Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Asesor WSA Mateusz Rogala, Protokolant specjalista Maryla Wiśniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2025 r. sprawy ze skargi G. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] lutego 2025 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Zdrowia na rzecz skarżącej G. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 200 (dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Przedmiotem skargi G. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: "Spółka", "strona skarżąca") jest decyzja Ministra Zdrowia (dalej: "Minister", "organ") z dnia [...] lutego 2025 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dostępu do informacji publicznej .

Z akt sprawy wynika, że pismem z dnia [...] listopada 2024 r., doprecyzowanym pismem z dnia [...] grudnia 2024 r., Spółka zwróciła się do organu w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r. poz. 902) dalej: "u.d.i.p.", o udostępnienie ofert innych jednostek, które zgodnie z opublikowanym ogłoszeniem o wynikach konkursu ofert zawarły umowy o realizację Programu pn. "[...].

Pismem z dnia [...] grudnia 2024 r. znak: [...], organ przedstawił Spółce wyciąg z tabeli zbiorczej zawierający przyznane punkty rozpatrywanym ofertom złożonym w ramach konkursu ofert na wybór realizatorów Programu oraz poinformował o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do dnia [...] lutego 2025 r. Ponadto, za pismem z dnia [...] lutego 2025 r. znak: [...] organ udostępnił Spółce 8 zanonimizowanych ofert, co do których nie została zastrzeżona tajemnica przedsiębiorcy.

Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] lutego 2025 r. Minister, na podstawie art. 5 ust. 2 i art. 16 ust. 1 u.d.i.p., art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572), zwanej dalej: "k.p.a.", odmówił udostępnienia informacji publicznej w części odnoszącej się do [...] ofert złożonych w ramach postępowania konkursowego na wybór realizatorów Programu z uwagi na zastrzeżoną przez oferentów tajemnicę przedsiębiorcy w rozumieniu art. 5 u.d.i.p.

W uzasadnieniu decyzji organ powołał art. 5 ust. 2 u.d.i.p. wskazując, że wobec braku normatywnej możliwości ustalenia, co stanowi "tajemnicę przedsiębiorcy", sądy administracyjne odwołują się do "tajemnicy przedsiębiorstwa" w rozumieniu art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2022 r., poz. 1233), dalej: "u.z.n.k.", przy czym określone informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, jeżeli spełnione zostały łącznie trzy przesłanki: po pierwsze, są to informacje o charakterze technicznym, technologicznym, organizacyjnym przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą; po drugie, są to informacje poufne, tzn. nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej; po trzecie, przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania poufności takich informacji.

Na tajemnicę przedsiębiorcy, o której mowa w art 5 ust. 2 u.d.i.p., składają się dwa elementy: materialny (odnoszący się do charakteru informacji i wynikającej z niego konieczności zachowania jej poufności) oraz formalny - wola utajnienia danych informacji. Pojęcie tajemnicy przedsiębiorcy w zasadzie pokrywa się zakresowo z tajemnicą przedsiębiorstwa, choć tajemnica przedsiębiorcy w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej.

Realizacja warunku formalnego w każdym przypadku będzie polegała na uzewnętrznieniu woli przedsiębiorcy odnoszącej się do konkretnej informacji lub szerszej grupy nośników, na których informacja stanowiąca tajemnicę przedsiębiorcy w znaczeniu materialnym jest opisana. Przy czym w każdym przypadku wola przedsiębiorcy powinna zostać w sposób wyraźny lub dorozumiany (konkludentny) przez niego wyrażona.

Z kolei aby spełniony został warunek materialny tajemnicy przedsiębiorcy informacja musi być tego rodzaju, że ma obiektywnie charakter informacji technicznej, technologicznej, organizacyjnej lub innej posiadającej realnie określoną wartość gospodarczą, wykluczającą możliwość udostępnienia informacji i przeważającą nad zasadą jawności.

Uwzględniając powyższe organ wskazał, że w ramach konkursu ofert na wybór realizatorów programu polityki zdrowotnej pn. "[...]", do realizacji Programu zostało wybranych [...] podmiotów, z którymi Skarb Państwa -Minister Zdrowia zawarł umowy. Przy czym [...] podmiotów zastrzegło, iż informacje zawarte w złożonej ofercie "[...]". Jednocześnie w ofertach złożonych przez [...] podmiotów, z którymi zawarto umowę o realizację Programu, nie wskazano, iż dane zawarte w ofercie stanowią tajemnicę przedsiębiorcy, przy czym 3 z nich zostały złożone przez G. sp. z o.o.

