Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz – spr. Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi Gminy Rudniki na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia 3 listopada 2014 r., nr NK.III.4131.1.84.2014.KN w przedmiocie lokalnego programu pomocy społecznej promującej rodziny wielodzietne oddala skargę.

Rada Gminy Rudniki na sesji w dniu 23 września 2014 r., przyjęła uchwałę Nr XXXIV/281/2014 w sprawie podjęcia działań promujących rodziny wielodzietne w Gminie Rudniki. Jako podstawę prawną wskazała art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594, z późn. zm.) oraz art. 17 ust. 2 pkt 4 i art. 110 ust. 10 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182, z późn. zm.). W § 1 Rada określiła, że przyjmuje program pod nazwą "Karta Dużej Rodziny 3+ Gminy Rudniki", stanowiący załącznik do uchwały. W § 2 Rada powierzyła wykonanie uchwały Wójtowi Gminy Rudniki, a w § 3 określiła, że akt ten wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego.

W preambule załącznika do uchwały, Rada Gminy określiła cel przyjętego programu, wskazując na wzmocnienie funkcji rodziny i kondycji finansowej rodzin wielodzietnych oraz ułatwienie rodzinom wielodzietnym dostępu do oświaty, dóbr kultury, sportu i rozrywki. W dalszej części załącznika, w § 1 i § 2 zamieściła definicje używanych w Programie pojęć takich jak rodzina wielodzietna, wnioskodawca, rodzic (rodzice), małżonek rodzica oraz dziecko. W § 3 określono instrumenty umożliwiające zrealizowanie celu programu, jakimi są: umożliwienie członkom rodziny wielodzietnej dostępu do lodowiska gminnego, poprzez obniżenie ceny biletu do 1 zł (pkt 1), obniżenie opłaty za wypożyczenie łyżew do 1 zł (pkt 2), umożliwienie rodzinie wielodzietnej zwolnienia od opłaty za świadczenia udzielane w czasie przekraczającym wymiar zajęć podstawy programowej wychowania przedszkolnego w przedszkolu i oddziałach przedszkolnych prowadzonych przez Gminę Rudniki (pkt 3).

W dalszej części uchwały Rada Gminy Rudniki określiła sposób potwierdzania uprawnień do korzystania z ww. instrumentów, jakim jest posiadanie "Karty Dużej Rodziny", wydawanej przez Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Rudnikach na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 maja 2014 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu dla rodzin wielodzietnych (§ 4 załącznika). Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Rudnikach został wskazany także jako koordynator realizacji Programu i z tego tytułu został zobowiązany do przedstawienia Radzie Gminy Rudniki informacji o realizacji uchwały za poprzedni rok kalendarzowy, w terminie do 31 marca, po upływie danego roku kalendarzowego (§ 6 ust. 1 i 2 załącznika do uchwały).

