Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

1. Rozróżnienie prowadzenia budowy obiektu bądź jego części bez pozwolenia od przypadku prowadzenia robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, nie zależy, tylko od tego, czy doszło do zgłoszenia zakończenia robót budowlanych, prowadzonych na podstawie pozwolenia. O stosowaniu przepisów art. 48, bądź art. 50 i art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. 2000 nr 106 poz. 1126 ze zm./ decydować musi konkretny stan faktyczny sprawy.

2. W sytuacji zbycia nieruchomości przez inwestora i utraty władania nad obiektem, nakaz rozbiórki należy kierować do następcy prawnego w sytuacji, gdy zainteresowany jest jego użytkownikiem.

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Agnieszki S. na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 1 marca 2000 r. (...) w przedmiocie nakazu rozbiórki - oddala skargę.

Decyzją z dnia 10 września 1993 r. (...) Wójt Gminy P. udzielił Tadeuszowi K. pozwolenia na dobudowę zaplecza magazynowego do istniejącego punktu handlowego o wymiarach 6,0 x 3,0 m i wysokości 3,0 na działce we W. przy ul. G. 2.

Wskutek skargi Stanisława W. Kierownik Urzędu Rejonowego w Cz. decyzją z dnia 9 sierpnia 1995 r. (...) na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414/ nakazał Tadeuszowi K. rozbiórkę dobudowanej bez pozwolenia części pawilonu handlowego o wymiarach 3,70 x 4,50 m, na powyższej działce w terminie do dnia 9 sierpnia 1995 r.

Po rozpoznaniu odwołania Tadeusza K. Wojewoda (...) decyzją z dnia 2 listopada 1995 r. (...) uchylił w całości powyższe rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wyrażając pogląd, że o ile nie nastąpiło zgłoszenie rozbudowy do użytkowania, obecnie wykonywane roboty budowlane należy traktować jako prowadzone w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na dobudowę /art. 50 ust. 1 pkt 3 i art. 51 Prawa budowlanego/.

Następnie Kierownik Urzędu Rejonowego w Cz. postanowieniem z dnia 14 listopada 1995 r. (...) wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy rozbudowie pawilonu handlowego w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 2-5 Prawa budowlanego, zaś kolejną decyzją z dnia 25 stycznia 1996 r. nakazał Tadeuszowi K. wykonanie projektu powykonawczego rozbudowy pawilonu handlowego wraz z inwentaryzacją geodezyjną oraz opinią techniczną - do dnia 30 kwietnia 1996 r.

Wskutek odwołania Haliny i Jana S. decyzją z dnia 14 marca 1996 r. (...) Wojewoda (...) uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia celem wyjaśnienia, czy sporna rozbudowa pawilonu handlowego spowodowała zawyżenie drogi dojazdowej do pól poprzez zajęcie pasa drogi o pow. ok. 8 m2, jak zarzucono w odwołaniu.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Kierownik Urzędu Rejonowego w Cz. decyzją z dnia 18 kwietnia 1996 r. (...) na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nakazał Tadeuszowi K. wykonanie rozgraniczenia działki nr 667 we W. w stosunku do przylegających dróg i dojazdowej do pól oraz drogi gminnej /ul. G./ - do dnia 30 czerwca 1996 r. oraz wykonanie projektu wykonawczego rozbudowy przy uwzględnieniu rozbiórki części obiektu w przypadku stwierdzenia naruszenia linii rozgraniczającej drogę.

Po rozpatrzeniu odwołania Haliny i Jana S. Wojewoda (...) decyzją z dnia 10 czerwca 1996 r. (...) uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Zdaniem organu odwoławczego, popełniona samowola stanowiąc odstępstwo od otrzymanego pozwolenia na dobudowę pod rządami Prawa budowlanego z 1974 r., winna być rozpatrywana w trybie tej ustawy. Nadto, zgodnie z aktem notarialnym z dnia 6 listopada 1995 r. właścicielem działki nr 667 jest obecnie Agnieszka S., a nie - Tadeusz K. Stąd też organ II instancji uznał, że uchylenie decyzji jest konieczne jako opartej na niewłaściwej podstawie prawnej i skierowanej do osoby nie będącej właścicielem obiektu.

Rozpatrując ponownie sprawę organ I instancji decyzją z dnia 14 sierpnia 1996 r. (...) nakazał Agnieszce S. wykonanie rozgraniczenia działki nr 667 w terminie 2 miesięcy od uprawomocnienia decyzji oraz wykonanie projektu powykonawczego rozbudowy po uzgodnieniu z rzeczoznawcą bhp i organem inspekcji sanitarnej w terminie 4 miesięcy od uprawomocnienia decyzji /art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1994 r./.