Skuteczne zastrzeżenie przez [...] oferentów tajemnicy przedsiębiorcy w odniesieniu do informacji zawartych w ofertach oznacza, że spełniony został warunek formalny tajemnicy przedsiębiorcy.

Odnośnie przesłanki materialnej tajemnicy przedsiębiorcy organ wskazał, że składane w ramach postępowania konkursowego oferty zawierały informacje o oferencie, spełnieniu wymagań progowych, planie rzeczowo-finansowym na lata 2024 - 2028, informacje o prowadzonej działalności, informacje o zasobach kadrowych oferenta, w tym doświadczeniu zawodowym lekarzy i embriologów, informacje o zasobach sprzętowych oferenta, w tym liczbie oraz nazwach handlowych i numerach seryjnych poszczególnych sprzętów, informacje o doświadczeniu oferenta, w tym dacie uzyskania pozwolenia, o którym mowa w art. 48 ust 1 ustawy o leczeniu niepłodności, liczbie wykonanych w 2023 r. cykli (tj. punkcji jajników), doświadczeniu z zakresu zabezpieczenia płodności na przyszłość u pacjentów onkologicznych, a także informacje o odsetku ciąż klinicznych (za 2023 r. w populacji kobiet do 42-go roku życia) w przeliczeniu na transfer zarodka.

Zdaniem organu, z powyższego wynika, że dane zawarte w ofercie mogą mieć wpływ na wartość przedsiębiorstwa w obrocie gospodarczym oraz mają znaczenie w działalności gospodarczej osoby uprawnionej lub osoby trzeciej. Ponadto z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej zwrócił się jeden z oferentów. Nie bez znaczenia pozostaje zatem fakt, że Spółka żąda informacji dotyczących bezpośredniej konkurencji.

Podsumowując organ stwierdził, że wobec spełnienia zarówno formalnej jak i materialnej przesłanki tajemnicy przedsiębiorcy wystąpiły podstawy do odmowy udostępnienia 47 ofert złożonych w przedmiotowym konkursie.

Pismem z dnia 10 marca 2025 r. G. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] wniosła skargę na powyższą decyzję oraz na poprzedzającą ją czynność w postaci udostępnienia Skarżącemu informacji w zakresie ofert innych jednostek, które zgodnie z opublikowanym ogłoszeniem o wynikach konkursu ofert zawarły umowy o realizację Programu (dokonaną za pismem organu z dnia [...] lutego 2025 r.), zarzucając:

1) naruszenie przepisów postępowania, tj.:

- art. 7a k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, a tym samym nierozstrzygnięcie zachodzących w sprawie wątpliwości co do treści normy prawnej na korzyść Spółki, a dalej uznanie, iż należy ograniczyć dostęp do informacji publicznej, pomimo braku wystąpienia faktycznych jak i prawnych przesłanek,

- art. 8 § 1 k.p.a. poprzez przeprowadzenie przez organ postępowania w sposób niebudzący zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej, a dalej poprzez niekierowanie się przez organ postępowania zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, w szczególności w zakresie zakładanej równości postępowania konkursowego w ramach wyłaniania realizatorów programu rządowego,

- art. 81a § 1 k.p.a. poprzez nierozstrzygnięcie przez organ wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy (zakresu możliwych do udostępnienia danych) na korzyść Spółki w toku postępowania, którego przedmiotem było faktycznie odebranie Spółce prawa dostępu do informacji publicznej, z zastrzeżeniem, iż w sprawie nie zachodziły przesłanki wskazane w art. 81 § 2 k.p.a.,

- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak uwzględnienia przez organ w uzasadnieniu prawnym zaskarżonej decyzji właściwych podstaw prawnych podjętego rozstrzygnięcia, tj. w szczególności poprzez niewłaściwą interpretację dotyczącą pojęcia "tajemnicy przedsiębiorcy", która bezzasadnie zrównana została z "tajemnicą przedsiębiorstwa", co też skutkowało naruszeniem przepisu art. 5 ust. 2 u.d.i.p.,

- art. 14 ust. 2 u.d.i.p. poprzez jego niezastosowanie w prowadzonym przez organ postępowaniu, a dalej poprzez brak wskazania przez organ w jakiej formie informacja publiczna może być przez organ niezwłocznie udostępniona,

- art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p. poprzez brak wskazania przez organ w uzasadnieniu decyzji oznaczenia podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej,

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.