Wojewoda Opolski, działając jako organ nadzoru na zasadzie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594, z późn. zm.), rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 3 listopada 2014 r., nr NK.II.4131.1.84.2014.KN, stwierdził nieważność powyższej uchwały z powodu istotnego naruszenia prawa. Wojewoda uznał, że uchwała ta nie stanowi aktu prawa miejscowego, uzasadniającego jej publikację w dzienniku urzędowym oraz wejście w życie uchwały po upływie terminu 14 dni od dnia publikacji. Narusza tym samym art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Jako zasadniczy powód, leżący u podstaw zakwestionowania przedmiotowej uchwały jako aktu prawa miejscowego, Wojewoda wskazał natomiast brak podstawy prawnej do jej wydania. Zdaniem organu nadzoru, wprowadzenie ulg w opłatach musi nastąpić zgodnie z upoważnieniem ustawowym zawartym w konkretnej ustawie, dotyczącej danej opłaty. Zaskarżona uchwała, jako akt podjęty na podstawie art. 110 ust. 10 ustawy o pomocy społecznej, nie może stanowić podstawy do wprowadzenia zniżek na opłaty za korzystanie z obiektów użyteczności publicznej, ani też zwolnień z opłat za świadczenia przedszkoli. Taką podstawę prawną stanowi, w ocenie organu, art. 40 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, który przyznaje radzie gminy kompetencje do wydawania aktów prawa miejscowego w zakresie wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych; organizacji urzędów i instytucji gminnych; zasad zarządu mieniem gminy oraz zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Ponadto, podstawę podjęcia uchwały regulującej kwestię zniżek dla rodzin wielodzietnych stanowić może także art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej, dający radzie kompetencje do ustalania cen za usługi użyteczności publicznej. Organ nadzoru wykluczył natomiast możliwość podjęcia aktu prawa miejscowego na zasadzie art. 110 ust. 10 ustawy o pomocy społecznej uznając, że przepis ten, dający radzie gminy ogólne upoważnienie do opracowywania i kierowania do wdrożenia lokalnych programów pomocy społecznej, daje tym samym kompetencję do ustalania planu działania gminy. Uchwała rady, podjęta na podstawie tego przepisu, posiada z kolei charakter aktu kierownictwa wewnętrznego, gdyż dotyczy wyłącznie działalności organu, do którego została skierowana, a jej adresatem nie są świadczeniobiorcy, ale podmioty ją realizujące. Uchwała taka nie może kreować praw i obowiązków mieszkańców, bowiem aby takie tworzyć rada musi posiadać specjalne upoważnienie ustawowe. Jako przykład takiego upoważnienia ustawowego organ wskazał art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, który upoważnia radę gminy do określania warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia z opłat za świadczenia przedszkoli. Ponadto, zdaniem Wojewody, regulacja uchwały nie wprowadza konkretnych ulg, a jedynie określa instrumenty, które będą służyć głównemu celowi uchwały.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem nadzorczym, Rada Gminy Rudniki, reprezentowana przez Wójta Gminy, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę, domagając się uchylenia skarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Opolskiego oraz zasądzenia od Wojewody kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzuciła naruszenie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przez stwierdzenie nieważności uchwały zgodnej z prawem; naruszenie art. 17 ust. 2 pkt 4 ustawy o pomocy społecznej przez stwierdzenie, że program pod nazwą "Karta dużej rodziny 3+ Gminy Rudniki" nie ma charakteru aktu prawa miejscowego i naruszenie art. 110 ust. 10 ustawy o pomocy społecznej przez jego błędną wykładnię. W uzasadnieniu skargi odniesiono się do zarzutów rozstrzygnięcia nadzorczego, zwracając uwagę na fakt, że nie jest możliwe zastosowanie w sprawie przepisu art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, gdyż zaproponowane w przyjętym przez Gminę Rudniki programie ulgi dotyczą dzieci w różnym wieku. Nie można zatem powołać jako podstawy uchwały przepisu, który odnosi się tylko do jednej grupy wiekowej dzieci, tj. uczęszczających do przedszkoli. Ponadto podniesiono, że podjęta uchwała przyznaje przywileje nieokreślonej liczbie mieszkańców Gminy, określając w jakich sytuacjach im się należą, tzn. w przypadku spełniania kryteriów rodziny wielodzietnej. Skierowana jest zatem do nieokreślonej liczby mieszkańców, określa cechy adresata, a także wskazuje zasady korzystania z przyznanych tą uchwałą ulg - poprzez okazanie Karty Dużej Rodziny i jest aktem wielokrotnego stosowania. Ponadto "Program" przyznaje ulgi, które mają być jasne i nie mogą być rozproszone, a oprócz tego spełnia szereg funkcji, jak: demograficzną, ekonomiczną, społeczną i uzupełniającą do rozwiązań rządowych. Poza tym skarżąca Rada wskazała, że w dokumencie tym zamierza wprowadzić zmiany poprzez zaproszenie do udziału instytucji działających na terenie gminy. Na poparcie prezentowanego stanowiska Rada wskazała orzeczenia sądowoadministracyjne, w których nie kwestionowano uchwał rad gmin innych jednostek samorządu terytorialnego dotyczących wprowadzania programów wspierania rodzin wielodzietnych, podjętych na tej samej podstawie prawnej co zakwestionowana przez Wojewodę Opolskiego uchwała Nr XXXIV/281/2014, którym nadany został charakter aktów prawa miejscowego i które zostały opublikowane w wojewódzkich dziennikach urzędowych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Opolski, reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej, a także o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazał, że w całości podtrzymuje argumentację zawartą w uzasadnieniu skarżonego rozstrzygnięcia, która wnikliwie wyjaśnia podstawę uznania, iż programy pomocowe podejmowane na zasadzie art. 17 ust. 2 pkt 4 oraz art. 110 ust. 10 ustawy o pomocy społecznej, nie mogą być kwalifikowane do kategorii aktów prawa miejscowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, natomiast stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tak zakreślonej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Jednocześnie, w oparciu o art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W przypadku natomiast, gdy przedmiotem skargi jest akt nadzoru, sąd uwzględniając skargę wniesioną przez jednostkę samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt (art. 148 P.p.s.a.).