Następnie organ I instancji decyzją z dnia 16 grudnia 1996 r. (...) na wniosek Agnieszki S. przedłużył termin wykonania czynności do dnia 30 marca 1997 r.

Stwierdzając niewykonanie nałożonych obowiązków Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Cz. decyzją z dnia 13 września 1999 r. (...) na podstawie art. 51 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. nakazał Agnieszce S. rozbiórkę części istniejącego pawilonu handlowego, stanowiącego jego rozbudowę.

W odwołaniu od decyzji Agnieszka S. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy, dołączając projekt powykonawczy rozbudowany z wymaganymi uzgodnieniami.

Natomiast Halina S. w odwołaniu od decyzji wskazała na wadliwość sformułowań oraz brak określenia, jaka część obiektu podlegać winna rozbiórce.

Po rozpatrzeniu obydwu odwołań decyzją z dnia 25 października 1999 r. (...), wydaną z upoważnienia (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego uchylono powyższą decyzję oraz przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W motywach organ odwoławczy wskazał na konieczność określenia powierzchni zabudowy podlegającej rozbiórce przy uwzględnieniu faktu, iż inwestor posiadał pozwolenia na budowę zaplecza magazynowego oraz przy uwzględnieniu przedłożonego projektu powykonawczego z uzgodnieniami.

Po kolejnym rozpatrzeniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Cz. decyzją z dnia 30 grudnia 1999 r. (...) nakazał Agnieszce S. rozbiórkę pawilonu handlowego na działce nr 667. Jako podstawę prawną decyzji organ I instancji powołał przepis art. 51 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. W uzasadnieniu podano, że z przedłożonego projektu powykonawczego wynika, iż jedna ze ścian pawilonu handlowego znajduje się w odległości 1,37 m od drogi gminnej /ul. G./, zaś drugą ścianę zrealizowano w drodze dojazdowej do pól. Nadto, ściana usytuowana w granicy nie spełnia wymogów oddzielenia pożarowego, gdyż posiada otwór drzwiowy i nie jest zakończona ogniomurem.

Stąd też zdaniem organu, usytuowanie obiektu jest niezgodne z art. 43 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, jak i przepisami techniczno-budowlanymi, a mianowicie par. 12 ust. 6, par. 270 ust. 2, i par. 233-235 rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994 r. Organ I instancji stwierdził, że wybudowane na podstawie pozwolenia (...) zaplecze magazynowe o wymiarach 6,0 x 3 m obecnie nie istnieje, a w tym miejscu znajduje się hala sprzedaży, stąd też należało orzec rozbiórkę całego pawilonu handlowego.

W odwołaniu od decyzji Agnieszka S. wniosła o jej zmianę poprzez orzeczenie częściowej rozbiórki ściany, będącej w granicy drogi polnej.

Zaskarżoną decyzją organ II instancji odwołania nie uwzględnił. Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, w motywach rozstrzygnięcia wskazano, iż sporny pawilon handlowy został wybudowany w roku 1995 poprzez samowolną rozbudowę istniejącego wcześniej kiosku handlowego, po jego likwidacji i dobudowie zaplecza handlowego, zrealizowanego na podstawie pozwolenia na budowę, lecz bez zgłoszenia do użytkowania, którego ściany włączone zostały do istniejącego obecnie pawilonu.

Zdaniem organu odwoławczego, odwołująca się nie wykonała w terminie obowiązku przedłożenia dokumentów, wymaganych decyzją z dnia 16 grudnia 1996 r., gdyż projekt powykonawczy przedłożyła w dniu 27 września 1999 r. Stąd też w ocenie organu, taki stan rzeczy uzasadniał wydanie nakazu rozbiórki na podstawie art. 51 ust. 2 Prawa budowlanego. Nadto, organ odwoławczy stwierdził, że sporny pawilon narusza zarówno prawo miejscowe, bowiem obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego nakazuje zachowanie linii zabudowy odległości 15 m od dróg gminnych, jak i przepisy ustawy o drogach publicznych oraz warunki techniczne.

W skardze do Sądu Administracyjnego Agnieszka S. domagała się uchylenia powyższej decyzji, bowiem niewykonanie w terminie nałożonych obowiązków wynikło bez jej winy, a w związku z tym poniosła znaczne koszty. Skarżąca podniosła, że nie popełniła samowoli budowlanej, gdyż kupiła działkę z pawilonem handlowym, który wcześniej istniał, co potwierdza zezwolenie na budowę (...). Stąd też decyzję uznała za niesłuszną i krzywdzącą.

Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Dodatkowo wyjaśniono, że wobec zbycia działki w toku postępowania skarżąca zgodnie z treścią art. 30 par. 4 Kpa wstąpiła w miejsce poprzedniego właściciela.

