Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wiśniewska Sędziowie NSA Jan Paweł Tarno del. WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Protokolant specjalista Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 612/13 w sprawie ze skargi F. na decyzję P. z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od F. na rzecz P. kwotę 380 (trzysta osiemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2013 r. sprawy ze skargi F. na decyzję P. z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] stycznia 2013 r., stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości oraz orzekł o kosztach postępowania.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z dnia 22 czerwca 2011 r. F. z siedzibą w miejscowości Z., powołując się na art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wystąpiła do P. o udostępnienie informacji w postaci odpowiedzi na pytanie, kiedy, w jakim trybie, w jakiej ilości oraz za jaką kwotę zostały zakupione przez S. od W. uprawnienia do korzystania z programu L..

P. postanowieniem nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie udostępnienia powyższej informacji, zaś po rozpoznaniu wniosku F. o ponowne rozpatrzenie sprawy, postanowieniem o numerze jak wyżej z dnia [...] sierpnia 2011 r., utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi F. na powyższe postanowienie wyrokiem z dnia 10 stycznia 2012 r., sygn. akt: II SA/Wa 2557/11 uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie z [...] sierpnia 2011 r. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 września 2012 r., sygn. akt: I OSK 903/12 wydanym po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej P., oddalił skargę kasacyjną. Zarówno Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, jak i Naczelny Sąd Administracyjny, wyraziły pogląd, że określone wnioskiem F. informacje są informacjami publicznymi w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, a ewentualna odmowa ich udostępnienia może nastąpić jedynie w sytuacjach wskazanych w tej ustawie.

Następnie P. decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r., na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) w związku z art. 1 ust. 2 oraz art. 5 ust. 1 tej ustawy, a także w związku z art. 10 ust. 1, art. 71 ust. 1 i art. 75 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz.U. z 2009 r. Nr 152, poz. 1223 ze zm.) z ograniczeniami wynikającymi z art. 34 ust. 1 pkt 8 i pkt 11 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.), odmówił udostępnienia żądanej informacji.

W uzasadnieniu podał w szczególności, że powołane w podstawie prawnej decyzji art. 16 ust. 1 i art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wskazują, iż prawo dostępu do informacji publicznej doznaje ograniczenia m.in. w sytuacjach, gdy określone informacje podlegają ochronie przewidzianej odrębnymi ustawami, a zarazem, że w wypadku pojawienia się wniosku o udostępnienie tak chronionych danych, należy wydać decyzję o odmowie ich udostępnienia.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy F. podniosła, że dostęp do informacji publicznej jest "ideą ukonstytuowaną w ustawie zasadniczej (art. 61)", a ustawy szczególne powinny być interpretowane bez podważania zasad konstytucyjnych. Ponadto wskazała, że organowi brak poważnych powodów dla niepoddania się kontroli władzy zwierzchniej.

P. decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r., po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a., w związku z art. 16 ust. 1 i ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 1 ust. 2 i art. 5 ust. 1 tej ustawy, a także w związku z art. 10 ust. 1, art. 71 ust. 1 i art. 75 ustawy o rachunkowości z ograniczeniami wynikającymi z art. 34 ust. 1 pkt 8 i pkt 11 ustawy o finansach publicznych, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu podał, że udzielenie odpowiedzi na sformułowane we wniosku pytanie byłoby równoznaczne z ujawnieniem wszystkich danych z faktur wystawianych przez W., dokumentujących sprzedaż – zakup programu L. w sposób uprawniający [...] do korzystania z niego w określonym czasie.

Faktury zakupu należą do kategorii: "zbiory" w rozumieniu art. 71 ust. 1 ustawy o rachunkowości, zaś z jej przepisów, a ściślej z rozdziału 8 pt. "Ochrona danych", z otwierającym go art. 71 ust. 1 jednoznacznie wynika, że dokumentację, o której mowa w art. 10 ust. 1 tej ustawy, a także księgi rachunkowe, dowody księgowe, dokumenty inwentaryzacyjne i sprawozdania finansowe, zwane dalej także "zbiorami", należy przechowywać w należyty sposób i chronić przed niedozwolonymi zmianami, nieupoważnionym rozpowszechnianiem, uszkodzeniem lub zniszczeniem.