W rozpoznawanej sprawie kontrolę sądowoadministracyjną zainicjowała skarga Gminy Rudniki na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia 3 listopada 2014 r., stwierdzające nieważność uchwały Nr XXXIV/281/2014 Rady Gminy Rudniki z dnia 23 września 2014 r. w sprawie podjęcia działań promujących rodziny wielodzietne w Gminie Rudniki. Przedmiotowa skarga wniesiona została w trybie art. 3 § 3 pkt 7 P.p.s.a. w związku z art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594, z późn. zm.), przewidującym, że rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy podlegają zaskarżeniu z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia.

Dokonując w pierwszej kolejności oceny dopuszczalności skargi Sąd uznał, że skarga została wniesiona w wymaganym terminie, a przed jej wniesieniem zachowano wymogi proceduralne, gdyż skargę poprzedziło podjęcie przez Radę Gminy Rudniki uchwały Nr XXXV/295/2014 z dnia 10 listopada 2014 r. w sprawie zaskarżenia powyższego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Opolskiego. Podstawą wniesienia skargi był zatem akt, o jakim mowa w art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, czyli uchwała organu, który podjął uchwałę zakwestionowaną przez organ nadzoru. Na gruncie niniejszej sprawy podkreślenia wymaga, że badanie legalności uchwały, której nieważność stwierdzono rozstrzygnięciem nadzorczym, jest nierozłącznie związane z procesem oceny prawidłowości samego aktu nadzoru. Rozpoznając skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze, obowiązkiem sądu jest zbadanie w pierwszym rzędzie zgodności z prawem samej uchwały organu samorządu terytorialnego, a dopiero w następnej kolejności - ocena legalności rozstrzygnięcia nadzorczego, mocą którego stwierdzono nieważność przepisów tej uchwały. Jedynie w ten sposób sąd może ocenić, czy zarzucane przez organ nadzoru naruszenie prawa ma charakter istotny, a więc, czy uchwała jest sprzeczna z prawem (nieważna), czy też naruszenie jest nieistotne i może prowadzić do wskazania, że uchwałę wydano jedynie z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym).

Zarzut organu nadzoru, który legł u podstaw wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, dotyczył istotnego naruszenia prawa przez Radę Gminy Rudniki, polegającego na zakwalifikowaniu uchwały podjętej na podstawie art. 17 ust. 2 pkt 4 i art. 110 ust. 10 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182 z późn. zm.) jako aktu prawa miejscowego, podlegającego publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Punktem wyjścia kontroli legalności wydanego rozstrzygnięcia nadzorczego jest zatem ocena kwestionowanej uchwały pod względem spełniania przez nią wymogów prawnych, ustanowionych dla kategorii źródeł prawa, zwanych aktami prawa miejscowego. Podstawą tych wymogów jest regulacja art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, zgodnie z którym źródłami powszechnie obowiązującego prawa w Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Z kolei w myśl art. 94 Konstytucji RP, organy jednostek samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie ustaw i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, a zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa, którą w przypadku rad gmin jest powołana wyżej ustawa o samorządzie gminnym. Ustawodawca, precyzując w art. 40 ust. 1 tej ustawy pojęcie aktu prawa miejscowego określił, że obowiązują one na obszarze danej gminy i stanowione są przez właściwą radę gminy na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych, zawartych w ustawach. Określił przy tym, że upoważnienie musi wynikać z ustaw szczególnych, bądź ustawy o samorządzie gminnym, przy czym akty prawa miejscowego o charakterze wykonawczym wydawane na podstawie tejże ustawy mogą - stosownie do art. art. 40 ust. 2 - dotyczyć: wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych (pkt 1); organizacji urzędów i instytucji gminnych (pkt 2); zasad zarządu mieniem gminy (pkt 3); zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (pkt 4).

