Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Korzeniowski (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi Miasta W. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności w części uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - oddala skargę -

Miasto [...]w skardze, zaskarżyło rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...]nr [...] z [...] listopada 2014 r., stwierdzające nieważność uchwały NR [...] Rady Miasta [...] z [...] października 2014 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego[...], w części dotyczącej ustaleń:

- § 2 pkt 2) uchwały;

-§ 2 pkt 18) uchwały;

-§ 10 pkt 2) lit. e uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) przy czym w przypadku ich wycięcia nakazuje się posadzenie nowego drzewa (...)";

-§ 12 pkt 1) uchwały, w zakresie sformułowania: "(...), dla którego obowiązuje nakaz przeprowadzenia badań archeologicznych poprzedzających realizację obiektów budowlanych - inwestycji kubaturowych, drogowych i infrastruktury technicznej, zgodnie z przepisami odrębnymi (...)"

-§ 20 uchwały, oraz w części graficznej, w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem A.2.U/MW;

-§ 22 uchwały, oraz w części graficznej, w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem B.2.U(MN);

-§ 23 uchwały, oraz w części graficznej, w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem B.3.U;

-§ 25 uchwały, oraz w części graficznej, w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem B.5.U(MN);

-§ 26 uchwały, oraz w części graficznej, w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem B.6.U(MN);

-§ 28 uchwały, oraz w części graficznej, w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem B.S.U(MN);

-§ 29 uchwały, oraz w części graficznej, w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem B.9.U;

-§ 30 uchwały, oraz w części graficznej, w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem B.10.U;

-§ 37 uchwały, oraz w części graficznej, w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem D.2.MW;

-§ 38 uchwały, oraz w części graficznej, w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem D.3.MW;

-§ 41 uchwały, oraz w części graficznej, w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem D.6.MW;

-§ 45 uchwały, oraz w części graficznej, w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem E.l.UO;

-§ 57 uchwały, oraz w części graficznej, w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem E.13.U.

Okoliczności sprawy przedstawiały się następująco.

Na sesji w dniu [...] października 2014 r. Rada Miasta [...], podjęła uchwałę NR [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...]. Uchwałę tę podjęto na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym oraz na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz.U. 2012, poz. 647 ze zm., dalej u.p.z.p.) w brzmieniu przed wejściem w życie ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 130, poz. 871).

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda podniósł, że w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, co na mocy art. 28 ust. 1 u.p.z.p., oznacza konieczność wyeliminowania, części ustaleń (wskazanych w petitum rozstrzygnięcia nadzorczego) uchwały z obrotu prawnego. Według Wojewody, zakres przedmiotowy władztwa planistycznego gminy w ramach, którego ma ona możliwość wpływu na sposób wykonywania prawa własności, przez właścicieli i użytkowników terenów objętych ustaleniami planu miejscowego, nie jest nieograniczony i został szczegółowo określony w u.p.z.p. poprzez wskazanie obowiązkowej i fakultatywnej (dopuszczalnej) treści planu miejscowego (art. 15 ust. 2 i 3) oraz w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587, dalej: rozporządzeniem w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p., w szczególności zaś w jego ustaleniach zawartych w § 3, 4 i 7).

W ocenie Wojewody, oznacza to, że nie każde rozstrzygnięcie związane swobodnie z przeznaczeniem, zagospodarowaniem i użytkowaniem terenu może być włączone do ustaleń planu, a jedynie takie, które mieści się ściśle w ramach tego, co ustawa określa ogólnie, jako ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego i określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu, a konkretnie wylicza w art. 15, natomiast ww. rozporządzenie doszczegóławia, jako nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów określone w § 4 tego rozporządzenia.

W szczególności zdaniem Wojewody, wobec zasady hierarchiczności źródeł prawa, przedmiotem regulacji planu nie mogą być kwestie, które podlegają regulacjom aktów wyższego rzędu, ani tym bardziej regulacje planu nie mogą być z nimi sprzeczne.

Zdaniem Wojewody, ustalony w uchwale nakaz posadzenie nowych drzew, narusza dyspozycję przepisów ustawy o ochronie przyrody. Rada Miasta [...] wprowadziła ustalenia dotyczące działań związanych z zabytkami archeologicznymi, które zostały już uregulowane w przepisach ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jedn.: Dz.U. 2014, poz. 1446) i ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz.U. 2013, poz. 1409 ze zm.).W ocenie organu nadzoru, wskazane w rozstrzygnięciu nadzorczym uregulowania uchwały, wykraczają poza przyznaną radzie gminy kompetencję do określenia, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, w tym określenia nakazów i zakazów, obowiązujących w granicach stanowisk archeologicznych. Zdaniem Wojewody, wszelkie kompetencje i formy działania organów nadzoru konserwatorskiego w zakresie współdziałania z organami administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego zostały już określone przez ustawodawcę, wobec czego Rada Miasta [...] nie ma kompetencji do modyfikowania zakresu współdziałania organów w postępowaniu administracyjnym przy wydawaniu decyzji administracyjnych. Wojewoda podniósł, że zakres i rodzaj badań archeologicznych, wojewódzki konserwator zabytków ustala w formie decyzji administracyjnej. Podstawą prawną do wydania decyzji administracyjnej może być wyłącznie przepis rangi ustawowej, a nie uchwała rady gminy.