Organ wskazał dalej, że przepis art. 75 ww. ustawy wyraźnie zaś stanowi, iż udostępnienie osobie trzeciej zbiorów lub ich części:

1) do wglądu na terenie jednostki – wymaga zgody kierownika jednostki lub osoby przez niego upoważnionej;

2) poza siedzibą zarządu (oddziału) jednostki – wymaga pisemnej zgody kierownika jednostki oraz pozostawienia w jednostce potwierdzonego spisu przejętych dokumentów, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej.

F. nie posiada natomiast wymaganej tym ostatnim przepisem zgody na udostępnienie jej przedmiotowych danych.

Organ zaznaczył, że pewne odstępstwa od zasady ochrony określonego zespołu danych związanych z gospodarką finansową jednostki sektora finansów publicznych wynikają z art. 34 ustawy o finansach publicznych, a w wypadku S. z art. 34 ust. 1 pkt 8 i pkt 11. Jednakże S. nie udzielał podmiotom spoza sektora finansów publicznych pomocy, o której mowa w art. 34 ust. 1 pkt 8 co oznacza, że jej adresatem nie był W..

Odnosząc się do zarzutów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ wskazał, że teza o interpretowaniu i stosowaniu ustaw zwykłych w zgodzie z Konstytucją jest niemal powszechnie akceptowana i nie wymaga dyskusji, natomiast odwołanie się do art. 4 Konstytucji wynika z niezrozumienia roli i miejsca tego przepisu, w którym mowa jest o sprawowaniu przez Naród zwierzchniej władzy przez jego przedstawicieli.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie F. zarzuciła jej:

1) naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez bezpodstawną odmowę udostępnienia informacji publicznej określonej we wniosku z 22 czerwca 2011 r.,

2) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, polegające na niewłaściwym zastosowaniu art. 10 ust. 1 art. 71 ust. 1 i art. 75 ustawy o rachunkowości poprzez ustalenie, że w danej sprawie prawo dostępu do informacji publicznej doznaje ograniczenia z uwagi na ochronę przewidzianą w odrębnej ustawie, tj. ustawie o rachunkowości.

Wskazując na podane zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z [...] stycznia 2013 r. oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu F. podała, że nie żądała od S. udostępnienia faktur dokumentujących transakcję zawartą między S. a W., w tym w szczególności faktur dokumentujących sprzedaż czy zakup programu L..

W związku z tym za niewłaściwe należy uznać powoływanie się na przepisy ustawy o rachunkowości oraz uznawanie ich za podstawę odmowy dostępu do informacji publicznej w sprawie.

Ponadto, w ocenie skarżącej, trudno zaakceptować utożsamianie odmowy dostępu do informacji publicznej obywatelowi w kwestii, ile publicznych środków przeznacza S. na zakup specjalistycznego oprogramowania prawnego, z ochroną przed niedozwolonymi zmianami w fakturach, ich nieupoważnionym rozpowszechnieniem, uszkodzeniem lub zniszczeniem.

W odpowiedzi na skargę P. wniósł o jej oddalenie z argumentacja zbieżną z przedstawioną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że w rozpoznawanej sprawie bezsporna jest okoliczność, że P. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), dalej "u.d.i.p.". Nie ulegało też wątpliwości Sądu, że żądana przez F. informacja o tym, kiedy, w jakim trybie, w jakiej ilości oraz za jaką kwotę zostały zakupione przez S. od W. uprawnienia do korzystania z programu L., jest informacją publiczną. Takie stanowisko zostało bowiem wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 2257/11, uwzględniającym skargę F. na postanowienie P. z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie ww. organu o numerze jak wyżej z dnia [...] sierpnia 2011 r., odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie udostępnienia F. informacji o tym, kiedy, w jakim trybie, w jakiej ilości oraz za jaką kwotę zostały zakupione przez S. od W. uprawnienia do korzystania z programu L.. Stanowisko to podzielił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 września 2012 r., sygn. akt I OSK 903/12, oddającym skargę kasacyjną P. od wskazanego wyżej wyroku WSA w Warszawie.

Sąd stwierdził, że spór w niniejszej sprawie sprowadza się do kwestii istnienia podstawy odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej z powołaniem się na przepis art. 5 ust. 1 u.d.i.p. Stosownie do treści ww. przepisu, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Jako że stanowi on wyjątek od zasady jawności spraw publicznych, winien być interpretowany ściśle.

