Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 20 kwietnia 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Alberciak, Sędziowie Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.), Sędzia NSA Janusz Nowacki, , Protokolant Referent- stażysta Aneta Lubasińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2018 roku sprawy ze skargi J. K. na decyzję [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na założenie placówki publicznej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. zasądza od [...] Kuratora Oświaty na rzecz skarżącego J. K. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

III SA/Łd 89/18

UZASADNIENIE

Decyzją z [...] [...] Kurator Oświaty utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatu [...] z [...] w sprawie odmowy udzielenia J. K. zezwolenia na założenie placówki publicznej A Poradnia w R.

W podstawie prawnej organ odwoławczy powołał art. 51 ust. 1 pkt 4 lit. a w zw. z art. 88 ust. 4 i ust. 5 ustawy z 14 grudnia 2016 r. – Prawo oświatowe (Dz.U. z 2017 r., poz. 59 ze zm.) [dalej: ustawa – Prawo oświatowe] oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i § 4 ust. 1 pkt 2 i pkt 4 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 18 sierpnia 2017 r. w sprawie szczegółowych warunków udzielania i cofania zezwolenia na założenie przez osobę prawną lub osobę fizyczną szkoły lub placówki publicznej (Dz.U. z 2017 r., poz. 1625) [dalej: rozporządzenie].

Ze stanu faktycznego sprawy wynika, iż 23 czerwca 2017 r. J. K. złożył wniosek o wydanie zezwolenia na założenie publicznej specjalistycznej poradni psychologiczno-pedagogicznej. Starosta [...] wystąpił do [...] Kuratora Oświaty o wydanie stosownej opinii. Po przedłożeniu przez stronę uzupełnionego wniosku oraz otrzymaniu opinii [...] Kuratora Oświaty organ rejestrujący - w oparciu o zgromadzone dowody i materiały stwierdził, iż brak jest podstaw do przyjęcia, że spełnione zostały wszystkie przesłanki niezbędne do wydania zezwolenia na założenie placówki publicznej określone w rozporządzeniu MEN.

Starosta uznał, że warunki lokalowe zakładanej poradni, specjalizującej się w realizacji wczesnego wspomagania rozwoju dziecka, nie zapewnią wykonywania jej statutowych zadań. Organ stwierdził bowiem, że ze zgromadzonych materiałów wynika, iż pod wskazanym adresem funkcjonuje niepubliczna specjalistyczna poradnia psychologiczno-pedagogiczna prowadzona przez J. F.-K. i J. K. zarejestrowana w Ewidencji szkół i placówek niepublicznych, prowadzonej przez Powiat [...], która na dzień 01.09.2017 r. obsługiwała 78 dzieci. Zdaniem organu, wnioskodawca nie określił w jaki sposób warunki lokalowe zabezpieczą funkcjonowanie obydwu placówek, składając jedynie wyjaśnienie, iż niepubliczna placówka zostanie zlikwidowana, a w jej miejsce powstanie publiczna.

Starosta [...] zwrócił ponadto uwagę, iż poradnia dysponuje tylko dwoma gabinetami terapeutycznymi (logopedyczny i pedagogiczny, w których zgodnie z opinią wydaną przez Państwowego Inspektora Sanitarnego w R. mogą jednocześnie przebywać tyko 2 osoby), a zamierza objąć wczesnym wspomaganiem rozwoju 400 dzieci, co jest zadaniem niewykonalnym, gdyż przedstawione warunki lokalowe nie zapewnią realizacji zadań statutowych i obsługi tak dużej liczby dzieci.