W tym kontekście według Wojewody, za niedopuszczalne należy uznać zobowiązywanie i nakładanie zadań w drodze uchwały rady gminy na organ administracji publicznej w zakresie procedury administracyjnej związanej z działaniami podejmowanymi przy zabytku. Brak jest podstaw prawnych do nakładania na inwestora obowiązku badań archeologicznych przed przystąpieniem do wykonania inwestycji, znajdujących się w obszarze stanowiska archeologicznego, gdyż stanowi to wyjście poza zakres działań wskazanych w ustawie w art. 31 ust. 1a i ust. 2 oraz art. 36 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Według Wojewody, wszelkie zapisy planu odnoszące się do postępowania administracyjnego, związanego z procesem budowlanym, w zależności od sytuacji, można potraktować, jako niezgodne z prawem powtórzenie przepisów ustaw lub ich modyfikację, jeżeli uregulowanie takie wynika wprost z ustawy. Kwestionowane przez organ nadzoru zapisy stanowią zarówno w części modyfikację i powtórzenie art. 31 ust. 1a i ust. 2 oraz art. 36 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, jak również zawierają uregulowania wykraczające poza przyznaną kompetencję do określenia zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Zdaniem Wojewody, wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej stwarza ryzyko powtórzenia lub modyfikacji norm obecnych w innych aktach prawnych, w tym także norm hierarchicznie wyższych zawartych w ustawach. Skutki takie są trudne do przewidzenia, stąd konieczność ścisłego przestrzegania granic umocowania prawnego do podejmowania uchwał. Z dokonanej przez organ nadzoru analizy podjętej uchwały wynika, że także w innych ustaleniach uchwały wprowadzono modyfikację norm obowiązujących w u.p.z.p.

Organ nadzoru stoi na stanowisku, że przepisy u.p.z.p., nie dają podstaw do przyjęcia, że organy samorządu terytorialnego zostały upoważnione do powtarzania ani tym bardziej do modyfikowania zawartych w tej ustawie definicji.

Organ nadzoru stwierdza, iż część ustaleń przedmiotowego planu miejscowego, jest niezgodna z wcześniejszymi unormowaniami zawartymi w uchwale tego samego organu, z dnia 10 października 2006 r., Nr [...] (ze zm.) w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. [...], (dalej: Studium). W ocenie organu nadzoru, nie tylko inne przeznaczenie określonego terenu, ale także ustalenie wskaźników i parametrów kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu w planie miejscowym, innych niż w studium, należy zakwalifikować, jako istotne naruszenie prawa.

Według Wojewody, analiza rysunku Studium oraz tekstu Studium, prowadzi do wniosku, iż wbrew opisanej powyżej zasadzie, ustalenia planu odnoszące się do jednostki terenowej oznaczonej w Studium symbolem M2.12, są niezgodne z ustaleniami Studium, w zakresie określenia minimalnego wskaźnika procentowego udziału powierzchni biologicznie czynnej. Na rysunku Studium Nr 14, tereny oznaczone w planie ww. symbolami, znajdują się w granicach jednostki terenowej oznaczonej symbolem M2.12, przeznaczonej pod tereny o przewadze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.

Zgodnie z oznaczeniem graficznym zawartym w legendzie rysunku Studium Nr 14, dla terenów położonych w granicach tej jednostki terenowej obowiązuje minimalny udział 40 - 60 % powierzchni biologicznie czynnej. Taki też wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej winien zostać według Wojewody, przyjęty w sporządzanym planie miejscowym.

Na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] została wniesiona skarga do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie. W sprawie wniesienia skargi został wyczerpany tryb przewidziany w art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz.U. 2013, poz. 594 ze zm.). Miasto [...] (dalej: skarżący, strona skarżąca) przedłożyło poświadczoną za zgodność z oryginałem Uchwałę nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. w sprawie wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze.

Skarżący w skardze zarzuciło wydanemu rozstrzygnięciu nadzorczemu naruszenie:

1) art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez błędne przyjęcie, iż uchwała jest sprzeczna z prawem, a mianowicie:

2) § 2 pkt 2) uchwały, narusza przepisy u.p.z.p.;

3) § 2 pkt 18) uchwały, narusza przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami;

4) § 10 pkt 2) lit. e uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) przy czym w przypadku ich wycięcia nakazuje się posadzenie nowego drzewa (...) narusza przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody;

5) § 12 pkt 1) uchwały, w zakresie sformułowania: dla którego obowiązuje nakaz przeprowadzenia badań archeologicznych poprzedzających realizację obiektów budowlanych – inwestycji kubaturowych, drogowych i infrastruktury technicznej, zgodnie z przepisami odrębnymi (...) narusza przepisy ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami;

