Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan, Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk,, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi K. F. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania w sprawie odmowy rejestracji pojazdu 1) uchyla zaskarżone postanowienie, 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz skarżącego kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Decyzją z dnia [...] r. Starosta [...], działając na podstawie art. 73 ust. 1 oraz art. 71 w związku z art. 66 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1990 ze zm.) orzekł o odmowie rejestracji pojazdu marki [...] posiadającego cechę identyfikacyjną [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, jakie dokumenty przedstawił wnioskujący o rejestrację tego pojazdu K. F., odwołał się do obowiązujących w tym zakresie przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz przepisów wykonawczych, a następnie stwierdził, iż nie jest związany ustaleniami poprzedniego organu rejestrującego i prowadząc odrębne i niezależne postępowanie, po przeprowadzeniu dodatkowego postępowania dowodowego uzupełnionego opinią biegłego rzeczoznawcy, stwierdził, że wnioskowanego do rejestracji pojazdu nie można zakwalifikować do żadnej kategorii pojazdów (zgodnie z załącznikiem nr 2 do ustawy). Nie można go zarejestrować jako czterokołowiec (pojazd samochodowy inny), gdyż posiada on moc silnika 47kW, podczas gdy zgodnie z rozporządzeniem moc silnika nie może przekraczać wartości 15kW. W świetle poczynionych ustaleń organ uznał, że dopuszczenie do ruchu takiego pojazdu byłoby naruszeniem prawa określonego w art. 66 ustawy i stąd orzekł jak na wstępie.

W dniu 28 października 2019 K. F. (strona, skarżący) złożył osobiście w Starostwie Powiatowym odwołanie od powyższej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach. Wskazał, iż nie zgadza się z odmową rejestracji pojazdu. Wyjaśnił, że pojazd był już zarejestrowany zgodnie z przepisami ustawy Prawo o ruchu drogowym i posiada rejestrację w kraju od [...] r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, postanowieniem z dnia [...] r., wydanym na podstawie art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego stwierdziło niedopuszczalność odwołania.

W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że decyzja została odebrana osobiście przez skarżącego w dniu 14 października 2019 r. W tym samym dniu na podstawie art. 127a Kodeksu postępowania administracyjnego skarżący zrzekł się prawa do wniesienia odwołania od tej decyzji, co wynika z podpisanego oświadczenia znajdującego się na ostatniej stronie decyzji. Jednocześnie pismem z dnia 28 października 2019 r. złożył odwołanie.

Dalej Kolegium stwierdziło, że pierwszy etap postępowania przed organem odwoławczym to etap badania formalnego - etap wstępny, w którym badane są przesłanki dopuszczalności odwołania. Odwołując się do art. 127a Kodeksu postępowania administracyjnego wyjaśniło, że z przepisu tego wynika, iż w trakcie biegu terminu do wniesienia odwołania strona może zrzec się prawa do wniesienia odwołania wobec organu administracji publicznej, który wydał decyzję. Z dniem doręczenia organowi administracji publicznej oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania przez ostatnią ze stron postępowania, decyzja staje się ostateczna i prawomocna.

Kolegium wyjaśniło, że w zaskarżonej decyzji w sposób prawidłowy pouczono stronę o prawie do wniesienia odwołania, prawie zrzeczenia się prawa do odwołania oraz skutkach zrzeczenia się odwołania. Z akt sprawy wynika, że strona zrzekła się prawa do odwołania, składając własnoręczny podpis pod oświadczeniem o zrzeszeniu się prawa do wniesienia odwołania, które zdaniem organu było skuteczne. Odnosząc się do skuteczności zrzeczenia się prawa do wniesienia odwołania w chwili odbioru decyzji Kolegium przywołało wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 sierpnia 2019 r. sygn. akt II OSK 873/19. Podzieliło też stanowisko prezentowane w wyroku tegoż Sądu z dnia 12 marca 20113 r. w sprawie o sygn. akt II GSK 161/12, że termin do wniesienia odwołania będzie zachowany, gdy strona wniesienie odwołanie nie później niż w terminie określonym w ustawie licząc od dnia następnego po otrzymaniu decyzji, co oznacza, iż strona może wnieść odwołanie w dniu otrzymania decyzji, a datą końcową jest upływ 14-go dnia licząc od dnia następnego od daty doręczenia decyzji. Innymi słowy bieg terminu do wniesienia odwołania rozpoczyna się w momencie doręczenia decyzji stronie, która chce z tego prawa skorzystać.