Zainteresowana Halina S. zarzuciła, że zrealizowany w 1995 r., budynek był wybudowany bez dokumentacji i pozwolenia na budowę, zaś jego rozbiórka winna być orzeczona na podstawie art. 28 Prawa budowlanego. Nadto, zainteresowana domagała się ustanowienia dla niej adwokata z urzędu, gdyż ze względu na niskie dochody nie jest w stanie ponieść kosztów z tym związanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W oparciu o akta postępowania administracyjnego stwierdzić należy, że na działce nr 667 w P., której własność nabyła skarżąca w dniu 6 listopada 1995 r., a więc w toku niniejszego postępowania administracyjnego, usytuowany został w 1991 r. kiosk, zaś skarżąca figuruje jako inwestor na dokumentacji projektu urządzenia tegoż kiosku, sporządzonej na użytek organów inspekcji sanitarnej.

Nie wiadomo, czy był to obiekt trwale związany z gruntem i czy został zrealizowany zgodnie z wymogami Prawa budowlanego z 1974 r. Następnie na podstawie decyzji z dnia 10 września 1992 r. udzielono Tadeuszowi K. /ojcu skarżącej/ pozwolenia na dobudowę zaplecza magazynowego do istniejącego punktu handlowego o wymiarach 6,0 x 3,0 m oraz wysokości 3,0 m.

Zgodność z prawem tejże decyzji nie mogła być przedmiotem kontroli Sądu Administracyjnego w ramach niniejszego postępowania. Porównując jednak usytuowanie pierwotnego kiosku na planie realizacyjnym z 1991 r. oraz z 1993 r., stwierdzić należy, że jego lokalizacja jest inna.

Istotny jest fakt, że brak jest jakiejkolwiek dokumentacji budowy, prowadzonej na podstawie decyzji z 1993 r. w postaci dziennika budowy. Nie zgłoszono też zakończenia budowy. Tymczasem z mocy art. 34 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r., dziennik budowy stanowił urzędowy dokument dotyczący przebiegu robót budowlanych. Jest też poza sporem, że w 1995 r. Tadeusz K. na murach betonowego ogrodzenia działki rozpoczął dalszą rozbudowę obiektu. Fakt ten wynika z dołączonego do skargi pisma Agnieszki S. do Wójta Gminy P. z dnia 7 lipca 1999 r., w którym zwracała się o dzierżawę części drogi polnej, zajętej pod sporny obiekt handlowy. Zatem już z treści tego pisma wynika wniosek, że doszło do usunięcia kiosku i zrealizowania nowych ścian. Prawidłowo ustaliły też organy obydwu instancji w oparciu o przedłożony przez skarżącą projekt powykonawczy, że w trakcie rozbudowy obiektu w 1995 r. włączono ściany wybudowanego w 1993 r. zaplecza magazynowego do dobudowanej części, co było niezbędne wobec usunięcia samego kiosku.

Tak więc, w wyniku robót budowlanych, prowadzonych w 1995 r., powstał całkowicie odmienny od pierwotnego obiekt budowlany, niezgodny z udzielonym w 1993 r. pozwoleniem na dobudowę zaplecza magazynowego o wymiarach 6 m x 3 m i 3 m wysokości. Zrealizowano, bowiem budynek z pustaków żużlobetonowych o powierzchni zabudowy 57,3 m2 i kubaturze 181 m3, naruszający linię rozgraniczającą działkę i drogę publiczną.

Zdaniem składu orzekającego, prawidłowy jest pogląd organów obydwu instancji, że stan faktyczny sprawy należało kwalifikować jako prowadzenie robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę z 1993 r. Nie sposób, bowiem rozdzielić części obiektu, która podpadałaby pod dobudowę zaplecza magazynowego, zrealizowanego w 1993 r., od tej części, która została dobudowana w 1995 r. po uprzednim usunięciu pierwotnego kiosku handlowego. Skoro nie doszło do zawiadomienia przez inwestora właściwego organu o oddaniu do użytku części obiektu, wymaganego na podstawie art. 41 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. i nie doszło do wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na dobudowę z 1993 r., zaś roboty budowlane kontynuowano w 1995 r., tj. po wejściu w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /t.j. Dz.U. 2000 nr 106 poz. 1126 ze zm./, rozpatrzenie sprawy popełnionej samowoli budowlanej winno nastąpić w trybie art. 50 ust. 1 pkt 3 oraz art. 51 Prawa budowlanego z 1994 r. - z mocy art. 103 ust. 2 tego prawa.