- art. 1 ust. 1 i 2 u.d.i.p. poprzez ich nieuwzględnienie i niezastosowanie przez organ, a to w szczególności poprzez uznanie, zarówno w toku czynności jak i wydawania decyzji, iż informacje takie jak: nazwa oferenta, adres oferenta, dane wynikające z Krajowego Rejestru Sądowego, plan rzeczowo-finansowy w części dotyczącej liczby świadczeń (co dotyczy zarówno procedur leczenia niepłodności metodą zapłodnienia pozaustrojowego jak i zabezpieczenia płodności na przyszłość), dane dotyczące ilości lekarzy, ilości embriologów, liczby aparatury medycznej, liczby wykonanych cykli, czy wreszcie odsetka ciąż klinicznych w przeliczeniu na transfer zarodka, nie stanowią informacji publicznych w rozumieniu ww. przepisów, a skutkiem tego naruszenie ww. przepisów postępowania poprzez uznanie, iż w zakresie podjętej czynności należy zanonimizować treść ofert podlegających rozpoznaniu w postępowaniu konkursowym tak dalece, iż nie sposób chociażby określić danych oferenta, tj. danych podmiotu, który ubiegał się o zawarcie z Ministerstwem Zdrowia umowy na realizację Programu, skutkiem czego organ naruszył pojęcie definicji legalnej informacji publicznej, którą u.d.i.p. wprost przewiduje,

- art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez jego błędną wykładnię, a skutkiem tego niewłaściwe zastosowanie w sprawie, tj. poprzez uznanie, iż informacje zastrzeżone jako "tajemnica przedsiębiorcy" winny być traktowane jako "tajemnica przedsiębiorstwa" w rozumieniu u.z.n.k., przy czym po pierwsze pojęcia te nie są jednoznaczne, a po drugie z orzecznictwa nie wynika wprost, że przedmiotowe pojęcia należy traktować tożsamo.

Na wypadek niepodzielenia przez Sąd powyższej argumentacji strona skarżąca wskazała, że w przypadku uznania, iż złożone przez oferentów oferty zawierają w swej treści elementy stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu u.z.n.k., organ podejmujący czynność, a dalej wydający decyzję, winien ograniczyć ilość udostępnionych stronie skarżącej danych do informacji, które same w sobie przedmiotowej tajemnicy nie stanowią/naruszają. Takie bowiem dane jak nazwa podmiotu, adres oferenta, dane wynikające z Krajowego Rejestru Sądowego, plan rzeczowo-finansowy w części dotyczącej liczby świadczeń (co dotyczy zarówno procedur leczenia niepłodności metodą zapłodnienia pozaustrojowego jak i zabezpieczenia płodności na przyszłość), dane co do ilości lekarzy i embriologów, liczba aparatury medycznej, liczba wykonanych cykli, czy wreszcie odsetek ciąż klinicznych w przeliczeniu na transfer zarodka, nie stanowią tajemnicy przedsiębiorstwa w rozumieniu wyżej powołanych przepisów, a skutkiem tego nie podlegają ochronie przewidzianej w przepisach u.z.n.k., jako informacje powszechnie dostępne.

W związku z powyższym strona skarżąca zarzuciła naruszenie:

- art. 11 ust. 2 u.z.n.k. poprzez jego błędną wykładnię a skutkiem tego niewłaściwe zastosowanie przez organ, tj. poprzez uznanie, iż wyżej opisane dane, de facto powszechnie znane i dostępne, stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, w szczególności w zakresie informacji technicznych, technologicznych, organizacyjnych przedsiębiorstwa lub innych informacji posiadających wartość gospodarczą, które jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób, o ile uprawniony do korzystania z informacji lub rozporządzania nimi podjął, przy zachowaniu należytej staranności, działania w celu utrzymania ich w poufności, a skutkiem tego uznanie zarówno w ramach czynności jak i decyzji, iż nawet podstawowe dane oferentów stanowią przedmiotową tajemnicę i nie mogą zostać udostępnione stronie skarżącej, pomimo konieczności traktowania ich jako informacje publiczne w rozumieniu u.d.i.p.,

