Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), Sędzia WSA Andrzej Góraj, Asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 listopada 2025 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] kwietnia 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Wojewodę [...] do rozpoznania wniosku [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] z dnia [...] kwietnia 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność Wojewody [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wnioskiem z [...] kwietnia 2025 r. (data pisma przewodniego), złożonym drogą elektroniczną, [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: "skarżąca", "spółka"), reprezentowana przez radcę prawnego A.M., powołując się na art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902; dalej: "u.d.i.p."), wystąpiła do Wojewody [...] (dalej: "Wojewoda", "organ") o wskazanie, czy w odniesieniu do działek oznaczonych nr ewidencyjnymi [...] i [...], położnych w obrębie [...] w miejscowości i gminie [...], powiat [...], województwo [...], a także względem którejkolwiek z działek znajdujących się w promieniu 1 km od ww. działek:

1) zostały wydane jakiekolwiek decyzje o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (drogi wojewódzkie i krajowe), a jeśli tak, to jakich inwestycji takie decyzje dotyczą;

2) zostały wydane jakiekolwiek decyzje o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej, a jeśli tak, to jakich inwestycji takie decyzje dotyczą;

3) zostały wydane jakiekolwiek decyzje o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego, a jeśli tak, to jakich inwestycji takie decyzje dotyczą;

4) zostały wydane jakiekolwiek decyzje o pozwoleniu na realizację inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych, a jeśli tak, to jakich inwestycji takie decyzje dotyczą;

5) zostały wydane jakiekolwiek decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie budowy obiektu energetyki jądrowej, a jeśli tak, to jakich inwestycji takie decyzje dotyczą;

6) zostały wydane jakiekolwiek decyzje o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, a jeśli tak, to jakich inwestycji takie decyzje dotyczą;

7) zostały wydane jakiekolwiek decyzje o ustaleniu regionalnej sieci szerokopasmowej, a jeśli tak, to jakich inwestycji takie decyzje dotyczą;

8) zostały wydane jakiekolwiek decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie Centralnego Portu Komunikacyjnego, a jeśli tak, to jakich inwestycji takie decyzje dotyczą;

9) zostały wydane jakiekolwiek decyzje o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w sektorze naftowym, a jeśli tak, to jakich inwestycji takie decyzje dotyczą;

10) zostały wydane jakiekolwiek akty prawne (rozporządzenia, zarządzenia, uchwały, decyzje) w sprawie ustanowienia strefy ochronnej terenu ochrony bezpośredniej i terenu ochrony pośredniej ujęcia wody.

W uzasadnieniu wniosku spółka podała, że jest deweloperem i zamierza zrealizować na działkach, których dotyczy zapytanie, przedsięwzięcia deweloperskie polegające na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych wraz z infrastrukturą. Skarżąca uzyskała pozwolenie na budowę na mocy decyzji Starosty [...] z [...] stycznia 2025 r. nr [...] i [...]. W myśl przepisów ustawy z dnia 20 maja 2021 r. o ochronie praw nabywcy lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego oraz Deweloperskim Funduszu Gwarancyjnym (Dz. U. z 2024 r., poz. 695 ze zm.; dalej: "ustawa deweloperska"), jest ona obowiązana do podania w prospekcie informacyjnym, dotyczącym danego przedsięwzięcia deweloperskiego, określonych informacji, m.in. wymienionych w dokumentach objętych niniejszym wnioskiem (vide art. 20 ust. 1 i ust. 3 ustawy deweloperskiej).

Jak zaznaczyła skarżąca, wnioskowane informacje nie stanowią informacji przetworzonych, ale "z najdalej posuniętej ostrożności" wskazała na interes tak prawny, jak i faktyczny w uzyskaniu informacji, przejawiający się w konieczności sporządzenia prospektu informacyjnego dla planowanej inwestycji, zgodnie z wymogami ustawowymi. Według spółki, uzyskanie informacji publicznej w zakresie określonym we wniosku jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Szczególna istotność uzyskania informacji dla interesu publicznego wynika zwłaszcza z następujących względów:

- uzyskanie informacji we wskazanym zakresie będzie stanowić realizację obowiązków ustawowych skarżącej jako dewelopera, które to obowiązki ustawodawca nałożył na deweloperów, celem lepszej ochrony praw nabywców lokali mieszkalnych i domów jednorodzinnych, co świadczy o tym, iż ustawodawca uznaje przekazanie takich informacji za szczególnie istotnie dla interesu prawnego;

- żądane informacje należy zamieścić w prospekcie informacyjnym dla inwestycji, do którego dostęp otrzymują zainteresowani inwestycją, zatem informacje te trafią do bliżej nieokreślonego, szerokiego kręgu odbiorów;

- realizacja przez spółkę inwestycji przyczyni się do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych społeczności lokalnej oraz wpłynie korzystnie na ład przestrzenny.