Powołany przepis wymaga zatem wyraźnego określenia kompetencji (delegacji) do stanowienia przepisów gminnych poprzez określenie właściwego organu, przedmiotu uregulowania i formy prawnej dopuszczonej w danej sprawie. Oznacza to, że akty prawa miejscowego, jako akty o charakterze pochodnym, muszą być stanowione na zasadzie upoważnienia zawartego w ustawie (ustawach) i to upoważnienia wyraźnego, a nie tylko pośrednio wynikającego z przepisów ustawowych. Jak podkreśla się w orzecznictwie i literaturze, nie każda uchwała ma walor prawa miejscowego, natomiast art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie można interpretować w oderwaniu od art. 41 ust. 1 tej ustawy, według którego akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały. Przepis art. 40 ust. 1 u ust. 2 w zw. z art. 41 ust. 1 i ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym nie daje podstaw do stanowienia aktów prawa miejscowego, z zastrzeżeniem stanowienia przepisów porządkowych przez organ wykonawczy gminy. Tylko, gdy przepisy ustaw szczególnych przyznają taką kompetencję, organ wykonawczy jest właściwy do stanowienia aktów prawa miejscowego. Każde upoważnienie ustawowe powinno zawierać zarówno elementy proceduralne, jak i materialne, a więc wskazywać organ administracji publicznej właściwy do wydania danego aktu normatywnego w określonej przedmiotowo dziedzinie (por. wyrok NSA z 6 października 2009 r., I OSK 252/09, powołana strona internetowa, P. Dobosz [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz pod red. P. Chmielnickiego, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2010, s. 481-482; D. Dąbek [w:] Komentarz do ustawy o samorządzie powiatowym pod red. P. Chmielnickiego, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2005, s. 249-250).

Cechami wyróżniającymi uchwały będące aktami prawa powszechnie obowiązującego od pozostałych uchwał stanowionych przez rady gmin, jest ich generalny i abstrakcyjny charakter oraz to, że ich postanowienia wpływają na realizację publicznych praw adresatów oraz mogą stanowić podstawę wydania decyzji administracyjnych wobec różnych podmiotów. W doktrynie i judykaturze utrwalił się pogląd, w myśl którego akty prawa miejscowego mają charakter aktów administracyjnych generalnych, zawierających abstrakcyjne normy prawne, o powszechnej mocy obowiązującej na określonej części terytorium państwa (ograniczonej w zakresie terytorialnym do obszaru działania organu tworzącego dany akt), wydanych przez organy samorządu terytorialnego lub terenowe organy administracji rządowej na podstawie i w granicach przyznanej ustawowej normy kompetencyjnej, ogłoszonych w ustawowo określony sposób. O charakterze normatywnym uchwały organu gminy przesądza istota zawartych w niej rozwiązań - rodzaj zamieszczonych w niej norm. Charakter norm prawnych i kształtowania przez te normy sytuacji prawnej adresatów mają przesądzające znaczenie dla kwalifikacji danego aktu, jako aktu prawa miejscowego (por. wyroki NSA: z 9 grudnia 2011 r., II OSK 2039/11; z 9 września 2010 r., I OSK 988/10; z 18 lipca 2006 r., I OSK 669/06; z 22 listopada 2005 r., I OSK 971/05; z 7 grudnia 2009 r., I OSK 732/09; z 21 grudnia 2005 r., I OSK 1191/05; z 5 kwietnia 2002 r., I SA 2160/01; z 13 marca 2013 r., II OSK 37/13; z 22 maja 2012 r., II OSK 636/12, dostępne na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, oraz wyrok z 1 marca 2001 r., SA/Bk 1532/00 z glosą aprobującą: W. Chróścielewskiego i J. P. Tarno, OSP 2002 nr 11, poz. 138). W przeciwieństwie do aktów prawa miejscowego, uchwały rady skierowane wyłącznie do jednostek organizacyjnie jej podporządkowanych lub podległych nie posiadają cech aktu normatywnego powszechnie obowiązującego, skierowanego do nieograniczonego kręgu podmiotów. Nieprzypadkowo zatem przyjmuje się ich nazwę jako "akty kierownictwa wewnętrznego" w stosunkach na płaszczyźnie rada gminy - podporządkowane jej jednostki organizacyjne, które tylko określają kierunki i sposoby działania organów i jednostek pozostających w systemie organizacyjnym aparatu gminy.