- interesu prawnego strony skarżącej, tj. prawa dostępu do informacji publicznej, o którym mowa w art. 61 Konstytucji RP, mając przy tym na względzie ewentualną zasadność podnoszenia przez organ ograniczenia w postaci konieczności anonimizacji informacji zawierających swoją wartość gospodarczą w treści tajemnicy przedsiębiorstwa, o której mowa w przepisach u.z.n.k. w sytuacji, gdy podstawowe dane oznaczające przedsiębiorcę, dane wynikające z Krajowego Rejestru Sądowego, czy wreszcie dane w postaci ilości zatrudnionych lekarzy, embriologów, personelu medycznego, ilości posiadanego sprzętu (z oczywistym wyłączeniem danych osobowych w rozumieniu RODO), nie stanowią tajemnicy przedsiębiorstwa i winny zostać udostępnione Skarżącemu w trybie przepisów u.d.i.p., czemu organ zadość nie uczynił;

W związku z powyższym strona skarżąca wniosła o :

1) uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją czynności w całości wobec stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy jak i naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy,

2) zobowiązanie organu do wydania decyzji w określonym terminie wraz ze wskazaniem sposobu załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcia, tj. w przedmiocie udostępnienia stronie skarżącej informacji publicznej w postaci żądanych danych oferentów i ofert przez nich złożonych w ramach realizacji Programu, z jednoczesnym niepozostawianiem organowi rozstrzygnięcia jego uznaniu,

3) zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, ewentualnie

4) stwierdzenie przez Sąd, iż zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją czynność, wydane zostały z naruszeniem prawa,

5) zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.

W motywach skargi, odnośnie zaskarżonej decyzji, Spółka podniosła w szczególności, że podstawową przesłanką odróżniającą "tajemnicę przedsiębiorcy" od zdefiniowanej legalnie "tajemnicy przedsiębiorstwa" pozostaje przesłanka gospodarczej wartości przedmiotowej informacji. Dane powszechnie dostępne same w sobie informacji gospodarczo wartościowej nie stanowią, co wynika chociażby z możliwości dostępu do nich przez każdego obywatela. Informacje wskazywane w treści składanych ofert w ramach Programu w dużej mierze nie zawierają informacji wartościowych gospodarczo, nie zachodzą zatem przesłanki do zastosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Odwołując się do poglądów piśmiennictwa wyrażonych na gruncie art. 11 ust. 2 u.z.n.k. Spółka wskazała, że pojęcie "wartości gospodarczej", jak wiele innych zawartych w ustawie, jest nieostre, niejednoznaczne. Ustawodawca nie przybliża co zwrot ten oznacza, nie określa również, jak należy wartość tę ustalić. Jednakże za mającą wartość gospodarczą należałoby uznać informację, która w większym lub mniejszym stopniu wpływa na rynkową wartość danego przedsiębiorstwa, przy czym może być zakotwiczona tak w interesie majątkowym, jak i niemajątkowym.

Spółka podkreśliła, że tajemnica przedsiębiorcy musi być oceniana w sposób obiektywny, oderwany od woli danego podmiotu. Jednostronne zastrzeżenie przez przedsiębiorcę objęcia danych tajemnicą przedsiębiorcy nie może zostać zrównane z zastosowaniem do przedmiotowych informacji ochrony jaką przewiduje u.z.n.k.

Wskazała również, że informacje zawarte w ofertach pozostałych oferentów, abstrahując od faktu nieobjęcia ich tajemnicą przedsiębiorstwa, winny stanowić element normalnej i zdrowej konkurencji rynkowej, umożliwiać pozostałym realizatorom dostosowanie podejmowanych działań do wymagań Ministerstwa Zdrowia oraz pozwolić na zweryfikowanie kryteriów zawarcia umów z danymi podmiotami.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi na decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] lutego 2025 r.; odrzucenie skargi na czynność materialno-techniczną w postaci udostępnienia stronie skarżącej informacji publicznej pismem z dnia [...] lutego 2025 r. lub ewentualnie, z ostrożności procesowej, oddalenie ww. skargi w całości jako bezzasadnej. W uzasadnieniu organ przedstawił argumentację na poparcie wniosku o oddalenie skargi na ww. decyzję podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 5 czerwca 2025 r., na podstawie art. 57 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), dalej: "p.p.s.a.", skarga G. sp. z o.o. została rozdzielona na skargę na decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] lutego 2025 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz skargę na czynność Ministra Zdrowia w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej (pismo z dnia [...] lutego 2025 r.). Postanowieniem z dnia 27 sierpnia 2025 r. sygn. akt II SA/Wa 963/25 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę G. sp. z o.o. z siedzibą w [...] na czynność Ministra Zdrowia z dnia [...] listopada 2024 r. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Przedmiotem skargi jest decyzja Ministra Zdrowia z dnia [...] lutego 2025 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), dalej: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.