Uwzględniając powyższe wywody oraz treść art. 127a § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego Kolegium stwierdziło, że zaskarżona decyzja stała się ostateczna i prawomocna w dniu doręczenia organowi administracji publicznej oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania, a w konsekwencji stronie nie przysługuje odwołanie.

Pismem z dnia 15 stycznia 2020 r. działający przez pełnomocnika, skarżący zaskarżył powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w całości. Podniósł, iż pracownik Starostwa celowo wprowadził go w błąd dając do podpisania odbiór decyzji. Nieświadomie podpisał także zrzeczenie się drogi odwoławczej. Podniósł, iż nie został prawidłowo pouczony, a dokument został mu podsunięty celem podpisania poświadczenia odbioru decyzji administracyjnej w wydanej w dniu [...] r. Składając w dniu 28 października 2019 r. odwołanie dał wyraźny znak, że nie zgadza się z wydaną decyzją i będzie dochodził swoich praw oraz "cofa swoje zrzeczenie". Podkreślił, że wysoce nieetyczne było podsunięcie dokumentu "potwierdzenia odbioru wymienionej decyzji", faktycznie z klauzulą, w której zrzeka się prawa do dalszej drogi odwoławczej.

Wskazując, że zrzeczenie się prawa do złożenia środka zaskarżenia, jest dosyć młodą instytucją procesową, dodał, iż tym bardziej organ winien dokładnie pouczyć stronę o konsekwencjach zrzeczenia się prawa do odwołania.

Dodał przy tym, że strona, która skutecznie zrzekła się prawa do wniesienia odwołania może cofnąć to zrzeczenie, poprzez złożenie stosownego oświadczenia o cofnięciu zrzeczenia się odwołania od decyzji. Cofnięcie takie jest skuteczne, jeśli nastąpiło przed upływem terminu do wniesienia odwołania. Sytuacja taka zaistniała w niniejszej sprawie. Wyjaśnił, że w myśl art. 88 Kodeksu cywilnego dla złożenia oświadczenia o uchyleniu się od skutków czynności prawnych wystarczające jest jedynie zachowanie formy pisemnej. Tak więc wniesienie odwołanie jest prawidłowym sposobem uchylenia się od skutków złożenia wcześniejszego oświadczenia woli.

Cytując przepis art. 127a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego stwierdził, iż wyrażenie "w trakcie biegu termin do wniesienia odwołania" należy wykładać w korespondencji z normami ogólnymi dotyczącymi sposobu obliczenia terminów, zawartymi w Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności z art. 57 § 1 Kodeksu (początek biegu terminu do złożenia oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania przypada na dzień następujący po dniu doręczenia decyzji stronie). W niniejszej sprawie natomiast oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do odwołania zostało złożone w dniu poprzedzającym pierwszy dzień biegu terminu do wniesienia odwołania. W konsekwencji więc nie zaistniały podstawy do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania w związku ze złożeniem oświadczenia o zrzeczeniu się strony prawa do wniesienia odwołania. Na poparcie swoich twierdzeń skarżący odwołał się do orzecznictwa sądów administracyjnych.

W odpowiedzi na skargę, wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, iż zaprezentowane w skardze argumenty nie wniosły do sprawy nowych elementów i tym samym nie prowadzą do zmiany dotychczasowego stanowiska w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozpatrując sprawę zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.jedn Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu - art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325). Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 tej ustawy stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie jest zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach wydane na podstawie art. 134 zd. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, stwierdzające niedopuszczalność wniesienia odwołania od decyzji Starosty [...] odmawiającej rejestracji pojazdu marki [...].