Zatem przez przepisy o ochronie informacji niejawnych należy rozumieć przede wszystkim ustawę z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 182, poz. 1228). Natomiast inne tajemnice ustawowo chronione, to tajemnice zawarte w ustawach, które ze względu na wagę przedmiotu regulacji, posiadają unormowania ograniczające dostęp do pewnych danych. Przykładowo można tu wymienić tajemnicę skarbową, bankową, telekomunikacyjna, lekarską, itp.

Takiego rodzaju unormowań nie zawiera zaś, w ocenie Sądu, powołana przez organ ustawa z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2013 r., poz. 330). Wskazany przepis art. 71 ust. 1 tej ustawy znajduje się w rozdziale 8 zatytułowanym "Ochrona danych" i stanowi, że dokumentację, o której mowa w art. 10 ust. 1 (dokumentacja opisująca w języku polskim przyjęte przez jednostkę zasady (polityka) rachunkowości), księgi rachunkowe, dowody księgowe, dokumenty inwentaryzacyjne i sprawozdania finansowe, zwane dalej także "zbiorami", należy przechowywać w należyty sposób i chronić przed niedozwolonymi zmianami, nieupoważnionym rozpowszechnieniem, uszkodzeniem lub zniszczeniem.

Z kolei, w myśl przepisu art. 75 ustawy o rachunkowości, udostępnienie osobie trzeciej zbiorów lub ich części: 1) do wglądu na terenie jednostki – wymaga zgody kierownika jednostki lub osoby przez niego uprawnionej, 2) poza siedzibą zarządu (oddziału) jednostki – wymaga pisemnej zgody kierownika jednostki oraz pozostawienia w jednostce potwierdzonego spisu przejętych dokumentów, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej.

Ponadto zauważono, że skarżąca F. nie żądała udostępnienia żadnych zbiorów w rozumieniu ustawy o rachunkowości lub ich części, lecz jedynie żądała informacji, kiedy, w jakim trybie, w jakiej ilości oraz za jaką kwotę zostały zakupione przedmiotowe uprawnienia. Sąd nie zgodził się z organem, że udostępnienie powyższych danych jest równoznaczne z ujawnieniem treści faktur zakupu wymienionych uprawnień do korzystania z programu L..

Podkreślono, że w świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego, faktury dokumentujące zakup przez organy władzy publicznej towarów lub usług, na które przeznaczono środki publiczne, stanowią informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. Natomiast wskazywana przez P. ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. nr 157, poz. 1240 ze zm.), jako zasadę wprowadza jawność i przejrzystość finansów publicznych, dopuszczając ich ograniczenie jedynie w odniesieniu do niektórych informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.

W konsekwencji, w ocenie Sądu, brak było podstaw do odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej w oparciu o przepis art. 5 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 71 ust. 1 i art. 75 ustawy o rachunkowości.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł P.. Zakwestionowanemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i art. 134 § 1 P.p.s.a., w związku z art. 1 ust. 2, art. 5 ust. 1, art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm., określanej dalej skrótem: u.d.i.p.) w związku art. 10 ust. 1 i art. 71 ust. 1 i art. 75 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2009 r. Nr 152, poz. 1223 ze zm., obecnie Dz. U. z 2013 r., poz. 330 ze zm., określanej dalej ustawą o rachunkowości) z ograniczeniami wynikającymi z art. 34 ust. 1 pkt 8 i pkt 11 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm., określanej dalej ustawą o finansach publicznych), w następstwie dokonania wadliwej wykładni wskazanych przepisów prawa materialnego sprowadzającej się do bezpośredniego lub milczącego ustalenia, że:

a) ustawa o rachunkowości nie zawiera uregulowań, które pozwalałby na uznanie co najmniej części jej postanowień za mające cechy ustawy szczególnej w rozumieniu art. 1 ust. 2 u.d.i.p., a w szczególności, że na miano ustawy szczególnej w rozumieniu tego przepisu nie zasługują unormowania rozdziału 8 ustawy o rachunkowości pt. "Ochrona danych" i przepisów, do których się w nim odsyła, w tym takich, jak: art. 10 ust. 1, art. 71 ust. 1 i art. 75 tej ustawy,