W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2).

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie.

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3).

Ustawa dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Przy czym owo "każdy" należy rozumieć jako każdy człowiek (osoba fizyczna) lub podmiot prawa prywatnego. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Minister Zdrowia - stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 u.d.i.p. - jest organem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, znajdującej się w jego posiadaniu.

Stosownie natomiast do art. 1 ust. 1 u.d.i.p., informacją publiczną jest każda informacja o sprawie publicznej. Przykładowy katalog danych stanowiących informację publiczną określony został w art. 6 u.d.i.p.

W orzecznictwie przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone. Informację publiczną stanowi zatem treść wszelkiego rodzaju dokumentów nie tylko bezpośrednio zredagowanych i wytworzonych przez wskazane podmioty. Przymiot taki posiada także treść dokumentów, których ww. podmioty używają do zrealizowania powierzonych im prawem zadań. Bez znaczenia przy tym jest, w jaki sposób dokumenty znalazły się w posiadaniu danego organu. Ważne bowiem jedynie jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych i odnosiły się do niego bezpośrednio (tak np. wyroki NSA: z dnia 16 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1277/08; z dnia 15 września 2016 r., sygn. akt I OSK 343/15; z dnia 25 października 2016 r., sygn. akt I OSK 469/15; publ. CBOSA).

Przedmiot wniosku z dnia 4 listopada 2024 r., objęty zaskarżoną decyzją, stanowiły oferty złożone w ramach postępowania konkursowego na wybór realizatorów Programu pn. "[...]". Oferty te zostały wybrane w ramach konkursu ofert, a podmioty, które je złożyły, zawarły umowy na realizację Programu ze Skarbem Państwa - Ministrem Zdrowia. Oferty te stanowiły zatem podstawę realizacji zadań publicznych powierzonych Ministrowi Zdrowia, a dodatkowo informację o sposobie dysponowania majątkiem publicznym. Należą zatem do kategorii informacji publicznych określonej wprost w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. a u.d.i.p.

Z powyższego wynika, że zakres podmiotowy i przedmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej został spełniony.

Dostęp do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom, co potwierdza treść art. 61 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Konkretyzację ww. przepisu stanowi art. 5 u.d.i.p., zgodnie z którym prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (ust. 1). Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa (ust. 2).

Istotą sporu w niniejszej sprawie jest kwestia zasadności odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej z uwagi na objęcie jej tajemnicą przedsiębiorcy w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie przepisy określające tryb dostępu do informacji publicznej powinny być interpretowane w taki sposób, aby gwarantować obywatelom, innym osobom i jednostkom szerokie uprawnienia w tym zakresie, a wszelkie wyjątki winny być rozumiane wąsko.

Odmowa udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na tajemnicę przedsiębiorcy wymaga zatem: a) odniesienia się do definicji legalnej tajemnicy przedsiębiorstwa, b) zbadania treści żądanej informacji w świetle przesłanek zamieszczonych w tej definicji, c) wykazania, że zaistniały wszystkie wymienione w niej przesłanki, niezbędne dla wydania decyzji o odmowie dostępu do informacji publicznej na podstawie powyższego przepisu (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2025 r. , sygn. akt III OSK 7391/21 r.; publ. CBOSA).

Tajemnicę przedsiębiorcy określa się, na użytek ograniczenia dostępu do informacji publicznej, przez odesłanie do art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Zgodnie z treścią tego przepisu przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, które jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób, o ile uprawniony do korzystania z informacji lub rozporządzania nimi podjął, przy zachowaniu należytej staranności, działania w celu utrzymania ich w poufności.