Organ podkreślił, że "Informacja o warunkach lokalowych" załączona do wniosku wskazuje, że poradnia realizować będzie świadczenia pomocowe dzieciom poza siedzibą placówki, tj. w domu rodzinnym, żłobku, przedszkolu, szkole. Podobne treści zawarte zostały w § 2 ust. 2 projektu Statutu poradni, który dodatkowo stanowi, że miejsce prowadzenia zajęć w ramach wczesnego wspomagania rozwoju ustala dyrektor poradni w uzgodnieniu z rodzicami/opiekunami prawnymi dziecka i dyrektorem placówki, do której uczęszcza dziecko. Odnosząc się do wspomnianych wyżej zapisów organ stwierdził, że są one niezgodne z rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej, gdyż miejsce prowadzenia zajęć może ustalić jedynie dyrektor organizujący wczesne wspomaganie rozwoju, w tym przypadku: dyrektor poradni psychologiczno-pedagogicznej w uzgodnieniu z rodzicami dziecka - zgodnie z § 9 ust. 1 cytowanego wyżej rozporządzenia. Poza tym, jednostka organizująca wczesne wspomaganie rozwoju dziecka może je prowadzić poza placówką, w domu rodzinnym, w szczególności z dziećmi, które nie ukończyły 3 roku życia - § 9 ust. 1 ww. rozporządzenia. Zdaniem organu rejestrującego, przepis ten nie przewiduje, iż placówka która organizuje wczesne wspomaganie rozwoju dziecka - w tym przypadku publiczna specjalistyczna poradnia psychologiczno-pedagogiczna, może prowadzić zajęcia w innej placówce: w żłobku, przedszkolu, szkole.

W odwołaniu od decyzji organu I instancji J. K. powołując się na art. 138 § 1 ust. 2 k.p.a. uznał, że decyzja powinna być uchylona w całości, a organ odwoławczy orzekając co do istoty sprawy, winien wydać zezwolenie na założenie placówki publicznej lub na podstawie art. 136 § 2 k.p.a. organ odwoławczy mógłby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające lub ewentualnie dowodowe w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy i zgodnie z art. 138 § 2b k.p.a., wydać decyzję o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości oraz orzec co do istoty sprawy, czyli wydać zezwolenie na założenie Poradni A w R.

W uzasadnieniu złożonego odwołania, wnioskodawca stwierdził, że decyzja była podjęta z naruszeniem przepisów prawa. Wniosek, mimo iż zawierał wszystkie załączniki, nie został załatwiony w terminie do 1 września 2017 r., a w związku ze zmianą przepisów prawa oświatowego, na podstawie art. 333 ust. 2 ustawy z 14 grudnia 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe, wnioskodawca został zobowiązany do dostosowania złożonych dokumentów do nowych przepisów wynikających z art. 88 ust. 4 i ust. 5 ustawy - Prawo oświatowe oraz przepisów wynikających z art. 88 ust. 6 cytowanej ustawy. Wnioskodawca podkreślił, że przedmiotowa decyzja Starosty [...] została wydana w następstwie licznych, istotnych naruszeń procedury administracyjnej, polegających m.in. na braku zapewnienia czynnego udziału w postępowaniu procesowym, możliwości wypowiadania się co do zebranych materiałów i dowodów, braku uwzględnienia pozytywnej opinii wydanej przez kuratora oświaty przy podejmowaniu decyzji, która jest decyzją wiązaną.

[...] Kurator Oświaty, działając jako organ odwoławczy, zgodnie z art. 136 § 1 k.p.a., zwrócił się do J. K. o udzielenie dodatkowych informacji dotyczących posiadanych pomieszczeń do prowadzenia zajęć z zakresu wczesnego wspomagania rozwoju dziecka, kwalifikacji kadry z uwzględnieniem rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 1 sierpnia 2017 r. w sprawie szczegółowych kwalifikacji wymaganych od nauczycieli (Dz.U. z 2017 r. poz. 1575 - § 15 ust. 4), aktualnej liczby dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, w tym liczby dzieci do lat 3, dla których miejscem prowadzenia zajęć jest dom rodzinny oraz liczby dzieci, z którymi zajęcia prowadzone są w pomieszczeniach w siedzibie placówki.