6) wskaźniki minimalnej powierzchni biologicznie czynnej określone w:

- § 20 uchwały, oraz w części graficznej, w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem A.2.U/MW;

- § 22 uchwały, oraz w części graficznej, w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem B.2.U(MN);

- § 23 uchwały, oraz w części graficznej, w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem B.3.U;

- § 25 uchwały, oraz w części graficznej, w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem B.5.U(MN);

- § 26 uchwały, oraz w części graficznej, w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem B.6.U(MN);

- § 28 uchwały, oraz w części graficznej, w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem B.8.U(MN);

- § 29 uchwały, oraz w części graficznej, w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem B.9.U;

- § 30 uchwały, oraz w części graficznej, w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem B.10.U;

- § 37 uchwały, oraz w części graficznej, w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem D.2.MW;

- § 38 uchwały, oraz w części graficznej, w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem D.3.MW;

- § 41 uchwały, oraz w części graficznej, w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem D.6.MW;

- § 45 uchwały, oraz w części graficznej, w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem E.1.UO;

- § 57 uchwały, oraz w części graficznej, w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem E.13.U.

- wskazują na sprzeczność ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...] (uchwała Rady Miasta [...] z dnia [...] października 2006 r. Nr [...]) a tym samym na naruszenie art. 20 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

2. art. 91 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w związku z art. 7, 10, 77 k.p.a., poprzez brak umożliwienia Skarżącemu złożenia wyjaśnień w sprawie, a co za tym idzie brak zapewnienia jakiegokolwiek udziału w toczącym się postępowaniu nadzorczym.

Skarżący wniósł o: 1. uchylenie skarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w całości oraz 2. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, odnosząc się do zarzutów przedstawionych w skardze i wniósł o jej oddalenie, przedstawiając obszerne uzasadnienie swojego stanowiska.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody - odpowiada prawu. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 7) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. 2012, poz. 270, ze zm.; dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Należy przy tym zauważyć, że przy rozpoznawaniu skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze, obowiązkiem sądu jest najpierw zbadanie zgodności z prawem samej uchwały organu samorządu terytorialnego, a dopiero w następnej kolejności badanie legalności rozstrzygnięcia nadzorczego, mocą którego stwierdzono nieważność tej uchwały (zob. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 3 do art. 148; podobnie J. Zimmermann, Elementy procesowe nadzoru i kontroli NSA nad samorządem terytorialnym, PiP 1991, nr 10, s. 48; tak też wyrok WSA z 28 grudnia 2010 r., I SA/Op 520/10, dostępny na stronie, www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA). W sprawach ze skarg na rozstrzygnięcie nadzorcze, gdy przedmiotem tego rozstrzygnięcia jest uchwała rady gminy, chodzi bowiem w istocie o to samo, o co chodzi w sprawie ze skargi na uchwałę rady gminy wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. - o ocenę legalności danej uchwały (zob. wyrok NSA z 4 sierpnia 2011 r., II OSK 168/11, CBOSA).

Wobec powyższego merytoryczną kontrolę zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody należy rozpocząć od analizy treści inkryminowanej Uchwały i jej prawnego charakteru. Sąd podziela pogląd Wojewody, wyrażony w odpowiedzi na skargę, że Uchwała wykazuje cechy aktu prawa miejscowego. W świetle ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych uchwała rady gminy (tudzież inny akt prawotwórczy) jest aktem prawa miejscowego, jeżeli zawiera co najmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym (zob. wyrok NSA z 5 kwietnia 2002 r., I SA 2160/01, LEX nr 81765). Zdaniem Sądu, z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Sąd, badając legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody [...] nr [...] z [...] listopada 2014 r. uznał, że skarga nie jest zasadna. Przystępując do oceny zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Sąd uznał, że jest ono prawidłowe, a wskazane w tym rozstrzygnięciu uchybienia organu są na tyle poważne, że uzasadniały częściowe stwierdzenie nieważności uchwały Rady m. st. Warszawy.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 91 ust. 5 u.s.g. w związku z art. 7, 10, 77 k.p.a., poprzez brak umożliwienia skarżącemu złożenia wyjaśnień, a co za tym idzie brak zapewnienia jakiegokolwiek udziału w toczącym się postępowaniu nadzorczym należy stwierdzić, skarżący wskazuje, że organ nadzoru, nie zapewnił stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a w szczególności umożliwienia wypowiedzenia się przed wydaniem rozstrzygnięcia i możliwości złożenia wyjaśnień w sprawie, w związku z faktem, iż zawiadomienie o wszczęciu postępowania nadzorczego wpłynęło do Biura Rady Miasta [...] w dniu [...] listopada 2014 r., zaś skarżone rozstrzygnięcie nadzorcze (z dnia 6 listopada 2014 r.) wpłynęło do Biura Rady Miasta [...] w dniu [...] listopada 2014 r.

Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu należy stwierdzić, że ocena, czy niepowiadomienie gminy o wszczęciu postępowania nadzorczego lub zbyt późne powiadomienie, stanowi istotne naruszenie praw jednostki samorządu terytorialnego, musi być dokonywana stosownie do okoliczności konkretnej sprawy. W przedmiotowej sprawie dokonano skutecznego doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego, z dnia [...] października 2014 r. (data nadania w placówce pocztowej [...] października 2014 r.), które nastąpiło w dniu [...] listopada 2014 r. Skarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wysłane w dniu [...] listopada 2014 r., zaś dostarczone do Biura Rady Miasta [...] w dniu [...] listopada 2014 r.

Brak pozostawienia długiego terminu pomiędzy skutecznym zawiadomieniem o wszczęciu postępowania nadzorczego, a jego wydaniem, może wprawdzie być uznane za naruszenie przepisów postępowania, jednak samo w sobie nie musi jeszcze przesądzać o wadliwości rozstrzygnięcia nadzorczego wyłącznie z tej przyczyny. W niniejszej sprawie podkreślenia wymaga, że na etapie postępowania planistycznego zakończonego podjęciem uchwały w sprawie miejscowego planu, rada nie mogłaby dokonać zmiany jego postanowień, zakwestionowanych przez organ nadzoru. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania nie prowadzi do uchylenia lub zmiany planu z uwagi na szczególny tryb jego przygotowywania i uchwalania. Należy podzielić stanowisko organu nadzoru, według którego zarzuty poczynione w rozstrzygnięciu odnosiły się wyłącznie do ustaleń planu, nawet nie znajdując swojego oparcia w jego dokumentacji, a zatem danie organowi jednostki samorządu terytorialnego możliwości udziału w tym postępowaniu poprzez umożliwienie złożenia dodatkowych informacji i wyjaśnień pozostawało bez jakiegokolwiek wpływu na wynik sprawy. W ocenie Sądu, nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 7, 10 i 77 k.p.a. Zebrane w niniejszej sprawie materiały dowodowe, opierają się tylko i wyłącznie na dowodach przekazanych przez stronę skarżącą tj. na podstawie podjętej uchwały wraz z załącznikami oraz dokumentacji prac planistycznych przekazanej, w trybie art. 20 ust. 2 u.p.z.p. Nie można zatem uznać za zasadne i niezbędne dla wyniku rozstrzygnięcia, wypowiadanie się przez skarżącego co do zgromadzonych materiałów dowodowych przekazanych przez niego samego, która stanowi dowód na potwierdzenie wykonanych, przez niego samego, określonych czynności proceduralnych. Należy podkreślić, że skarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, wydane zostało w związku z naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego, nie zaś z uwagi na istotność naruszenia trybu jego sporządzania. Dostarczone przez skarżącego dowody, poza samą uchwałą wraz z załącznikami, nie stanowiły podstawy do wydanego rozstrzygnięcia.

Odnosząc się do zarzutów merytorycznych Sąd stwierdza co następuje:

W zakresie zarzutu naruszenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...] w zakresie wskaźników minimalnej powierzchni biologicznie czynnej, należy stwierdzić, że prezentowane przez skarżącego stanowisko, dotyczące sposobu określania wskaźnika minimalnego procentowego udziału powierzchni biologicznie czynnej dla terenów objętych planem, tj. ustalanego jako uśrednionego i bilansującego się w ramach jednostek terenowych określonych w Studium, jest niezgodne ze sposobem liczenia tego wskaźnika ustalonym w Studium, przez ten sam organ uchwałodawczy, który uchwalił przedmiotowy plan miejscowy. Powyższe wskazuje zatem, że skarżący przyjął w planie miejscowym inne, niż ustalone przez Radę Miasta [...] w uchwale z dnia [...] października 2006 r., Nr [...] (ze zm.) w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy, zasady obliczania wskaźnika minimalnego procentowego udziału powierzchni biologicznie czynnej. Działania skarżącego zostały podjęte bez umocowania prawnego, tj. bez uprzedniej zmiany Studium w tym zakresie, upoważniającej do ustalenia w odmienny sposób tego wskaźnika. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, organ nadzoru przytoczył unormowania organu uchwałodawczego, w ww. zakresie, zawarte w Studium.

W rozdziale XIII pkt A.1. tekstu Studium, dopuszczona została możliwość ustalenia innego minimalnego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, na terenach zabudowy mieszkaniowej, ale wyłącznie dla takich terenów, dla których nie wskazano minimalnego procentowego udziału powierzchni biologicznie czynnej (PBC) na Rysunku Studium Nr 14. Dla tych terenów w Studium "zaleca się, aby wskaźnik PBC kształtował się w granicach od 25% – do 40 %".