Ocena charakteru prawnego zakwestionowanej zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym uchwały prowadzi do wniosku, że nie jest ona aktem prawa miejscowego. Przede wszystkim materialnoprawną podstawą zakwestionowanej uchwały Nr XXXIV/281/2014 Rady Gminy Rudniki z dnia 23 września 2014 r. był art. 17 ust. 2 pkt 4 oraz art. 110 ust. 10 ustawy o pomocy społecznej, a także art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym. Pierwsza z powołanych ustaw przewiduje w art. 17 ust. 2, że podejmowanie przez radę gminy zadań z zakresu pomocy społecznej wynikających z rozeznanych potrzeb gminy, w tym tworzenie i realizację programów osłonowych. Natomiast w art. 110 ust. 10 ustawy o pomocy społecznej stworzono możliwość opracowywania i kierowania przez radę gminy do wdrożenia lokalnych programów pomocy społecznej, uwzględniających potrzeby z zakresu pomocy społecznej. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela pogląd zaprezentowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że przywołane przepisy prawa, a w szczególności komentowany art. 110 ust. 10, stanowią upoważnienie dla rady gminy do tworzenia programów, które mają charakter aktów planistycznych, inaczej mówiąc programowych (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 26 maja 2011 r., IV SA/Wr 631/10, powołana strona internetowa). Nie bez powodu w przepisie tym zostało zawarte odesłanie do art. 110 ust. 9 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym do obowiązków kierownika ośrodka pomocy społecznej należy nie tylko składanie radzie gminy sprawozdania z rocznej działalności ośrodka, ale również przedstawianie listy potrzeb z zakresu pomocy społecznej. Przyjęta konstrukcja i systematyka tych przepisów wskazuje na istotną rolę kierownika ośrodka w kształtowaniu programu. Jako kierujący jednostką odpowiedzialną za realizację na terenie gminy zadań z zakresu pomocy społecznej, staje się koordynatorem tych działań. Dopiero zatem biorąc pod uwagę potrzeby wynikające z działalności ośrodka pomocy społecznej, rada opracowuje lokalny program pomocy społecznej, a następnie kieruje go do wdrożenia kierownikowi ośrodka. Omawiany przepis, ani inne przepisy ustawy, nie precyzują bliżej jakie zagadnienia mają stanowi przedmiot programu, ograniczając się do ogólnikowego wskazania, że jego treścią są sprawy z zakresu pomocy społecznej. Wszystkie te elementy, tzn. określona rola kierownika ośrodka, ogólna regulacja przedmiotowa programu, a także użyty w omawianym przepisie zwrot, że rada "opracowuje i kieruje do wdrożenia lokalne programy pomocy społecznej" (a nie na przykład, że tworzy określone zasady działania w zakresie pomocy społecznej), wskazują, zdaniem Sądu, na "wykonawczą" funkcję programu, który ma rozwiązać powstałe problemy i zaplanować realizację potrzeb w zakresie pomocy społecznej. Program ten może zatem być jedynie skierowany do podmiotu (podmiotów) mającego wykonać założenia programu, a więc funkcjonującego w strukturze gminy, który to adresat jest organizacyjnie podporządkowany organowi wydającemu powyższy akt i program może kształtować sytuacje prawne jedynie takiego podmiotu. Wszystkie te argumenty przemawiają za tym, że uchwała rady gminy wprowadzająca lokalny program pomocy społecznej nie jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 Konstytucji RP i art. 40 ustawy o samorządzie gminnym, ale jest aktem kierownictwa wewnętrznego. Podjęta na tej podstawie uchwała, prawidłowo zredagowana, nie zawiera norm abstrakcyjnych i generalnych, nie rozstrzyga także o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową, lecz ma charakter programowy i zadaniowy, tj. dotyczy wyłącznie działalności organu, do którego została skierowana, a jej adresatem są podmioty ją realizujące. Nie można też nie dostrzegać, że ustawodawca posłużył się pojęciem "program", które to słowo, zgodnie z językową definicją oznacza założenia, postulaty i cele jakiejś działalności; plan zamierzonych czynności, prac, przedsięwzięć (zob. Uniwersalny słownik języka polskiego pod red. St. Dubisza, Wyd. PWN, Warszawa 2003, tom 3, s. 568-569). W tym znaczeniu w rozpatrywanej sprawie program powinien przede wszystkim konkretyzować sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z ustawy o pomocy społecznej, co przemawia za tym, że tego rodzaju program nie jest aktem prawa miejscowego. Dodać jeszcze można, że ustawodawca niejednokrotnie posługuje się pojęciem "program" dla określenia formy zadań realizacji przez jednostki samorządu terytorialnego. W odosobnionych jedynie przypadkach wskazuje na ich charakter w postaci aktu prawa miejscowego, jak ma to miejsce w art. 84 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r. poz. 1232, z późn. zm.) w odniesieniu do programów podejmowanych w celu doprowadzenia do przestrzegania standardów jakości środowiska. Natomiast w odniesieniu do innych programów przewidzianych w ustawach, takich jak gminny program wspierania rodziny (art. 176 pkt 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej - Dz. U. z 2013 r. poz. 135 ze zm.), a także programów wskazanych w ustawie o pomocy społecznej w ramach powiatowej strategii rozwiązywania problemów społecznych oraz programów osłonowych czy lokalnych programów pomocy społecznej opracowywanych i wdrażanych przez radę powiatu (art. 19 pkt 1 i pkt 16, art. 112 ust. 13 ustawy o pomocy społecznej), ustawodawca nie wskazał, że mają one postać aktów prawa miejscowego, co przemawia za uznaniem, że nie było jego intencją nadanie omawianym programom tego rodzaju rangi.