Z udzielonej przez wnioskodawcę informacji wynika, że zatrudnieni specjaliści spełniają wymagania kwalifikacyjne określone przepisami prawa oświatowego. Natomiast informacje dotyczące liczby dzieci - 40 osób dziennie, które mogą by objęte zajęciami z zakresu wczesnego wspomagania rozwoju dziecka są - zdaniem organu odwoławczego - nierealne do zrealizowania w sytuacji tak skromnej bazy lokalowej (dwa gabinety, w których według opinii Inspektora Sanitarnego mogą jednocześnie przebywać dwie osoby) i wskazanej w wykazie kadry (6 specjalistów), nawet w przypadku, gdyby poradnia pracowałaby 12 godzin dziennie, tj. od godziny 8.00 do godziny 20.00. W takiej sytuacji poradnia nie mogłaby realizować innych zadań statutowych m.in.: czasochłonnych czynności diagnostycznych, orzeczniczych, opiniodawczych oraz innych rodzajów terapii realizowanych poza wczesnym wspomaganiem rozwoju dziecka. Z przesłanej do Kuratorium informacji wynika również, że zajęcia wczesnego wspomagania rozwoju dziecka prowadzone w grupie dzieci, które nie ukończyły 3 roku życia dotyczą 10 dzieci i są prowadzone na terenie poradni, natomiast warunki lokalowe tej placówki nie pozwalają na prowadzenie zajęć grupowych z dziećmi do lat 3, ponieważ jednocześnie przebywałoby w jednym gabinecie więcej osób aniżeli 2 (zajęcia prowadzone są z dzieckiem i jego rodziną).

[...] Kurator Oświaty, stwierdził wobec powyższego, że Starosta Powiatu [...] podjął słuszną decyzję odmawiając udzielenia zezwolenia na założenie placówki publicznej, uznając za zasadne wymienione przez ten organ argumenty. [...] Kurator Oświaty podkreślił, że ustawodawca w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej określił dokładnie w § 4 ust. 1 pkt 2 i pkt 4 warunki, jakie muszą być spełnione przez podmioty ubiegające się o wydanie zezwolenia na założenie placówki publicznej, stanowiące, że "projekt aktu założycielskiego i projekt statutu szkoły lub placówki publicznej są zgodne z przepisami ustawy i aktów prawnych wydanych na jej podstawie" oraz że "warunki lokalowe oraz wyposażenie szkoły lub placówki publicznej w pomoce dydaktyczne i sprzęt zapewniają realizację statutowych zadań szkoły lub placówki publicznej, w tym bezpieczne i higieniczne warunki nauki, wychowania i opieki". W rozpoznawanej sprawie, zdaniem Kuratora, organ I instancji miał podstawy do uznania, że warunki lokalowe, w tym bezpieczne i higieniczne warunki nauki, wychowania i opieki, nie zabezpieczą realizacji statutowych zadań poradni, bowiem placówka dysponować będzie tylko dwoma gabinetami terapeutycznymi, z których korzysta aktualnie niepubliczna poradnia psychologiczno-pedagogiczna. Skarżący złożył wprawdzie oświadczenie (zawarte w piśmie z dnia 18.07.2017 r.), że funkcjonująca z budynku przy ul. A 3/3 w R. niepubliczna specjalistyczna poradnia psychologiczno-pedagogiczna B zostanie zlikwidowana, lecz na dzień rozpatrywania wniosku, organ rejestrujący nie dysponował dokumentami (dowodami) poświadczającymi powyższe, a w dniu 26.09.2017 r. wpłynął wniosek J. K. o przyznanie na następny rok budżetowy 2018 dotacji dla niepublicznej specjalistycznej poradni psychologiczno-pedagogicznej B w R.