Jednocześnie brak udzielenia wnioskowanych informacji może uniemożliwić skarżącej realizację jej obowiązków ustawowych jako dewelopera, nałożonych na nią celem ochrony interesu publicznego - ochrony praw i wzmocnienia pozycji prawnej nabywców lokali mieszkalnych i domów jednorodzinnych.

"Z najdalej posuniętej ostrożności, wyłącznie na wypadek uznania przez organ, że niniejszy wniosek podlega rozpoznaniu w innym trybie niż dostęp do informacji publicznej" skarżąca zwróciła się o rozpoznanie przedmiotowego wniosku we właściwym trybie, w ramach realizacji ustawowych zadań Wojewody. Wniosła także o określenie przez organ działek znajdujących się w promieniu 1 km od działek objętych jej inwestycją, gdyż nie zna numerów wszystkich tych działek i nie ma możliwości pozyskania takich informacji w innym trybie. Spółka nie ma też wiedzy co do numerów, oznaczeń czy dat wydania ewentualnych decyzji i innych aktów prawnych będących przedmiotem jej wniosku dostępowego, dlatego wnosi o ich oznaczenie w sposób umożliwiający jednoznaczną identyfikację.

Pismem z [...] kwietnia 2025 r. nr [...] Wojewoda, w oparciu o art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2025 r., poz. 1691; dalej: "k.p.a."), wezwał pełnomocnika skarżącej do usunięcia braków formalnych wniosku, w terminie 7 dni od daty otrzymania wezwania, pod rygorem pozostawienia sprawy bez rozpoznania, poprzez podanie nr i daty wydania decyzji, której dotyczy wniosek, a nadto wskazanie, szczególnie istotnej dla interesu publicznego, przyczyny udostępnienia informacji publicznej.

W odpowiedzi z [...] maja 2025 r. na to wezwanie spółka rozwinęła argumentację przedstawioną w uzasadnieniu wniosku dostępowego.

Organ, pismem z [...] maja 2025 r. nr [...], na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., pozostawił wniosek skarżącej bez rozpoznania, uznając, iż nie uzupełniono wszystkich jego braków formalnych. Spółka nie wskazała nr i daty wydania decyzji oraz znaku sprawy, której dotyczy jej wniosek. Powołując się na podział informacji publicznej na prostą i przetworzoną, Wojewoda stwierdził, że skarżąca zażądała informacji publicznej przetworzonej i dlatego powinna wykazać nie tylko, iż wnioskowana informacja jest ważna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców, ale również, że jej uzyskanie stwarza realną możliwość wykorzystania pozyskanych danych do poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego; dalej: "NSA" z 27 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1870/10 - orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie organu, udzielenie skarżącej żądanej informacji w żaden sposób nie będzie miało wpływu na funkcjonowanie państwa, jak też nie usprawni funkcjonowania jego organów. Tym samym objęta wnioskiem dostępowym informacja nie jest szczególnie istotna dla interesu publicznego. Jest ona bowiem potrzebna spółce do realizacji jej niepublicznego celu.

Wojewoda skonkludował, iż podanie w postaci wniosku skarżącej z [...] kwietnia 2025 r. zawiera wadę określoną w art. 64 k.p.a., wskutek czego stało się ono bezskuteczne z mocy prawa i z tej przyczyny pozostawił sprawę bez rozpoznania.

Pismem z [...] czerwca 2025 r. skarżąca wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność organu w przedmiocie rozpoznania jej wniosku dostępowego z [...] kwietnia 2025 r., zarzucając naruszenie:

1) art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez uznanie, że informacje objęte jej wnioskiem nie są szczególnie istotne dla interesu publicznego;

2) art. 10 ust. 1 w związku z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. poprzez nieudostępnienie informacji publicznej na wniosek we wskazanym przez ustawodawcę terminie;

3) art. 64 § 2 k.p.a. poprzez jego bezpodstawne zastosowanie i wezwanie spółki do doprecyzowania wniosku, mimo iż spełniał on wszystkie wymogi formalne i jednoznacznie określał zakres żądanych informacji.