Z omówionych względów zgodzić należy się z organem nadzoru, że przepis art. 110 ust. 10 ustawy o samorządzie gminnym nie może stanowić podstawy do podjęcia aktu prawa miejscowego, gdyż w jego granicach nie mieści upoważnienie do podjęcia przepisów powszechnie obowiązujących, nakładających na szerszy krąg podmiotów obowiązki i prawa. Rada Gminy Rudniki, zaliczając zatem zaskarżoną uchwałę do aktów prawa miejscowego, naruszyła przepisy kompetencyjne. Wszystkie bowiem akty obowiązujące na terenie gminy muszą być wydane przez radę na podstawie i w granicach prawa, gdyż do wszystkich tych aktów odnosi się zasada legalizmu wyrażona w art. 7 Konstytucji RP. Podejmując akty niższej rangi niż ustawa, organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu ustawowym. Zakres regulacji, która może zostać wprowadzona danym aktem wykonawczym, jest bowiem wyznaczany przez przepis upoważniający (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 19 stycznia 2015 r., II SA/Wr 631/14, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy mieć na uwadze, że naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji, a normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. W odniesieniu do działań władczych organów jednostek samorządu terytorialnego oznacza to, że muszą posiadać one stosowne podstawy prawne, a kompetencji do wydawania aktów prawa miejscowego (kompetencji uchwałodawczych) nie można domniemywać. Wszelkie wątpliwości co do istnienia w porządku prawnym zezwolenia na działania władcze muszą być zatem rozstrzygane na niekorzyść organów. Natomiast samo wskazanie przez ustawodawcę na określonego rodzaju zadanie gminy (np. w postaci tworzenia programów lokalnej polityki społecznej) nie jest tożsame z wyposażeniem organu stanowiącego tej gminy w kompetencje do określenia formy realizacji takiego zadania. Jak zasadnie wskazano w orzecznictwie, normy o zadaniach nie mogą być bowiem utożsamiane z normami określającymi kompetencje do działań władczych, a wyłącznie kompetencja stwarza potencjalną możliwość realizacji zadania w formie władczej, tj. w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 27 lutego 2008 r., II SA/Rz 706/07, NZS 2008 nr 3, poz. 53 i powołane tam orzecznictwo). Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny między aktem wykonawczym a ustawą, co stanowi o istotnym naruszeniu prawa, w niniejszym przypadku art. 110 ust. 10 ustawy o pomocy społecznej, a w konsekwencji art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2011 r. nr 197, poz. 1172, z późn. zm.), nakazującego publikację w dzienniku urzędowym aktów prawa miejscowego stanowionych przez organy gminy.