b) ustawa o rachunkowości nie dotyczy udostępniania tego rodzaju informacji, które mogłyby być uznawane za "inne tajemnice ustawowo chronione" w rozumieniu art. 5 ust. 1 u.d.i.p., albowiem owa ustawa, zdaniem WSA w Warszawie, nie jest tą, która ze względu na wagę przedmiotu swej regulacji, mogłaby posiadać unormowania ograniczające dostęp do pewnych danych, a w szczególności podobne do tych, które sprawiają, że w praktyce funkcjonują takie kategorie pojęciowe jak, wymieniane przykładowo: tajemnica bankowa, tajemnica skarbowa, tajemnica telekomunikacyjna, tajemnica lekarska,

c) "inne tajemnice ustawowo chronione" w rozumieniu art. 5 ust. 1 u.d.i.p., to jedynie te "tajemnice zawarte w ustawach, które ze względu na wagę przedmiotu regulacji, posiadają unormowania ograniczające dostęp do pewnych danych", w sytuacji, gdy istniejące uregulowania prawne wydają się pozwalać jedynie na dokonanie podziału informacji znajdujących się w posiadaniu podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p., na informacje wymagające ochrony z mocy ustawy oraz na nie wymagające takiej ochrony, a tym samym w sytuacji, gdy istniejące uregulowania prawne nie pozwalają na dokonanie podziału informacji publicznych na trzy kategorie, a mianowicie na: (1) informacje, do których dostęp nie jest limitowany przez prawo, (2) informacje, które podlegają ochronie z mocy ustawy ze względu na wagę przedmiotu regulacji prawnej (te, zdaniem WSA w Warszawie objęte są kategorią: "tajemnice ustawowo chronione"), (3) informacje, które podlegają ochronie prawnej, ale nie względu na wagę przedmiotu regulacji prawnej (te, zdaniem WSA w Warszawie, nie są objęte kategorią "tajemnice ustawowo chronione"),

d) ustawa o finansach publicznych, w związku z nałożeniem w jej art.

34 obowiązku podawania określonych informacji ze sfery finansów do wiadomości publicznej przez jednostki sektora finansów publicznych, w tym przez S., nie stanowi ustawy szczególnej w rozumieniu art. 1 ust. 2 u.d.i.p., a zarazem, jeżeli chodzi o pewne kategorie informacji chronionych z mocy ustawy o rachunkowości, wyłączającej - niekiedy - stosowanie tej ostatniej

ustawy,

2. art. 3 § 1, art. 134 § 1, art. 135, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w następstwie wadliwego zastosowania tych przepisów w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:

a) wobec braku przedstawienia własnej argumentacji mogącej przemawiać za zastosowaniem środków przewidzianych w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w stosunku do obu uchylonych decyzji P., w sytuacji, gdy takiej argumentacji nie zawierała także skarga uwzględniona skarżonym wyrokiem z dnia 23 maja 2013 r., w tym zwłaszcza wobec braku przedstawienia uzasadnienia mogącego nawiązywać do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a., a w szczególności wobec:

- całkowitego zignorowania znaczenia art. 1 ust. 2 u.d.i.p. dla interpretacji jej postanowień, a w szczególności art. 5 ust. 1 u.d.i.p., w sytuacji, gdy na powinność łącznej interpretacji tych przepisów jednoznacznie wskazywano w uzasadnieniach obu decyzji P., uznanych zaskarżonym wyrokiem za niezgodne z prawem,

- użycia w uzasadnieniu kwestionowanego wyroku, w kluczowym jego fragmencie, zwrotów językowych o bliżej nieokreślonym znaczeniu, a mianowicie: "tajemnice zawarte w ustawach", "ustawy, które ze względu na wagę przedmiotu regulacji posiadają unormowania ograniczające dostęp do pewnych danych",

b) wobec braku przedstawienia i odniesienia się do treści odpowiedzi na skargę przy jednoczesnym zreferowaniu stanowiska zawartego w skardze, a tym samym wobec stworzenia wrażenia, że organ władzy publicznej ograniczył się w swej odpowiedzi na skargę do podtrzymania stanowiska zawartego w wydanych przez siebie decyzjach,