W skardze do sądu administracyjnego J. K. zarzucił decyzji [...] Kuratora Oświaty:

I/ naruszenie przepisów o właściwości, co skutkować winno stwierdzeniem nieważności przedmiotowej decyzji i przekazaniem sprawy organowi właściwemu do rozpatrzenia odwołania skarżącego;

II/ naruszenie przepisów postępowania, jakie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. m.in.:

1) zasad ogólnych wyrażonych w:

- art. 15 k.p.a. poprzez brak właściwego dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy, a poprzestanie jedynie na ustalonych przez organ I instancji okolicznościach,

- art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenia postępowania w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej oraz w art. 9 k.p.a. poprzez brak informowania strony,

- art. 10 i art. 79a k.p.a. poprzez niezapewnienie skarżącemu możliwości czynnego udziału w sprawie, w tym brak dopełnienia obowiązków informacyjnych i uniemożliwienie mu dokonania ewentualnych zmian w treści projektu Statutu Placówki p.n. Publiczna Specjalistyczna Poradnia Psychologiczno-Pedagogiczna A w R. przed wydaniem decyzji,

2) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegający na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie II instancji na mocy art. 77 § 1 k.p.a. obowiązkowi w tym zakresie i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy,

3) art. 138 § 1 pkt 2 k.pa. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji oraz art. 136 § 2 k.p.a., poprzez zaniechanie przeprowadzenia prawidłowego postępowania wyjaśniającego i dowodowego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy,

4) art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez brak właściwego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, a tym samym również zasady ogólnej, o której mowa w art. 11 k.p.a., tj.: wyjaśniania zasadności przesłanek, jakimi organ się kierował,

5) art. 132 k.p.a., art. 104 k.p.a. oraz art. 15 k.p.a. (zasady dwuinstancyjności), poprzez uwzględnienie i oparcie rozstrzygnięcia na odpowiedzi na odwołanie organu I instancji, podczas gdy to decyzja administracyjna stanowi załatwienie sprawy a jej "uzupełnianie" w nieformalnej drodze i powoływanie nowych argumentów w odpowiedzi na odwołanie jest niedopuszczalne.

III/ naruszenie przez organ przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, tj.: § 4 ust. 1 pkt 2 i pkt 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej poprzez błędne przyjęcie, iż projekt statutu placówki p.n. Poradnia A w R. jest niezgodny z przepisami ustawy prawo oświatowe i aktów prawnych wydanych na jej podstawie oraz że warunki lokalowe nie zapewniają realizacji zadań statutowych palcówki.

Mając na względzie powyższe skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Kuratora Oświaty z 27.11.2017 r. wobec zajścia przyczyn określonych w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. i przekazanie sprawy organowi właściwemu do rozpatrzenia odwołania skarżącego, ewentualnie - wobec stwierdzenia przez Sąd braku podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji - o uchylenie decyzji [...] Kuratora Oświaty z 27.11.2017 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik [...] Kuratora Oświaty wniósł o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie od strony skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Uwzględniając przywołane wyżej przesłanki przy badaniu zaskarżonej decyzji [...] Kuratora Oświaty, jako organu odwoławczego, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ decyzja ta dotknięta jest wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a., a to uzasadniało stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.

W pierwszej kolejności rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 6 K.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W ramach tej dyspozycji mieści się przepis art. 19 K.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej w całym toku postępowania administracyjnego. Oznacza to, że wszystkie organy zobowiązane są dokonać kontroli swojej właściwości przed wszczęciem postępowania oraz przestrzegania jej w każdym stadium postępowania, tj. w postępowaniu przed organami pierwszej instancji, w postępowaniu odwoławczym oraz w postępowaniach nadzwyczajnych, a także na wszystkich etapach tych postępowań. Naruszenie przepisów o właściwości - które mają charakter bezwzględnie obowiązujący - objęte jest sankcją nieważności, ustanowioną w art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. W każdym przypadku wystąpienia kwalifikowanej wady postępowania przewidzianej w art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. zachodzi konieczność stwierdzenia nieważność decyzji, bez względu na trafność merytorycznego rozstrzygnięcia. Organ niewłaściwy nie jest bowiem prawnie legitymowany do rozstrzygania o prawach i obowiązkach stron. Wprawdzie, uwzględnienie skargi przez stwierdzenie nieważności decyzji następuje w okolicznościach ustalenia, że zaskarżony akt (decyzja lub postanowienie) jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a., jednakże rozstrzygnięcie sądu w tym przypadku nie wymaga uprzedniego wykazania, że ujawniona wada miała wpływ na wynik sprawy (p. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Zakamycze 2005, str. 337).