Również z samej treści uchwały nie wynika, aby wprowadzała ona przepisy powszechnie obowiązujące na obszarze Gminy Rudniki. Pogląd ten wzmacnia również deklaracja Gminy o możliwości zapraszania do udziału w "Programie" instytucji pozagminnych. Wbrew stanowisku skarżącej, wskazanie w zakwestionowanej uchwale instrumentów zmierzających do zrealizowania celu "Programu", jakim jest szeroko rozumiane wsparcie rodzin wielodzietnych, przez "umożliwianie" im dostępu za obniżoną opłatę do lodowiska gminnego, czy korzystania ze sprzętu tam wypożyczanego, albo "umożliwienie" zwolnienia z opłaty za świadczenia udzielane przez gminne placówki przedszkolne, nie jest wprowadzeniem norm o charakterze powszechnym, lecz przedstawianiem możliwych rozwiązań. Rację ma organ nadzoru, że zaproponowane przez Radę Gminy w uchwale konkretne działania mogłyby zostać następnie zrealizowane w formie regulacji podejmowanych na podstawie ustaw szczególnych, w tym przywołanego powyżej art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym, czy art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, upoważniającego radę gminy do określenia wysokości opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego w prowadzonych przez gminę placówkach przedszkolnych.

W tej kwestii jedynie na marginesie odnotować można, że odnośnie możliwości wydawania jednego aktu prawa miejscowego na podstawie kilku przepisów będących podstawą prawną, w orzecznictwie na tle uchwał regulujących tryb i zasady korzystania z obiektów sportowych wyrażony został godny aprobaty pogląd, iż tego rodzaju działania są dopuszczalne, a kompleksowe uregulowanie zakazów w uchwale należy uznać za celowe (por. wyrok NSA z 18 kwietnia 2012 r. II GSK 453/11; wyrok WSA w Opolu z 23 października 2014 r., II SA/Op 334/14, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Za niezrozumiały przy tym uznać należy zarzut skargi, że przepis art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty nie może być podstawą do wprowadzenia ulg dla rodzin wielodzietnych, gdyż przyjęty przez Gminę Rudniki program wspierania takich rodzin dotyczy dzieci w przedziale wieku od 4 do 17 lat, a rada gminy posiada jedynie kompetencje do stanowienia o opłatach w placówkach przedszkolnych. Zdaniem Sądu, skoro Rada Gminy nie posiada uprawnień w zakresie stanowienia o zwolnieniach za opłaty z tytułu korzystania z usług innych placówek oświatowych, to w ogóle nie może podejmować tego typu regulacji, bez względu to, czy dokona tego w uchwale wydanej na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, czy też innym akcie.

Odnosząc się do zarzutu skargi, że w orzecznictwie nie kwestionowano charakteru uchwały podjętej na podstawie art. 17 ust. 2 pkt 4 i art. 110 ust. 10 ustawy o pomocy społecznej jako aktu prawa miejscowego, wyjaśnić należy, że przykłady podobnych inicjatyw podejmowanych przez organy innych gmin nie mogą być miarą legalności zaskarżonej uchwały. Jak wskazano już na wstępie, kryterium działania organu nadzoru i Sądu jest ocena zgodności z prawem. W przekonaniu Sądu, brak jest podstawy prawnej do podjęcia zakwestionowanej przez Wojewodę uchwały w formie aktu prawa miejscowego w oparciu o przepisy powołane w jej podstawie prawnej. Stanowisko prezentowane we wskazywanych przez skarżącą orzeczeniach zajmowane było na gruncie ocenianych tam, konkretnych uregulowań prawnych. Przy dokonywaniu oceny charakteru aktu normatywnego należy mieć natomiast każdorazowo na względzie treść tego aktu. Z tych przyczyn Sąd zobowiązany był do dokonania analizy treści aktu kontrolowanego w niniejszej sprawie oraz indywidualnej oceny jego charakteru prawnego, nie wypowiadając się co do uchwał zaskarżonych w innych sprawach sądowych. Stanowisko to jest aktualne także odnośnie zarzutu, że uchwały wydane na tożsamej podstawie prawnej co zaskarżona uchwała, nie były kwestionowane przez organy nadzoru i jako akty prawa miejscowego zostały opublikowane w wojewódzkich dziennikach urzędowych.

Konkludując należy stwierdzić, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego jest zgodne z prawem, bowiem uchwała Nr XXXIV/281/2014 Rady Gminy Rudniki z dnia 23 września 2014 r. została wydana z istotnym naruszeniem prawa, co upoważniało organ nadzoru do stwierdzenia jej nieważności w oparciu o przepis art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.

O kosztach nie orzekano, gdyż zgodnie z art. 200 P.p.s.a. zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność, w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca, gdyż skarga została oddalona.