W świetle ww. zarzutów skarżąca domagała się: zobowiązania Wojewody do załatwienia jej wniosku z [...] kwietnia 2025 r. w terminie 14 dni od daty zwrotu organowi akt administracyjnych wraz z odpisem prawomocnego wyroku; rozpoznania sprawy w postępowaniu uproszczonym oraz zasądzenia od Wojewody na jej rzecz kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi spółka podniosła, iż organ wezwał ją do uzupełnienia braków formalnych wniosku, chociaż wniosek nie był nimi w żaden sposób obarczony. Skarżąca wyjaśniła Wojewodzie, że nie ma możliwości doprecyzowania wniosku poprzez podanie szczegółów konkretnych decyzji i postępowań, bowiem to w istocie stanowiło przedmiot jej pytań zawartych we wniosku. Tymczasem określenie przedmiotu i zakresu wniosku nie budziło żadnych wątpliwości i było wystarczająco dokładne - oznaczono konkretne rodzaje decyzji / akty prawne (informacje wymagane przez ustawowy wzór prospektu informacyjnego), numery działek oraz promień wyznaczający teren od tych działek, których dotyczyło zapytanie (również z uwagi na taki zakres wskazany we wzorze prospektu). Już na etapie składania wniosku dostępowego spółka podkreśliła, iż deweloperzy, na których spoczywają obowiązki informacyjne, nie posiadają narzędzi umożliwiających im ustalenie wszystkich numerów działek w promieniu 1 km od terenu inwestycji ani przedmiotów decyzji wydawanych przez Wojewodę na przestrzeni lat. Nie jest możliwe - a co najmniej nadmiernie utrudnione i ogromnie czasochłonne -przeszukiwanie rejestru decyzji oraz obwieszczeń, obejmującego całe województwo i metodyczne, "ręczne" sprawdzanie, czy którakolwiek z informacji nie dotyczy wskazanego obszaru. Skarżąca działa w celu uzyskania informacji w sposób nieobciążający organu, zakładając, że Wojewoda ma możliwości ustalenia, czy i jakie decyzje lub akty prawne wydawano w odniesieniu do danego obszaru, a także może tych udzielić tych informacji w oparciu o posiadane źródła, bazy danych (w tym o charakterze przestrzennym) i dokumentację, którymi nie dysponuje inny podmiot.

Spółka wykazała, iż żądane przez nią informacje mają istotne znaczenie z punktu widzenia interesu publicznego, skoro za takie uznaje je sam ustawodawca, zobowiązując deweloperów do przekazywania ich potencjalnym zainteresowanym. Prospekt informacyjny przekazuje się bowiem każdemu, kto wyraża zainteresowanie inwestycją. W wyniku nowelizacji ustawy deweloperskiej (ustawą z dnia 21 maja 2025 r. o zmianie ustawy o ochronie praw nabywcy lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego oraz Deweloperskim Funduszu Gwarancyjnym - tzw. "ustawą o jawności cen"), ustawodawca wprost nałożył na deweloperów obowiązek publikowania części ogólnej prospektu informacyjnego na ich stronach internetowych. Stanowi to kolejny dowód na to, że informacje zawarte w tej części prospektu powinny być powszechnie dostępne i transparentne, a ich udostępnianie służy realizacji interesu publicznego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi, powielając stanowisko zajęte w piśmie z [...] maja 2025 r. nr [...], którym pozostawił wniosek skarżącej z [...] kwietnia 2025 r. bez rozpoznania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym w oparciu o art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: "p.p.s.a"). Pierwszy z ww. przepisów stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Natomiast zgodnie z art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Na gruncie u.d.i.p. bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ – będąc w posiadaniu żądanej informacji – nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udzielenia informacji publicznej (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.); nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, ewentualnie decyzji o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.); nie informuje wnioskodawcy, iż w danej sprawie przysługuje inny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.) bądź też, że wnioskowana informacja nie posiada waloru informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Jeżeli podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie podjął wymaganej przepisami u.d.i.p. czynności w danej sprawie, to dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia powód, z uwagi na który to nie nastąpiło.

Dla prawidłowego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ze skargi na bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej, niezbędne jest uprzednie przesądzenie, czy żądana informacja jest w ogóle informacją publiczną, a adresat wniosku należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udzielenia takiej informacji.

W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, iż Wojewoda - jako organ władzy publicznej - jest obowiązany do udostępniania informacji publicznej w świetle art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Nie jest również sporny między stronami postępowania charakter prawny żądanych informacji jako mających walor publiczny. Przedmiot wniosku odnosi się do danych publicznych w postaci dokumentów urzędowych (vide art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze u.d.i.p.) - decyzji administracyjnych (pkt 1-9 wniosku) oraz wszelkich aktów i innych rozstrzygnięć regulujących kwestię ustanowienia strefy ochronnej terenu ochrony bezpośredniej i terenu ochrony pośredniej ujęcia wody na wskazanych we wniosku działkach (pkt 10 wniosku).