Rozpoznając niniejszą sprawę trzeba też podkreślić, iż właściwość rzeczowa wynika z przepisów prawa materialnego oraz z tych przepisów ustrojowych, które dotyczą kompetencji organów administracji publicznej. Dodatkowo przyjdzie wskazać, że w świetle rozwiązań prawnych przyjętych w Kodeksie postępowania administracyjnego (art. 15 w zw. z art. 127 § 1 i § 1), strona postępowania administracyjnego ma prawo do wniesienia odwołania od każdej decyzji nieostatecznej, a organem właściwym do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Na zasadzie art. 17 pkt 1 K.p.a. organem wyższego stopnia (w rozumieniu kodeksu), w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego - w tym np. do starosty - są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Przy czym przepis art. 17 pkt 1 K.p.a., należy interpretować w związku z treścią art. 20 K.p.a., w którym określone zostały reguły ustalenia właściwości rzeczowej, również w zakresie instancyjnej. Z przywołanych regulacji jednoznacznie wynika zatem, że przepisy szczególne mogą określać inne niż samorządowe kolegia odwoławcze, organy wyższego stopnia nad organami jednostek samorządu terytorialnego. Jednakże w przypadku braku takiej regulacji szczególnej, zastosowanie winna mieć zasada, przewidziana w art. 17 pkt 1 K.p.a.

W rozpoznawanej sprawie podstawę materialnoprawną decyzji organu I instancji, tj. Starosty Powiatu [...], stanowi art. 88 ust. 4 pkt 1 ustawy z 14 grudnia 2016 r. – Prawo oświatowe (Dz. U. z 2017 r., poz. 59 ze zm.) oraz § 6 w zw. z § 8 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 18 sierpnia 2017 r. w sprawie szczegółowych warunków udzielania i cofania zezwolenia na założenie przez osobę prawną lub osobę fizyczną szkoły lub placówki publicznej (Dz. U. z 2017 r., poz. 1625). Stosownie do art. 88 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo oświatowe, założenie szkoły lub placówki publicznej przez osobę prawną inną niż jednostka samorządu terytorialnego lub osobę fizyczną wymaga zezwolenia właściwego organu jednostki samorządu terytorialnego, której zadaniem jest prowadzenie szkół lub placówek publicznych danego typu, wydanego po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty. Zezwolenie (a tym bardziej jego odmowa) – co wynika z samej natury tego rodzaju aktu – wymaga formy decyzji administracyjnej. Zostało to zresztą wyraźnie wyartykułowane w przepisach wykonawczych wydanych na podstawie art. 88 ust. 6 ustawy, t.j. w § 6 rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad i warunków udzielania i cofania zezwolenia na założenie przez osobę prawną lub osobę fizyczną szkoły lub placówki publicznej. W myśl tego przepisu, udzielenie i odmowa udzielenia zezwolenia na założenie szkoły lub placówki publicznej następuje w drodze decyzji administracyjnej. Zatem niesporne jest, że w niniejszej sprawie decyzja pierwszej instancji pochodzi od uprawnionego (właściwego) organu.