Wymieniony przepis stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania. Z powyższej normy wynika jednoznacznie, że organ odwoławczy przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania odwołania musi stwierdzić, że odwołanie jest dopuszczalne i zostało wniesione w terminie. Obie wskazane w tym przepisie przesłanki są odrębnymi przesłankami uniemożliwiającymi merytoryczne rozpoznanie odwołania. W pierwszej jednak kolejności organ odwoławczy powinien rozstrzygnąć kwestię dopuszczalności odwołania.

Pojęcie niedopuszczalności odwołania nie zostało zdefiniowane na gruncie procedury administracyjnej. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że niedopuszczalność odwołania może wynikać z przesłanek o charakterze przedmiotowym i podmiotowym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 316/08). Do przesłanek o charakterze przedmiotowym zalicza się m.in.: zaskarżenie aktu nie będącego decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego albo wniesienie odwołania od decyzji, która nie została doręczona lub ogłoszona stronie, wniesienia odwołania w stosunku do określonych rodzajów decyzji administracyjnych wydawanych w postępowaniu jednoinstancyjnym, czy też w sytuacji, gdy środek zaskarżenia został wniesiony przedwcześnie. Jeśli chodzi zaś o przesłanki niedopuszczalności odwołania o charakterze podmiotowym to należy do nich niezdolność odwołującego się do czynności prawnych oraz oczywisty brak legitymacji odwoławczej.

W kontrolowanej sprawie jako przesłankę niedopuszczalności odwołania organ wskazał jego wniesienie po zrzeczeniu się przez stronę prawa do wniesienia odwołania, co skutkuje ostatecznością i prawomocnością decyzji.

Zrzeczenie się prawa do wniesienie odwołanie jest nową instytucją procesową przewidzianą w art. 127a Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis ten wszedł w życie w dniu 1 czerwca 2017 r mocą ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935.). Zgodnie § 1 tego przepisu "W trakcie biegu terminu do wniesienia odwołania strona może zrzec się prawa do wniesienia odwołania wobec organu administracji publicznej, który wydał decyzję. W myśl jego § 2 "Z dniem doręczenia organowi administracji publicznej oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania przez ostatnią ze stron postępowania, decyzja staje się ostateczna i prawomocna".

Ustawodawca w przywołanym powyżej art. 127a § 1 posłużył się sformułowaniem "w trakcie biegu terminu do wniesienia odwołania", co oznacza, że strona uprawniona może zrzec się swojego prawa do wniesienia odwołania do ostatniego dnia upływu tego terminu. Stosownie do treści art. 127 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego od decyzji wydanej w pierwszej instancji stronie służy odwołanie tylko do jednej instancji, zaś z brzmienia art. 129 § 1 tego Kodeksu wynika, że odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie.

W niniejszej sprawie skarżący odebrał osobiście przedmiotową decyzję w dniu [...] r. (w dniu jej wydania), co potwierdza jednoznacznie notatka służbowa z dnia [...] r. Jednocześnie z odbiorem tej decyzji złożył swój podpis pod sformułowanym w tej decyzji oświadczeniu, że zrzeka się prawa wniesienia odwołania.

Zgodnie z przepisem art. 57 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie (w przypadku odwołania dzień doręczenia decyzji), przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło. Zatem bieg terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] r. rozpoczął się w dniu następnym po dniu doręczenia decyzji, a więc [...] r. W konsekwencji, od tego też dnia skarżący mógł skutecznie zrzec się prawa do wniesienia odwołania od doręczonej decyzji. Użyte przez ustawodawcę sformułowanie - "W trakcie biegu terminu do wniesienia odwołania" (a nie od dnia doręczenia decyzji) nie może bowiem oznaczać okresu czasu sprzed daty rozpoczynającej bieg terminu do wniesienia odwołania, oznacza natomiast, że początek biegu tego terminu przypada na dzień następujący do dniu doręczania decyzji.

Z akt sprawy wynika nadto, że skarżący złożył swój podpis pod oświadczeniem o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania dopisanym przez organ w decyzji. Można zatem zastanawiać się czy było to swobodne oświadczenie woli skarżącego, posiadające formę podania złożonego na zasadach określonych w art. 63 Kodeksu postępowania administracyjnego, wszak zrzeczenie takie winno być wyrazem niczym nie skrepowanej, autonomicznej woli samej strony postępowania.