Zaznaczyć należy, że celem ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji jest ochrona swobody działalności gospodarczej przez zapewnienie prawidłowości funkcjonowania i działania podmiotów gospodarczych w warunkach wolnej konkurencji i dostępu do rynku na równych prawach. Jednym z przewidzianych tą ustawą instrumentów zwalczania i zapobiegania nieuczciwej konkurencji w działalności gospodarczej jest ochrona tajemnicy przedsiębiorstwa. Zastosowanie przepisu art. 11 ust. 2 u.z.n.k. definiującego pojęcie tajemnicy przedsiębiorcy, również w sprawach dotyczących dostępu do informacji publicznej, musi zatem mieć na uwadze wynikające z tego uwarunkowania. Określone informacje podlegają ochronie w ramach tajemnicy przedsiębiorstwa, jeżeli mają dla przedsiębiorcy wartość gospodarczą w tym znaczeniu, że ujawnione mogłyby być wykorzystane przez innego, konkurencyjnego przedsiębiorcę kosztem interesów posiadacza informacji, z narażeniem go na - dający się oszacować i wykazać - uszczerbek ekonomiczny. Inaczej mówiąc, sens i potrzeba ochrony określonych informacji w ramach tajemnicy przedsiębiorstwa istnieje wówczas, gdy ujawnienie tych informacji może negatywnie wpłynąć - przynajmniej potencjalnie - na interesy przedsiębiorcy pogarszając, czy zagrażając jego pozycji ekonomicznej względem konkurentów rynkowych. Wynika z tego oczywisty związek pomiędzy ochroną tajemnicy przedsiębiorstwa a warunkami gospodarczymi, w których prowadzi ono swoją działalność. Tej ochrony wymaga przedsiębiorca działający w warunkach rynkowych, których podstawową cechą jest konkurencyjność.

W orzecznictwie sądowym na podstawie art. 11 ust. 2 u.z.n.k. formułuje się tezę, że na tajemnicę przedsiębiorcy składają się dwa elementy: materialny - informacja o określonej treści mająca wartość gospodarczą oraz formalny - wola utajnienia danych informacji. Tajemnicę przedsiębiorcy stanowią informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich w poufności. Informacja staje się "tajemnicą", gdy przedsiębiorca przejawia wolę zachowania jej jako niedostępnej dla osób trzecich.

Oba te elementy - przesłanki uznania określonej informacji za tajemnicę przedsiębiorstwa - mają charakter obiektywny. Stwierdzenie ich istnienia nie może opierać się wyłącznie na przekonaniu samego przedsiębiorcy, wymaga odwołania się do konkretnych okoliczności faktycznych. Uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy, powinno zatem zawierać argumentację polegającą na przytoczeniu okoliczności wskazujących, że informacja zasługująca na ochronę ma dla przedsiębiorcy wartość gospodarczą i że przedsiębiorca podjął odpowiednie kroki zapewniające zachowanie jej w poufności. Nie jest wystarczające samo oświadczenie przedsiębiorcy, że informacje stanowią dla niego wartość gospodarczą i w czym się ona wyraża (por. np. wyroki NSA z dnia 27 października 2017 r., sygn. akt I OSK 3176/15; z dnia 10 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2143/13; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 30 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Go 197/20; publ. CBOSA). Podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej musi ponadto wykazać, że zachowanie tej tajemnicy w korelacji do konstytucyjnej zasady jawności ma większą doniosłość, niż racje przemawiające za udostępnieniem informacji.

Innymi słowy, oparcie decyzji na art. 5 ust. 2 u.d.i.p. z powołaniem na tajemnicę przedsiębiorcy wymaga wykazania, że istnienie tej tajemnicy jest rzeczywiste i niewątpliwe. Tajemnica przedsiębiorcy musi być oceniana w sposób obiektywny, oderwany od woli danego przedsiębiorcy. Nie wystarczy, by żądana informacja dotyczyła przedsiębiorcy, tj. by odnosiła się do prowadzonej działalności gospodarczej i była wolą przedsiębiorcy objęta tajemnicą. W takim bowiem przypadku tajemnicą przedsiębiorcy objęte byłoby wszystko, co przedsiębiorca arbitralnie uzna za taką tajemnicę, także na podstawie czynności kwalifikowanych. Niewątpliwie w przypadku kolizji prawa do tajemnicy przedsiębiorcy z prawem do informacji publicznej nie można przyjąć a limine, że prawo przedsiębiorcy do zachowania tajemnicy ma zawsze pierwszeństwo przed prawem do informacji publicznej. Tajemnica przedsiębiorcy z uwagi na ochronę innych zasad i wartości konstytucyjnych może być przedmiotem ingerencji. Wkraczanie w tę sferę musi być jednak dokonywane w sposób ostrożny i wyważony, z należytą oceną racji, które przemawiają za taką ingerencją (por. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych (wybrane problemy), ZNSA 1/2014, s. 23).