Godzi się jednak podkreślić, że w sytuacji, gdy inwestor uzyskał pozwolenie na budowę, lecz następnie zrealizował obiekt o całkowicie odmiennych wymiarach nie zawsze wchodzić będzie w rachubę stwierdzenie prowadzenia robót w przypadkach innych niż określone, w art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r., czyli budowy obiektu lub jego części bez wymaganego pozwolenia.

Rozróżnienie prowadzenia budowy obiektu bądź jego części bez pozwolenia od przypadku prowadzenia robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu, nie zależy, bowiem tylko od tego, czy doszło do zgłoszenia zakończenia robót budowlanych, prowadzonych na podstawie pozwolenia. O stosowaniu przepisów art. 48, bądź art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego decydować musi konkretny stan faktyczny sprawy.

Konsekwencją niewykonania w wyznaczonym terminie obowiązków, nałożonych decyzją organu I instancji z dnia 14 sierpnia 1996 r., winien być, zatem nakaz rozbiórki na podstawie art. 51 ust. 2 Prawa budowlanego. Nie może, bowiem odnieść skutku tłumaczenie skarżącej, co do przyczyn uchybienia tego terminu, skoro nie doszło do zmiany ostatecznej decyzji w trybie art. 155 Kpa. Dopiero po orzeczeniu nakazu rozbiórki decyzją z dnia 13 września 1999 r. do odwołania od tej decyzji skarżąca dołączyła projekt powykonawczy, aczkolwiek rozgraniczenia działki dokonano w dniu 24 lutego 1997 r.

Nadto, przedłożony projekt nie przewidywał zakresu robót, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem.

Zaprojektowano, bowiem przesunięcie tylko jednej ściany i usytuowanie jej w granicy działki z drogą z otworem drzwiowym. Tymczasem w oparciu o pomiary ustalono, że druga ściana obiektu znajduje się w odległości 1,37 m od drogi gminnej /ulicy Górnej, podczas gdy obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego nakazuje zachowanie linii zabudowy w odległości 15 m od dróg gminnych dla obiektów nowo realizowanych. Wymóg ten w niniejszej sprawie nie mógł być dochowany. Stąd też nie ma żadnej możliwości doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Nadto, postępowanie dotyczyło całego obiektu budowlanego i nie sposób rozdzielić takiej jego części, która została zrealizowana zgodnie z pozwoleniem na dobudowę z 1993 r.

Stąd też nakaz rozbiórki musiał dotyczyć całego budynku.

Wreszcie, zdaniem Sądu Administracyjnego, zasadnie orzeczony nakaz rozbiórki skierowano do skarżącej, która w toku postępowania administracyjnego nabyła nieruchomość już zabudowaną spornym obiektem od inwestora Tadeuszowi K. Abstrahując od kwestii, czy skarżąca jako córka Tadeuszowi K. była świadoma faktu popełnionej samowoli budowlanej, z mocy art. 30 par. 4 Kpa wstąpiła w miejsce dotychczasowego właściciela nieruchomości, który utracił nadto władanie nieruchomością. Przejmując obiekt skarżąca była zainteresowana uzyskaniem pozwolenia na jego użytkowanie, co wynika z faktu, że nie sprzeciwiała się poprzednio nałożonym na nią obowiązkom. Przepis art. 52 Prawa budowlanego, wymieniając krąg podmiotów, obowiązanych do wykonania czynności, o której mowa w art. 51, a więc inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego, nie wyjaśnia, jakimi względami należy się kierować przy określeniu adresata decyzji. Zdaniem Sądu, zasady logiki nakazują, aby w sytuacji zbycia nieruchomości przez inwestora i utraty władania nad obiektem, nakaz rozbiórki kierować do następcy prawnego w sytuacji, gdy zainteresowany jest jego użytkownikiem.

Dla rozstrzygnięcia sprawy nie miał znaczenia fakt poniesienia przez skarżącą udziałów na opracowanie projektu powykonawczego, skoro obowiązek ten nałożono ostateczną decyzją, od której skarżąca nie wniosła odwołania, a którego złożenie nastąpiło z tak znacznym uchybieniem terminu i brakami, uniemożliwiającymi legalizację samowoli budowlanej.

W tym stanie rzeczy Sąd Administracyjny nie stwierdzając naruszenia prawa materialnego, ani też przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skargę oddalił na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o NSA /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.

Nadto, wskazać należy, iż Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku zainteresowanej Haliny S. o ustanowienie adwokata z urzędu z braku przesłanek z art. 117 par. 1 Kpa w zw. z art. 59 ustawy o NSA, bowiem nie została ona zwolniona od kosztów sądowych. Niezależnie od tego, udział adwokata po jej stronie był zbędny, skoro złożyła fachowe sporządzone pismo procesowe.