Wprawdzie pouczenie o skutkach zrzeczenia się prawa do odwołania zostało dopisane do pouczenia o przysługującym stronie prawie do odwołania od decyzji, ale pouczenie to nie wyjaśniało wszelkich aspektów sprawy i mogło być mało zrozumiale dla strony. Wynika to z twierdzeń samego skarżącego zawartych w skardze, że nie został prawidłowo pouczony i nieświadomie podpisał się pod zrzeczeniem się drogi odwoławczej, gdyż dokument został mu podsunięty celem podpisania poświadczenia odbioru decyzji administracyjnej wydanej w sprawie. Może to sugerować nie do końca prawidłowe i zgodne z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 7, art. 8, art. 9) postępowanie organu administracji publicznej.

Nadto, strona, która zrzekła się prawa do wniesienia odwołania, może cofnąć zrzeczenie się poprzez złożenie stosownego oświadczenia o cofnięciu zrzeczenia się i wniesienie odwołania. W ocenie Sądu możliwe, dopuszczalne i skuteczne jest cofniecie przez stronę oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania, jeżeli doręczenie pisma cofającego zrzeczenie nastąpiło przed upływem terminu do wniesienia odwołania (zob. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 14 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 1173/18 czy w Krakowie z dnia 29 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 168/19).

Sytuacja tak zaistniała w niniejszej sprawie. Odwołanie skarżącego od decyzji organu pierwszej instancji wniesione zostało przez upływem 14 dni od daty doręczenia tej decyzji. Wobec doręczenia decyzji skarżącemu w dniu [...] r., wniesienie odwołania osobiście do kancelarii Wydziału Komunikacji i Transportu Starostwa Powiatowego w W. w dniu 28 października 2019 r. nastąpiło w ustawowym terminie. Pomimo braku w treści odwołania wyraźnego cofnięcia oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania, to jednak skarżący wyraził niezadowolenie z decyzji organu pierwszej instancji, dając tym samym informację organowi, iż się z nią nie zgadza i będzie dochodził swoich prawa cofając swoje zrzeczenie.

W tym miejscu warto przytoczyć stanowisko prezentowane przez J. Z. Jego zdaniem "prawo wniesienia odwołania stanowi publiczne, formalne prawo podmiotowe obywatela. Skoro jest to prawo podmiotowe, to oczywiście nie można się go zrzec, nie można przekazać innemu podmiotowi, nie podlega ono też sukcesji administracyjnej. Ma ono charakter indywidualny i osobisty, a jest związane ze statusem strony postępowania administracyjnego. Należy przyjąć, że i tak, pomimo wprowadzenia tego rodzaju możliwości, strona ma prawo zmienić zdanie i wykorzystać swoje prawo podmiotowe do upływu ostatniego dnia terminu. Dopuszczenie takiego zrzeczenia się godzi w samą istotę publicznego prawa podmiotowego (zob. J. Zimmermann, Kilka refleksji o nowelizacji kodeksu postępowania administracyjnego , PiP 2017/8 s. 15-16.).

Także w wyroku z dnia 13 września 2018 r. sygn. akt II SA/Bk 409/18 Wojewódzki sad Administracyjny w Białymstoku stwierdził, że skuteczne złożenie oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania zostaje pozbawione skuteczności prawnej w wyniku wniesienia w terminie odwołania.

Z przedstawionych przyczyn, w ocenie Sądu, w kontrolowanej sprawie organ dokonał wadliwego zastosowania art. 127a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, nie było podstaw do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, z uwagi na uzyskanie przez decyzję - orzeczenie przymiotu ostateczności i prawomocności. Jak wskazano wyżej, oświadczenie, na które powołuje się organ odwoławczy zostało złożone przed rozpoczęciem biegu terminu do wniesienia odwołania, można mieć zastrzeżenia, co autonomicznego charakteru tego "oświadczenia woli", a nadto poprzez wniesienie w ustawowym terminie odwołania zostało ono skutecznie cofnięte.

Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.