Z przytoczonych powyżej ustaleń Studium nie wynika, aby wskaźnik minimalnego procentowego udziału powierzchni biologiczne czynnej mógł być liczony jako średni lub bilansowany w ramach terenów wyznaczonych w planie, znajdujących się w granicach jednostki terenowej określonej w Studium. Organ nadzoru słusznie wskazuje przy tym, że gdyby celem Rady Miasta [...] było umożliwienie uśredniania lub bilansowania tego wskaźnika dla terenów określonych w planie miejscowym, znajdujących się w ramach jednostek terenowych wyznaczonych w Studium, to organ ten zawarł by w Studium taką dyspozycję, tak, jak uczynił to w przypadku zasad określania wysokości zabudowy i wskaźnika intensywności zabudowy brutto. Należy podkreślić, że Studium w jednoznaczny sposób ustala, które wskaźniki zabudowy i zagospodarowania terenu zostały określone w nim, jako uśrednione, określając przy tym sposób ich obliczania. Dotyczy to ustaleń Studium wyłącznie w odniesieniu do wysokości zabudowy i wskaźnika intensywności zabudowy brutto. Potwierdzają to ustalenia zawarte tekście Studium, w rozdziale XIII. W ustaleniach tekstu Studium, rozdział XIII pkt A i pkt B, brak jest zasad dotyczących uśredniania wskaźnika minimalnego procentowego udziału powierzchni biologicznie czynnej. Ustalenia Studium wykluczają możliwość uśredniania i bilansowania tego wskaźnika w planach miejscowych, w granicach jednostek terenowych wyznaczonych w Studium. Mając na uwadze powyższe ustalenia Studium brak jest podstaw dla stwierdzenia skarżącego, że "Powierzchnię biologicznie czynną na terenach ustalonych planem bilansuje się w ramach terenu określonego w Studium". Nie można stwierdzić, że skarżący może uśredniać lub bilansować w planie miejscowym, wielkość tego wskaźnika dla terenów objętych planem, w ramach jednostki terenowej określonej w Studium. Jeżeli z dyspozycji Studium, wynika, że dla terenów określonych w planie miejscowym, stosowanie wskaźnika minimalnego procentowego udziału powierzchni biologicznie czynnej, przy sporządzaniu planów miejscowych, jest obowiązkowe dla terenów wskazanych na rysunku Studium, to w odniesieniu do terenów wskazanych w rozstrzygnięciu nadzorczym, oznaczonych w planie symbolami: A.2.U/MW, B.2.U(MN), B.3.U, B.5.U(MN), B.6.U(MN), B.8.U(MN), B.9.U, B.10.U, D.2.MW, D.3.MW, D.6.MW, E.1.UO i E.13.U, znajdujących się w granicach jednostki terenowej, oznaczonej na rysunku Studium Nr 14, symbolem M2.12, wskaźnik minimalnego procentowego udziału powierzchni biologicznie czynnej, winien być przyjęty w granicach 40 – 60 %, zgodnie z obowiązującymi ustaleniami Studium dla tej jednostki terenowej.

Należy podzielić stanowisko Wojewody, według którego brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do twierdzenia, że "Odczytywanie ustaleń Studium w ten sposób, iż na każdym terenie wyznaczonym w planie miejscowym wskaźnik PBC ma wynosić od 40-60% jest całkowicie nieprawidłowe", zaś samo określenie wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej niezgodnie z ustaleniami Studium, kwalifikować należy, jako naruszenie przepisów art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 4) oraz art. 20 ust. 1, w związku z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., co legło u podstaw wydanego rozstrzygnięcia nadzorczego. Organ nadzoru stwierdzając brak podstaw, wynikających z braku zawarcia w Studium, dyspozycji dotyczących możliwości uśredniania oraz bilansowania wskaźnika minimalnego procentowego udziału powierzchni biologicznie czynnej dla terenów ustalonych w planie miejscowym, położonych w granicach jednostki terenowej określonej w Studium, jednocześnie zasadnie wskazał na błędną zasadę i niekonsekwencje bilansowania tego wskaźnika, przedstawione przez skarżącego w zestawieniu tabelarycznym, co skutkuje wyliczeniem tego wskaźnika niezgodnie ze stanem faktycznym.

Uwzględniając to, że w uzasadnieniu skargi stwierdzono, iż "należy bilansować ów wskaźnik w odniesieniu do całego obszaru planu miejscowego", to zgodnie z przyjętą przez skarżącego zasadą, przy obliczeniu uśrednionego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, powinny być uwzględnione wszystkie tereny określone w planie, a więc także tereny przeznaczone pod komunikację, znajdujące się w granicach jednostki terenowej M2.12. Wobec powyższego nie znajduje uzasadnienia wyłączenie terenów komunikacji z jednostki terenowej M2.12 określonej w Studium.

Należy podzielić stanowisko organu nadzoru, według którego wskaźniki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej, ustala się nie dla istniejącego, lecz projektowanego zainwestowania, a więc ustalenia planu dotyczą działań na przyszłość, brak jest tym samym podstaw prawnych do twierdzenia o likwidacji istniejącej zabudowy, tym bardziej, że z podkładu mapowego nie wynika, by wskazane w rozstrzygnięciu nadzorczym tereny były w pełni zagospodarowane. Co więcej wskaźnik PBC odwołuje się do definicji terenu biologicznie czynnego, zgodnie z którą do powierzchni tej wlicza się również tereny faktycznie zabudowane – np. powierzchnie tarasów i stropodachów z nawierzchnią ziemną urządzoną w sposób zapewniający naturalną wegetację. Tym samym ustalenia wynikające z tej tabeli zawierają dane niezgodne ze stanem faktycznym, tj. nie odnoszą się do wszystkich terenów ustalonych w planie mieszczących się w granicach jednostki terenowej oznaczonej w Studium symbolem M2.12.