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji Minister uznał, że przesłanka formalna tajemnicy przedsiębiorcy została w niniejszej sprawie spełniona, bowiem [...] podmiotów, z którymi Skarb Państwa - Minister Zdrowia wyraził wolę zachowania ww. dokumentów w poufności, poczyniło zastrzeżenie, że informacje zawarte w ofercie złożonej w ramach konkursu ofert na wybór realizatorów Programu polityki zdrowotnej "Leczenie niepłodności obejmujące procedury medycznie wspomaganej prokreacji (...), stanowią tajemnicę przedsiębiorcy w rozumieniu art. 5 ud.i.p. i podlegają wyłączeniu od udostępniania innym podmiotom.

Powyższe stanowisko organu znajduje potwierdzenie we wnioskowanych dokumentach, z którymi zapoznał się Sąd orzekający w niniejszej sprawie.

W ocenie Sądu, co najmniej przedwczesne jest jednak stanowisko organu, że wobec dokumentów objętych zaskarżoną decyzją spełniona została przesłanka materialna tajemnicy przedsiębiorcy.

Jak już wyżej wskazano, to na organie spoczywa obowiązek wykazania, że tajemnica przedsiębiorcy - również w aspekcie materialnym - ma charakter obiektywny, rzeczywisty i konkretny. To organ ma obowiązek wykazać, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczy danych technicznych, technologicznych, organizacyjnych przedsiębiorstwa lub innych informacji posiadających wartość gospodarczą. Niezbędne jest zatem wskazanie czego konkretnie tajemnica przedsiębiorstwa ma dotyczyć, które dokumenty, bądź fragmenty dokumentów, dotyczące żądanych zagadnień czy pytań są objęte tą tajemnicą (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 28 lutego 2007 r., sygn. akt V CSK 444/06, publ. LEX nr 449836). Nie wystarczy w tym zakresie zawarcie ogólnych twierdzeń, że wnioskowane informacje stanowią dla przedsiębiorcy wartość gospodarczą, a ich ujawnienie mogłoby spowodować dla przedsiębiorcy szkodę osłabiając jego sytuację na rynku, na którym działa.

Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ ograniczył się do wyliczenia części składowych formularza oferty złożonej w ramach konkursu ofert na wybór realizatorów Programu konkludując, że "dane zawarte w ofercie mogą mieć wpływ na wartość przedsiębiorstwa w obrocie gospodarczym oraz mają znaczenie w działalności gospodarczej osoby uprawnionej lub osoby trzeciej".

Z powyższej konkluzji nie wynika z jakich powodów organ uznał wszystkie wymienione w ofercie informacje za tajemnicę przedsiębiorcy (w jej aspekcie materialnym). Dotyczy to w szczególności ogólnych informacji o danym podmiocie zawartych w "zgłoszeniu ofertowym" (Cześć I Formularza oferty ) oraz informacji o spełnieniu przez dany podmiot "wymagań progowych" (Część II). Niezrozumiałe, bowiem nieuzasadnione, jest również objęcie ww. tajemnicą ogólnych dalszych informacji zawartych w ofercie, w tym np. o prowadzonej działalności (Część V. 2, czy też o doświadczeniu oferenta - Część V. 5). Organ w żaden sposób nie wyjaśnił powodów, dla których uznał, że wszystkie informacje zawarte w poszczególnych częściach Formularza oferty podlegają wyłączeniu z udostępnienia z przyczyn, o których mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w sytuacji, gdy oferenci wyłonieni w drodze konkursu pozyskali publiczne środki na realizację Programu.

Lakoniczne uzasadnienie zaskarżonej decyzji w odniesieniu do przesłanki materialnej tajemnicy przedsiębiorcy w istocie nie poddaje się kontroli sądu. Tak ogólne twierdzenie mogłoby mieć zastosowanie co do zasady we wszystkich tych przypadkach, w których przedsiębiorca zastrzegł zachowanie informacji w poufności ze względu na omawianą tajemnicę. Ma bowiem charakter "uniwersalny", nie odnosi się natomiast do indywidualnej sprawy administracyjnej zainicjowanej wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] listopada 2024 r.

Bez istotnego znaczenia pozostaje przy tym argumentacja organu, że z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej wystąpił jeden z oferentów w konkursie ofert na realizację Programu. Okoliczność ta nie zwalnia bowiem organu z obowiązku analizy i oceny spełnienia przesłanki materialnej tajemnicy przedsiębiorcy.