Przepis art. 88 ustawy Prawo oświatowe, ani żaden inny przepis tej ustawy - w szczególności powołany przez [...] Kuratora Oświaty art. 51 ust. 1 pkt 4 lit. a) tego aktu prawnego - nie wskazuje kuratora oświaty, jako organu odwoławczego właściwego do rozpoznania odwołania od decyzji starosty w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na założenie placówki publicznej, wydanej na podstawie art. 88 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo oświatowe. Przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 - 5 ustawy stanowi bowiem, że kurator oświaty, w imieniu wojewody, wykonuje zadania i kompetencje w zakresie oświaty określone w ustawie i przepisach odrębnych na obszarze województwa, a w szczególności:

1) sprawuje nadzór pedagogiczny nad publicznymi i niepublicznymi przedszkolami, innymi formami wychowania przedszkolnego, szkołami, placówkami oraz kolegiami pracowników służb społecznych, które znajdują się na obszarze danego województwa;

2) wydaje decyzje administracyjne w sprawach określonych w ustawie;

3) współdziała z radami oświatowymi powołanymi na podstawie art. 78;

4) wykonuje zadania organu wyższego stopnia w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996, 1579 i 2138) w stosunku do:

a) organów jednostek samorządu terytorialnego - w sprawach szkół publicznych, zakładanych i prowadzonych przez osoby prawne i fizyczne, oraz szkół i placówek niepublicznych,

b) dyrektorów szkół - w sprawach z zakresu obowiązku szkolnego i obowiązku nauki oraz w sprawach skreślenia uczniów z listy uczniów;

5) realizuje politykę oświatową państwa, a także współdziała z organami jednostek samorządu terytorialnego w tworzeniu i realizowaniu odpowiednio regionalnej i lokalnej polityki oświatowej, zgodnych z polityką oświatową państwa (...).

Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 4 pkt 17 ustawy Prawo oświatowe, ilekroć w ustawie mowa jest o kuratorze oświaty - należy przez to rozumieć kierownika kuratorium oświaty jako jednostki organizacyjnej wchodzącej w skład zespolonej administracji rządowej w województwie. Kurator oświaty jest zatem kierownikiem kuratorium i przede wszystkim - terenowym (jednoosobowym) organem administracji rządowej do spraw oświaty. Sformułowanie użyte w cytowanym wyżej art. 51 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe: "w imieniu wojewody" wskazuje, że kurator oświaty nie ma samodzielnego statusu w strukturach administracji rządowej. Podlega on bowiem wojewodzie jako zwierzchnikowi tzw. administracji zespolonej, a ustawodawca udziela mu jedynie ustawowego upoważnienia do działania za wojewodę. Istotę pojęcia "zespolenie administracji" określa ustawa o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, zgodnie z którą wojewoda wykonuje zadania przy pomocy urzędu wojewódzkiego oraz organów rządowej administracji zespolonej w województwie. Cytowany art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy, odnosi się do wydawania przez kuratora oświaty, jako organu rzeczowo właściwego, decyzji administracyjnych w pierwszej instancji. Natomiast przepis art. 51 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy Prawo oświatowe, należy rozumieć jako odstępstwo od wyrażonej w art. 17 pkt 1 k.p.a. zasady, że organami wyższego stopnia w stosunku do jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze. Przepis ten wskazuje na następujące rodzaje spraw rozstrzyganych w drugiej instancji przez kuratora oświaty, jako organ wyższego stopnia nad organami jednostek samorządu terytorialnego:

1) zezwolenie lub odmowa udzielenia zezwolenia na założenie szkoły publicznej przez osobę fizyczną lub osobę prawną inną niż jednostka samorządu terytorialnego,

2) zezwolenie lub odmowa udzielenia zezwolenia na założenie szkoły niepublicznej,

3) zezwolenie lub odmowa udzielenia zezwolenia na założenie placówki niepublicznej.

Ponadto, w myśl ust. 1 pkt 4 lit. b art. 51, kurator oświaty będzie działać jako organ wyższego stopnia nad dyrektorami szkół (zarówno publicznych, jak i niepublicznych) w sprawach w sprawach z zakresu obowiązku szkolnego i obowiązku nauki oraz w sprawach skreślenia uczniów z listy uczniów.