Organ nadzoru trafnie wskazał, że przy uwzględnieniu wszystkich terenów, zgodnie z tytułem ww. tabeli, tj. również terenów dróg, które znajdują się w granicach jednostki M2.12, wielkość wskaźnika minimalnego procentowego udziału powierzchni biologicznie czynnej została określona w planie na poziomie ca. 34,7%.

Zdaniem Sądu, nie są zasadne zarzuty skarżącego przedstawione w pkt 1 uzasadnienia skargi, dotyczące określenia wskaźnika minimalnego procentowego udziału powierzchni biologicznie czynnej, w związku z ustaleniami Studium.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, według którego "1. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest dokumentem planistycznym stanowiącym po 2003 r. niejako szkielet planistyczny gminy, który nie jest tylko, jak przed tą datą, prognozą określającą politykę przestrzenną gminy, lecz zawierającą konkretne uwarunkowania przejawiające się m.in. w precyzyjnym (choć w ogólniejszej skali niż plan) określeniu granic poszczególnych obszarów, co wynika z treści art. 10 ust. 2 pkt 3-16 u.p.z.p. 2. Zgodność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie może być rozumiana ogólnie. 3. Nie kwestionując kompetencji jednostki samorządu terytorialnego do kształtowania ładu przestrzennego i prowadzenia polityki przestrzennej na swoim terenie, trzeba wskazać, iż wyrażana w planie zagospodarowania przestrzennego swoboda kształtowania ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju mieścić się musi w granicach zakreślonych przez ustawy i pozostawać w zgodności z uwarunkowaniami zakreślonymi w obowiązującym studium" (zob. wyrok NSA w Warszawie z dnia 12 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2460/12, LEX nr 1351346).

Odnosząc się do zarzutu zmiany definicji działki budowlanej oraz zarzutu modyfikacji pojęcia urządzeń infrastruktury technicznej (pkt 2) i pkt 3) uzasadnienia skargi), należy stwierdzić, że Sąd nie podziela stanowiska skarżącego, zawartego w pkt 2) i pkt 3) uzasadnienia skargi, odnoszącego się do zarzutów naruszenia przepisów: u.p.z.p. oraz ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz.U. 2014 r. poz. 518 ze zm.). Zdaniem Sądu, organ nadzoru zasadnie w skarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym wskazał w sposób szczegółowy na okoliczności faktyczne i prawne oraz na konsekwencje tak poczynionych ustaleń.

Należy podzielić stanowisko organu nadzoru, że Rada Miasta [...] w ustaleniach, o których mowa w: § 2 pkt 2) uchwały, zmodyfikowała pojęcie działki budowlanej, o której mowa w art. 2 pkt 12) u.p.z.p. Według skarżącego, zastąpił on jedynie wyrażenie "aktów prawa miejscowego", wyrażeniem "niniejszej uchwały" oraz, że "W ocenie organu nie doszło do żadnej modyfikacji względem tej, jaka obowiązuje zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a która miałaby wpływ na zakres i rozumienie tego pojęcia"; Skarżący argumentuje, że zawęził w ten sposób zakres pojęcia "działki budowlanej", odwołując się do praktycznego rozumienia tego pojęcia. Zdaniem Sądu, skarżący dokonał nieuprawnionej modyfikacji pojęć ustawowego wskazanych w rozstrzygnięciu nadzorczym.

Należy podkreślić, że każde inne brzmienie obowiązującej definicji, niezależnie od zakresu wprowadzonych zmian, stanowi jej modyfikację. Każda dziedzina systemu prawa posługuje się własnym zbiorem pojęć. Musi on spełniać jeden podstawowy warunek. Jest on związany ze ścisłością terminologiczną. Od niej w dużej mierze zależy komunikatywność przepisów prawa miejscowego. W ocenie Z. Ziembińskiego, "Aparatura pojęciowa, przy użyciu, której formułuje się teksty prawne oraz rekonstruowane na ich podstawie normy prawne, a także aparatura, za pomocą której opisuje się treść norm prawnych, nie są jedynie narzędziem porozumiewania się, które można dowolnie kształtować, lecz względnie stabilnym składnikiem kultury prawnej", (zob. Z. Ziembiński, Szkice z metodologii szczegółowych nauk prawnych, Warszawa–Poznań 1983, s. 78.). Siatka pojęciowa prawa regulującego proces planowania i zagospodarowania przestrzennego tworzy podstawę konstrukcji systemu tego prawa i procesu inwestycyjno-budowlanego. Pojęcia prawne sformułowane w uchwale w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego same lub poprzez wzajemne relacje pomiędzy sobą powinny eliminować sprzeczności i niejasności w ich stosowaniu. Pojęcia prawne nie powinny służyć tylko do informowania o treści norm prawnych, ale ich celem jest także wyznaczanie zakresu regulacji prawnej oraz jej celów i funkcji. Pojęcia są zatem podstawowym surowcem do budowania treści aktu prawa miejscowego. Z tego powodu wszystkie pojęcia użyte w uchwale powinny łączyć w logiczną i spójną całość jej przedmiot. Należy podkreślić, że pojęcie prawne jest także odbiciem pewnej rzeczywistości regulowanej przez prawo.