Jak podkreśla się orzecznictwie, powoływanie się na tajemnicę przedsiębiorcy powinno być poparte gruntowną i kompleksową analizą, czy znajduje ona zastosowanie do wszystkich elementów wniosku o udostępnienie informacji. W motywach decyzji powinno być więc wyjaśnione, na czym w danym przypadku tajemnica przedsiębiorcy polega, a podmiot zobowiązany nie może polegać wyłącznie na oświadczeniu przedsiębiorcy co do istnienia tajemnicy przedsiębiorcy, lecz samodzielnie powinien dokonać weryfikacji wskazanych przez przedsiębiorcę okoliczności pod kątem istnienia tej tajemnicy. Tajemnica przedsiębiorcy nie jest wartością samą w sobie, ma wszak chronić przedsiębiorcę przed negatywnymi skutkami, jakie mogłoby dla prowadzonej przez niego działalności wywołać ujawnienie określonych informacji publicznych, żądanych w trybie u.d.i.p. Muszą one zatem obiektywnie zaistnieć (por. wyrok NSA z dnia 13 lutego 2025 r. sygn. akt III OSK 7391/21; CBOSA).

Zgodnie z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej powinno spełniać wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a., a zatem powinno zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Uzasadnienie decyzji wydanej w oparciu o art. 5 ust. 2 u.d.i.p., ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy, powinno zawierać konkretną, przekonującą argumentację na okoliczność spełnienia w sprawie obu przesłanek - formalnej i materialnej. Brak, ogólność lub pozorność takiej argumentacji świadczy o wymagającym uchylenia decyzji naruszeniu art. 107 § 1 i 3 k.p.a.. Taka właśnie sytuacja ma miejsce w rozpatrywanej sprawie, bowiem w zaskarżonej decyzji brak jest adekwatnego rozważenia, czy żądana informacja publiczna jest informacją objętą tajemnicą przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 5 ust. 2 w związku z art. 11 ust. 2 u.z.n.k. w aspekcie materialnym tej tajemnicy.

Kontrolując zaskarżoną decyzję Sąd nie mógł dokonać oceny, czy żądana informacja rzeczywiście korzysta z ochrony ze względu na tajemnicę (materialną) przedsiębiorcy. Sąd nie może bowiem zastępować organu w dokonywaniu kluczowych ustaleń faktycznych co do istnienia przesłanek ograniczenia dostępu do informacji publicznej określonych w u.d.i.p. To na organie spoczywa bowiem obowiązek rozpoznania wniosku informacyjnego, a w przypadku odnowy udostępnienia informacji publicznej w formie decyzji administracyjnej - należyte jej uzasadnienie, odpowiadające wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a., które umożliwi adresatowi decyzji, a następnie ewentualnie sądowi administracyjnemu, poznanie przesłanek podjętego rozstrzygnięcia.

Podkreślić należy, że braki uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie mogą być konwalidowane na etapie odpowiedzi na skargę. Odpowiedź na skargę jest pismem procesowym odrębnym od zaskarżonego aktu administracyjnego i nie podlega kontroli Sądu. Nie jest bowiem środkiem wyjaśnienia motywów rozstrzygnięcia, które powinny znaleźć się w uzasadnieniu tego aktu. Kluczowe dla dokonania oceny jest uzasadnienie wydanej decyzji, co akcentowano już powyżej, gdyż w przeciwnym razie decyzja wymyka się spod kontroli Sądu.

Konkludując Sąd stwierdza, że zarzuty skargi zasługują na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. w związku z art. 107 § 1 i 3 k.p.a., a w konsekwencji z naruszeniem art. 5 ust. 2 u.d.i.p., co skutkowało jej uchyleniem.

Rozpoznając ponownie wniosek z dnia [...] listopada 2024 r. w omawianym zakresie organ uwzględni dokonaną ocenę prawną. Dokona analizy i oceny, czy w odniesieniu do żądanych dokumentów spełniona została przesłanka materialna tajemnicy przedsiębiorcy. W zależności od wyników tejże oceny organ podejmie stosowne czynności na gruncie u.d.i.p. Zważy przy tym, że udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej, zaś odmowa jej udostępnienia przybiera postać decyzji administracyjnej, która winna spełniać wymogi określone w art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. z odrębnościami wynikającymi z art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a, orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi (200 zł), Sąd postanowił w oparciu o art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. jak w punkcie 2 sentencji wyroku.