Z przepisu art. 51 ust. 1 pkt 4 lit a) ustawy Prawo oświatowe, nie wynika zatem, aby kurator posiadał kompetencje do działania jako organ drugiej instancji w stosunku do wydawanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego decyzji w przedmiocie zezwolenia lub odmowy udzielenia zezwolenia na założenie placówki publicznej przez osobę fizyczną lub osobę prawną inną niż jednostka samorządu terytorialnego. Przepis ten odnosi się bowiem wyłącznie do szkół publicznych i niepublicznych oraz placówek niepublicznych. Jak zaznaczono wyżej, omawiany przepis jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 17 pkt 1 k.p.a. zasady, że organami wyższego stopnia w stosunku do jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze, a zatem nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca tego przepisu.

Dodać warto, że art. 51 ust. 1 pkt 4 lit a) ustawy Prawo oświatowe odpowiada w swej treści wcześniej obowiązującemu (do 1 września 2017 r.) art. 31 ust. 1 pkt 5 lit a) ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2178), który stanowił, iż: Kurator oświaty, w imieniu wojewody, wykonuje zadania i kompetencje w zakresie oświaty określone w ustawie i przepisach odrębnych na obszarze województwa, a w szczególności: (...)

5) wykonuje zadania organu wyższego stopnia w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego:

a) w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego - w sprawach szkół publicznych, zakładanych i prowadzonych przez osoby prawne i fizyczne, oraz szkół i placówek niepublicznych,

b) w stosunku do dyrektorów szkół - w sprawach z zakresu obowiązku szkolnego i obowiązku nauki oraz w sprawach skreślenia uczniów z listy uczniów.

Analiza zmian treści art. 31 ustawy o systemie oświaty wskazuje, że kurator oświaty nigdy nie posiadał kompetencji do działania, jako organ drugiej instancji w stosunku do wydawanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego decyzji w przedmiocie zezwolenia lub odmowy udzielenia zezwolenia na założenie placówki publicznej przez osobę fizyczną lub osobę prawną inną niż jednostka samorządu terytorialnego. Brak jest zatem podstaw, aby w obowiązującej aktualnie regulacji - zawartej w art. 51 ust. 1 pkt 4 lit. a) ustawy Prawo oświatowe, dopatrywać się odmiennej woli czy też niekonsekwencji ustawodawcy. Z pierwotnego brzmienia przepisu art. 31 ustawy o systemie oświaty wynika, iż kurator oświaty "wydaje zezwolenie, w drodze decyzji, na założenie szkoły publicznej przez osobę prawną lub fizyczną" (art. 31 pkt 3 ustawy o systemie oświaty Dz. U.1991.95.425). Od dnia 1 stycznia 1999 r. (Dz. U. 1998.1117.759; art. 1) w art. 31 pkt 5 ustawy o systemie oświaty wprowadzony został zapis, iż kurator "wykonuje zadania organu wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego w sprawach szkół publicznych zakładanych i prowadzonych przez osoby prawne i fizyczne, szkół i placówek niepublicznych, a w zakresie obowiązku szkolnego i obowiązku nauki - także w stosunku do dyrektorów szkół i organów jednostek samorządu terytorialnego", natomiast od 23 lutego 2000 r. (Dz. U. 2000.12.136; art. 125) pkt 5 art. 31 stanowił, iż kurator oświaty: "wykonuje zadania organu wyższego stopnia w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego:

a) w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego - w sprawach szkół publicznych, zakładanych i prowadzonych przez osoby prawne i fizyczne, oraz szkół i placówek niepublicznych,

b) w stosunku do dyrektorów szkół - w sprawach z zakresu obowiązku szkolnego i obowiązku nauki oraz w sprawach skreślenia uczniów z listy uczniów".