W pojęciu zawarte są wreszcie cechy istotne i konieczne norm prawnych oraz stosunków prawnych występujących w procesie planowania i zagospodarowania przestrzennego. W strukturze wewnętrznej pojęcia prawnego występują dwa elementy: 1) zakres i 2) treść. Zakres pojęcia tworzy zbiór norm prawnych, do których odnosi się pojęcie. Treścią pojęcia jest natomiast zbiór cech norm prawnych rozszerzających ten zakres. Zakres pojęcia wskazuje, do jakich poszczególnych norm prawnych odnoszą się cechy, które wynikają z zakresu pojęcia. Zakres posiadają zarówno pojęcia prawne ogólne i jednostkowe. Treścią pojęcia jest wiedza o zespole cech właściwych w pewnej klasie przedmiotów regulowanych np. w uchwale w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Należy pamiętać, że wiele pojęć w regulacjach prawnych dotyczących planowania przestrzennego zaczerpniętych jest ze specjalistycznego języka technicznego operującego normami technicznymi. Nie można mieć zatem wątpliwości, że formułując definicje legalne, ustawodawca szeroko odwołuje się do wiedzy pozaprawnej, zwłaszcza technicznej. W literaturze podnosi się, że analiza tekstów prawnych wskazuje, że definicje formułowane w ustawodawstwie polskim, jeśli nie są definicjami nowo utworzonych słów lub wprowadzającymi zasadniczo nowe znaczenie jakiegoś zwrotu, co jest, zjawiskiem stosunkowo rzadkim, są definicjami doprecyzowującymi znaczenie zwrotów występujących w języku potocznym (zob. Z. Ziembiński, Metodologiczne zagadnienia prawoznawstwa, Warszawa 1974, s. 164).

W procedurze uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy zwrócić szczególną uwagę na rolę definicji ustawowych w całokształcie procesu kierowania poprzez stanowienie norm zachowaniem podmiotów podległych prawu miejscowemu. Warunkiem koniecznym (choć niewystarczającym) tego, aby przepisy prawa miejscowego były przestrzegane, to znaczy realizowane w sposób świadomy przez adresatów tych norm, jest to, aby informacja o tym, co te normy nakazują, dotarła do świadomości adresatów.

Z przepisów ustawy u.p.z.p. zarówno z jej części obligatoryjnej, o której mowa w art. 15 ust. 1 i 2, jak również z części fakultatywnej, o której mowa w art. 15 ust. 3, nie wynika możliwość definiowania pojęć, o których mowa w rozstrzygnięciu nadzorczym, tym samym zarzuty skarżącego przedstawione w pkt 3 i pkt 4 uzasadnienia skargi, należy uznać za bezzasadne.

Słusznie wskazał organ nadzoru, że w ustaleniach uchwały wprowadzono powtórzenia oraz modyfikację norm obowiązujących zarówno w u.p.z.p. oraz w innych aktach prawnych. Rada gminy nie została uprawniona do definiowania pojęć, którymi posługuje się ustawodawca (wyrok NSA z dnia 10 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1256/09, niepubl.). W rozstrzygnięciu nadzorczym, organ nadzoru wskazał w sposób szczegółowy na okoliczności faktyczne i prawne, a nawet na konsekwencje ustaleń w zakresie zawarcia powtórzeń, a nawet dokonywania modyfikacji obowiązujących przepisów, czy też definicji w kontekście tego, że plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego.

Odnosząc się do pkt 4 i pkt 5 uzasadnienia skargi, w zakresie zarzutu naruszenia przepisów ustawy o ochronie przyrody w zakresie usunięcia drzew i krzewów" oraz "zarzutu naruszenia ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, należy stwierdzić, że nakaz posadzenia nowych drzew w miejsce usuniętych, w związku z dyspozycją art. 83 ust. 1 i ust. 3 ustawy o ochronie przyrody, może, ale nie musi być zawarty w decyzji zezwalającej na wycinkę drzew. Uprawnienie dotyczące ustanowienia tego nakazu lub od jego odstąpienia, związane jest z postępowaniem administracyjnym dotyczącym uzyskania zezwolenia na wycięcie drzew i przysługuje wyłącznie wójtowi, burmistrzowi albo prezydentowi miasta, a nie organowi uchwałodawczemu. Obowiązek uzyskania zgody na usunięcie drzew czy krzewów jest jednym z najbardziej znanych instrumentów ochrony zasobów i tworów przyrody na obszarach miast i wsi, funkcjonuje bowiem w ustawodawstwie już od dawna. Obowiązek ten jest powiązany z koniecznością poniesienia opłaty z tytułu usunięcia, zaś usunięcie bez zezwolenia co do zasady skutkować powinno nałożeniem administracyjnej kary pieniężnej. Ustawa o ochronie przyrody przewiduje jednak w pewnych przypadkach zwolnienia zarówno z obowiązku uzyskania zezwolenia, jak i z poniesienia opłaty.

