywane wąsko, jako dopuszczające konserwację, remont tylko w znaczeniu Prawa budowlanego i usuwanie awarii w stosunku do urządzeń wskazanych w art. 124 ust. 1 u.g.n., gdyż poza zakresem regulacji znalazłyby się różnego rodzaju prace modernizacyjne odnoszące się do legalnie działającej sieci (inwestycji liniowej), niezbędne w związku z rozwojem techniki i stosowanych technologii, które nie wymagają zajęcia na nowo danej nieruchomości do takiego celu (nieruchomość jest już zajęta zgodnie z prawem) ani nie zmieniają zasadniczego parametru inwestycji liniowej jakim jest jej długość i linia przebiegu.

Przepisu art. 124b u.g.n. i użytych w nim określeń "konserwacja" i "remont" nie można zatem odczytywać wąsko (słownikowo), jako zezwolenia na prace dotyczące utrzymywanie inwestycji w dobrym stanie, zabezpieczania jej przed szybkim zużyciem i zniszczeniem, czy też jako przywrócenia wartości użytkowej danej inwestycji (obiektu) – zob. "Słownik Języka Polskiego pod red. M. Szymczyka, PWN Warszawa 1985.

Z uwagi na konieczność posłużenia się dodatkowo wykładnią funkcjonalną i przede wszystkim systemową, należało uznać, że prace polegające na wymianie wymagających modernizacji elementów sieci (słupów, przewodów, izolatorów itp.), nawet gdyby obejmowały cały odcinek znajdujący się na nieruchomości osoby trzeciej na warunkach wynikających z art. 124 ust. 1 u.g.n., mogą wchodzić w zakres decyzji wydawanej na podstawie art. 124b u.g.n. O ile dochodzi do zmiany parametrów sieci zmiana ta, aby mogła być uznana za istotną z punktu widzenia możliwości kwalifikacji zamierzonych robót do hipotezy przepisu art. 124 ust. 1 u.g.n. zamiast do hipotezy art. 124b ust. 1 u.g.n., musi prowadzić do zmiany możliwości dotychczasowego zagospodarowania działki obciążonej, czyli powodować nowe, nieistniejące przed wykonaniem tych robót uciążliwości dla jej właściciela lub użytkownika. Przykładowo wymienić tu można zmianę trasy przebiegu linii, zmianę miejsc posadowienia słupów energetycznych, obniżenie wysokości, na której przebiega linia, zmianę obszaru oddziaływania pola elektromagnetycznego itp.

Dodatkowo zauważyć należało, że organ orzekał w warunkach związania wyrokiem tut. Sądu z dnia 3 sierpnia 2018 r., w którym wprost zawarto zalecenie dla organu odwoławczego ponownego samodzielnego rozpatrzenia całości materiału dowodowego w sprawie i wyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych z punktu widzenia prawidłowego rozpoznania wniosku skarżącej.

W świetle powyższego, wykładnia przepisu art. 124b u.g.n. dokonana przez organ odwoławczy, opierająca się wyłącznie na określeniu nazwy i kwalifikacji zamierzonych robót we wniosku (zgłoszeniu) skierowanym przez skarżącą do organu architektoniczno-budowlanego, nazwie (kwalifikacji) użytej w projekcie budowlanym, w którym posłużono się określeniem "przebudowa" oraz na ocenach (trudno kilkuzdaniowe odpowiedzi na zapytanie organu uznać za opinie biegłych w rozumieniu art. 84 K.p.a.) przedsiębiorców zajmujących się pracami projektowo-budowlanymi na liniach energetycznych, nie może być uznana za prawidłową, uwzględniającą wszystkie aspekty sprawy. Przede wszystkim nie uwzględniono wskazanych wyżej cech i parametrów inwestycji liniowych, które wyróżniają je od innych typowych inwestycji budowlanych oraz nie wzięto pod uwagę celu przepisu art. 124b u.g.n.

Wobec wskazanego przez skarżącą Spółkę zakresu planowanych prac wraz z podaniem ich szczegółowej listy, Wojewoda winien był zbadać samodzielnie, czy spełnia on – tak jak twierdzi skarżący – definicję remontu bądź konserwacji w wyżej wskazanym rozumieniu tych określeń oraz czy chodzi o podjęcie czynności zmierzających do przywrócenia lub utrzymania wartości użytkowej i funkcjonalnej spornej części sieci energetycznej. Takiego wywodu jednak, poza przytoczeniem argumentacji organu I instancji, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zabrakło. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy brak ten należy uzupełnić, przy czym – jak już wyżej powiedziano – samo nazwanie zamierzonych robót budowlanych przez inwestora lub projektanta przebudową, a więc określeniem mającym znaczenie prawne na gruncie przepisów Prawa budowlanego, nie może mieć decydującego znaczenia.

W tym stanie rzeczy, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" P.p.s.a. należało orzec jak na wstępie.

Orzeczenie o kosztach uzasadnia przepis art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.