Na tle cytowanego wyżej przepisu art. 31 ust. 1 pkt 5 lit a) ustawy o systemie oświaty, Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniach z dnia 9 stycznia 2015 r. (sygn. akt: II GW 27/14, II GW 28/14, II GW 29/14, II GW 30/14, II GW 31/14, II GW 32/14, II GW 33/14, II GW 34/14, II GW 35/14, II GW 36/14, II GW 37/14), rozstrzygających spór kompetencyjny pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w L. a [...] Kuratorem Oświaty, wskazał Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. jako właściwe do rozpoznania zażalenia na postanowienia Starosty [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia odnoszącego się do działania Powiatowego Ośrodka Poradnictwa Psychologiczno-Pedagogicznego i Doradztwa Metodycznego w P. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał w tych postanowieniach (sygn. II GW 35/14), że: " Starosta [...] jest organem samorządu terytorialnego, a zatem stosownie do art. 17 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego organem wyższego stopnia jest samorządowe kolegium odwoławcze, gdyż ustawy szczególne nie stanowią w tym przypadku inaczej.

Za taką ustawę szczególną nie może być uznana ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), gdyż w myśl art. 31 ust. 1 pkt 5 lit. a/ ustawy kurator oświaty, w imieniu wojewody, wykonuje zadania organu wyższego stopnia w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego tylko w sprawach szkół publicznych, zakładanych i prowadzonych przez osoby prawne i fizyczne, oraz szkół i placówek niepublicznych.

W przedmiotowej zaś sprawie Starosta [...] zaskarżonym postanowieniem odmówił wydania zaświadczenia w sprawie, której stroną umowy był Powiatowy Ośrodek Poradnictwa Psychologiczno-Pedagogicznego i Doradztwa Metodycznego w P., który to Ośrodek nie jest szkołą ani też placówką niepubliczną w rozumieniu art. 31 ust. 1 pkt 5 lit. a/ powołanej wyżej ustawy o systemie oświaty. Z uchwały Zarządu [...] z dnia 7 stycznia 2014 r., Nr 160/2014 wynika, że Powiatowy Ośrodek Poradnictwa Psychologicznego jest jednostką budżetową Powiatu [....], a zatem jest placówką publiczną prowadzoną przez jednostkę samorządu terytorialnego, do której ostatnio powołany przepis nie ma zastosowania.

Uprawnienia Kuratora Oświaty, jako organu wyższego stopnia w stosunku do Starosty, nie wynikają też z pozostałych przytoczonych we wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego przepisów ustawy, gdyż art. 31 ust. 1 pkt 1 dotyczy sprawowania nadzoru pedagogicznego, a art. 31 ust. 1 pkt 9 określa badanie potrzeb nauczycieli w zakresie doskonalenia zawodowego. Okoliczność zaś, iż Kurator Oświaty sprawuje nadzór pedagogiczny na podstawie art. 32a, 35 ust. 1 pkt 1 i 35 ust. 2a ustawy o systemie oświaty nie oznacza, iż z tego tytułu posiada uprawnienia do wykonywania zadań organu wyższego stopnia w rozumieniu K.p.a.

Skoro przepisy przywołanej ustawy nie określają organu wyższego stopnia w stosunku do starosty rozstrzygającego sprawy w trybie art. 76 ust. 2, zastosowanie znajdują normy ogólne zawarte w K.p.a. (art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1) oraz w art. 38 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym".

Pogląd prawny wyrażony w powołanych wyżej postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni akceptuje.

Stwierdzić zatem należy, że zaskarżona decyzja Łódzkiego Kuratora Oświaty z dnia 27 listopada 2017 r. Nr 22/2017, wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, a to z kolei powoduje, że dotknięta jest ona wadą kwalifikowaną wymienioną w art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. W związku z tym, zaszła konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania, na które składa się wpis od skargi w kwocie 200 zł, Sąd postanowił na mocy art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt 2).

d.j.