Nakaz posadzenia nowych drzew, w miejsce gdzie ich przedtem

nie było, nie może być zatem przedmiotem ustaleń planu miejscowego, dotyczących ochrony środowiska i przyrody. Uwzględniając wymogi art. 83 ust. 1 i ust. 3 ustawy o ochronie przyrody, organ nadzoru słusznie zakwestionował ustalenia planu, wyłącznie w odniesieniu do nakazu posadzenia nowych drzew w miejsce usuniętych. Postanowienia zawarte w § 10 pkt 2 lit. e uchwały, nie mogą tym samym być przedmiotem ustaleń planu miejscowego. Nasadzenia zastępcze, czy też obowiązek przesadzenia usuwanych drzew lub krzewów, ma na celu możliwie najlepszą kompensatę strat w lokalnych zasobach przyrodniczych a nie tylko w zasobach przyrodniczych jako takich. Organ administracyjny ma możliwość wskazywania miejsca nasadzeń zastępczych.

Należy podkreślić, że z dyspozycji art. 83 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody wynika, że wydanie zezwolenia, na usunięcie drzew, może (a więc nie musi) być uzależnione od przesadzenia drzew lub krzewów w miejsce wskazane przez wydającego zezwolenie albo zastąpienia ich innymi drzewami lub krzewami, w liczbie nie mniejszej niż liczba usuwanych drzew lub krzewów. Ponadto z art. 84 ust. 4 ww. ustawy wynika, że organ właściwy do wydania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów odracza, na okres 3 lat od dnia wydania zezwolenia, termin uiszczenia opłaty za ich usunięcie, jeżeli zezwolenie przewiduje przesadzenie ich w inne miejsce lub zastąpienie innymi drzewami lub krzewami.

Nie można podzielić stanowiska skarżącego, że wskazane ustalenia uchwały informują jedynie, "że istnieją przepisy odrębne, z których wynika nakaz przeprowadzenia badań archeologicznych".

Obowiązek przeprowadzenia badań archeologicznych w przypadku zamiaru prowadzenia robót ziemnych lub zmiany charakteru dotychczasowej działalności na terenie, na którym znajdują się zabytki archeologiczne wynika z art. 31 ust. 1a ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Rodzaj i zakres tych badań określa w drodze decyzji wojewódzki konserwator zabytków (art. 31 ust. 2 tej ustawy).

Źródłem tego obowiązku jest zatem ustawa, a nie akt prawa miejscowego. Jednocześnie należy podkreślić, że art. 31 ust. 1 a ww. ustawy, oprócz uregulowania kwestii związanych z ewentualnie ponoszonymi kosztami przeprowadzonych badań archeologicznych oraz ich dokumentacji, reguluje także przypadki, w jakich w ogóle, zachodzi konieczność ich przeprowadzenia (w przypadku, gdy przeprowadzenie tych badań jest niezbędne w celu ochrony tych zabytków). Ustalenia zawarte w § 12 pkt 1) uchwały, przesądzają o nakazie przeprowadzenia tych badań, podczas, gdy obowiązek ten może ustalić w drodze decyzji wojewódzki konserwator zabytków, tylko w przypadku, gdy przeprowadzenie tych badań jest niezbędne w celu ochrony tych zabytków. Decyzja w tym zakresie należy do wojewódzkiego konserwatora zabytków, a nie organu uchwałodawczego gminy. Zdaniem Sądu, wskazane w rozstrzygnięciu nadzorczym uregulowania uchwały, wykraczają poza przyznaną radzie gminy kompetencję do określenia, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, w tym określenia nakazów i zakazów, obowiązujących w strefie ochrony konserwatorskiej stanowisk archeologicznych. Należy stwierdzić, że nie każde rozstrzygnięcie związane swobodnie z przeznaczeniem, zagospodarowaniem

i użytkowaniem terenu może być włączone do ustaleń planu, a jedynie takie, które mieści się ściśle w ramach tego, co ustawa określa ogólnie, jako ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego i określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu, a konkretnie wylicza w art. 15, natomiast rozporządzenie w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p., doszczegóławia, jako nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów, określone w § 4 tego rozporządzenia. Podkreślić, należy, że przedmiotem regulacji planu nie mogą być kwestie, które podlegają regulacjom aktów wyższego rzędu, ani tym bardziej regulacje planu nie mogą być z nimi sprzeczne. Według Sadu, trafne są także pozostałe zarzuty organu nadzoru zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Reasumując organ nadzoru prawidłowo zakwestionował wskazane w rozstrzygnięciu postanowienia uchwały, a wskazane w skardze zarzuty Sąd uznał jako niezasadne. Z tych wszystkich względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.