Stosownie do treści art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1) bądź zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2) albo stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). W przypadkach, o których mowa w § 1 pkt 1 i 2, może orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). Wedle art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.

W przedmiotowej sprawie, po pierwsze, należy przyznać rację skarżącej, iż wezwanie jej przez Wojewodę do uzupełnienia braków formalnych wniosku dostępowego było nieprawidłowe, bo niecelowe - żądane przez organ dane stanowiły przedmiot wniosku spółki. Już z tego względu wykonanie wezwania z [...] kwietnia 2025 r. przez skarżącą było niemożliwe.

Po wtóre, zważywszy z jednej strony, że organ zakwalifikował przedmiot wniosku jako informację publiczną przetworzoną, a z drugiej strony - okoliczność, iż już we wniosku dostępowym skarżąca zaprezentowała argumenty mające stanowić, w jej przekonaniu, wykazanie szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu tej informacji (co powtórzyła w piśmie z [...] maja 2025 r.), Wojewoda wadliwie ocenił wykazanie tej szczególnej istotności dla interesu publicznego, gdyż - zamiast w decyzji - uczynił to w piśmie z [...] maja 2025 r. pozostawiającym wniosek spółki bez rozpoznania. Nie budzi bowiem wątpliwości, w świetle ugruntowanego w tym zakresie orzecznictwa, że niewykazanie przez wnioskodawcę szczególnego interesu publicznego przemawiającego za udostępnieniem mu wnioskowanej informacji implikuje po stronie podmiotu zobowiązanego/organu obowiązek wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej (vide wyroki NSA z 19 stycznia 2023 r., sygn. akt III OSK 6369/21 i z 15 listopada 2024 r., sygn. akt III OSK 901/23).

W konsekwencji niepodjęcia przez organ właściwych działań wobec wniosku dostępowego spółki, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., w punkcie pierwszym sentencji wyroku zobowiązał Wojewodę do rozpoznania wniosku skarżącej z [...] kwietnia 2025 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego odpisu wyroku wraz z aktami sprawy. Organ ponownie rozważy, czy wnioskowana informacja publiczna ma charakter prosty czy przetworzony. Jeżeli ponownie dojdzie do wniosku, iż jest to informacja przetworzona, wówczas - uznając za zbędne wezwanie spółki do wykazania szczególnego interesu publicznego w udostępnieniu informacji (vide art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.) - przeanalizuje uzasadnienie wniosku dostępowego oraz argumentację zawartą w piśmie skarżącej z [...] maja 2025 r. W przypadku stwierdzenia, że spółka nie wykazała szczególnej istotności dla interesu publicznego, Wojewoda wyda decyzję, w uzasadnieniu której szczegółowo i wszechstronnie wyjaśni, dlaczego przyjął przetworzony charakter żądanej informacji (w tym zakresie przywoła fakty skutkujące przyjęciem takiej kwalifikacji), a także poda co legło u podstaw negatywnej oceny argumentacji skarżącej, przedstawionej w ramach wykazania szczególnego interesu publicznego.

Oceniając zaistniałą w sprawie bezczynność w punkcie drugim sentencji wyroku, w oparciu o art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd w składzie tu orzekającym uznał, iż nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa jest postacią kwalifikowaną naruszenia prawa i powinno być intepretowane ściśle. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego pojęcia, "rażące" to "ponad miarę", "niewątpliwe", "oczywiste", "wyraźne". Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie wystarcza samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli też terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne, niezaprzeczalne i pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (vide wyroki NSA z 23 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 2439/20 i z 5 sierpnia 2021 r., sygn. akt II OSK 151/21). W rozpoznawanej sprawie bezczynność Wojewody nie posiadała takiego kwalifikowanego charakteru, gdyż wynikała ona z niewłaściwego zastosowania art. 64 § 2 k.p.a. w odniesieniu do wniosku skarżącej z [...] kwietnia 2025 r. Organ nie zlekceważył ww. wniosku spółki, lecz błędnie go procedował.

O kosztach postępowania, obejmujących wpis sądowy od skargi (100 zł), wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika skarżącej (480 zł) oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł), rozstrzygnięto w punkcie trzecim sentencji wyroku na mocy art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.