c) wobec braku przedstawienia wyjaśnienia, dlaczego dokonana przez S. -P. wykładnia lub/i zastosowanie określonych przepisów prawa materialnego, to jest powołanych wprost w podstawie prawnej wydanych przez ten organ decyzji oraz omówionych w ich uzasadnieniach, jest niezgodna z prawem, a w szczególności wobec braku wyjaśnienia, dlaczego objęte określonym wnioskiem F. z siedzibą w Z. informacje nie miałyby podlegać ochronie oraz udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w ustawie o rachunkowości, a zwłaszcza, dlaczego dane zawarte w fakturach, w tym wypadku fakturach zakupu, nie mogą być zaliczane do kategorii "zbiory" lub "części zbiorów" w rozumieniu art. 71 ust. 1 ustawy o rachunkowości z konsekwencjami wynikającymi, między innymi z jej art. 75,

d) wobec dowolnego ustalenia, że skarżąca F. w swoim wniosku o udostępnienie określonych informacji nie żądała udostępnienia jakichkolwiek zbiorów lub ich części w rozumieniu art. 71 ust. 1 ustawy o rachunkowości, lecz jedynie udzielenia odpowiedzi na pytanie, kiedy, w jakim trybie, w jakiej ilości oraz za jaką kwotę zostały zakupione określone uprawnienia przez S., w sytuacji, gdy:

- teza, jakoby skarżąca F. nie żądała udostępnienia danych zawartych w fakturach zakupu określonego oprogramowania przez S., nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy, a w szczególności w treści skargi uwzględnionej przedmiotowym wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 23 maja 2013 r., z której jednoznacznie wynika, że owa F. domagała się i domaga udostępnienia istotnej części danych zawartych w określonych fakturach zakupu, a tym samym, że domaga się udostępnienia części zbioru danych finansowych jednostki sektora finansów publicznych, w znaczeniu, w którym o udostępnieniu takiego zbioru lub jego części jest mowa w art. 75 ustawy o rachunkowości w związku z jej art. 71 ust. 1,

- owej F. zostało wyjaśnione również, że do zakupu przez S. określonych uprawnień nie doszło z zastosowaniem uregulowań dotyczących zamówień publicznych, które nakładają obowiązek udostępniania - w trybie i na zasadach określonych w przepisach o dostępie do informacji publicznej - umów zwartych z ich zastosowaniem, a tym samym i danych dotyczących przedmiotu, cen i terminów realizacji owych umów.

e) wobec poczynienia niezrozumiałego założenia, że skoro faktury dokumentujące zakup przez organy władzy publicznej towarów lub usług, na które przeznaczono środki publiczne, stanowią informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p., to - tym samym - dane z takich faktur podlegają udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w tej ustawie, w sytuacji, gdy na tego rodzaju "automatyczne" ustalenie nie pozwala w szczególności treść art. 1 ust. 2 u.d.i.p., stanowiącego wprost, że pewne kategorie informacji publicznych podlegają udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w ustawach szczególnych w stosunku do u.d.i.p., co powinno wskazywać także na pierwszeństwo regulacji znajdujących się w takich ustawach szczególnych (tu: zawartej w art. 75 ustawy o rachunkowości) w stosunku do zawartej w u.d.i.p.,

f) wobec braku przedstawienia wskazań co do dalszego postępowania w tej sprawie, w tym mogących stanowić rozwinięcie w stosunku do zawartych w wyroku NSA w Warszawie z dnia 11 września 2012 r., l OSK 903/12, a w szczególności wobec braku wyjaśnienia, jak P., nie naruszając przepisów ustawy o rachunkowości, miałby udzielić odpowiedzi na określone pytanie skarżącej F., by jednocześnie nie przedstawić danych zawartych w fakturach zakupu pozostających w jego dyspozycji,

3) art. 152 P.p.s.a. oraz art. 141 § 4 P.p.s.a., wobec braku przesłanek do zastosowania pierwszego z tych przepisów w stosunku do uchylanej decyzji o odmowie udostępnienia informacji określonego rodzaju, a także wobec braku przedstawienia jakiegokolwiek wyjaśnienia, dlaczego, zdaniem WSA w Warszawie, zachodzi konieczność wstrzymania wykonania decyzji o charakterze negatywnym dla podmiotu wnioskującego o udostępnienie pewnych kategorii informacji.

W konsekwencji wniesiono o uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 maja 2013 r. II SA/Wa 612/13 oraz o zasądzenie na rzecz S. - P. kosztów postępowania związanych z wniesieniem i rozpoznaniem skargi kasacyjnej, jakie wystąpiły po stronie tego organu.

W uzasadnieniu skargi podano, że strona skarżąca ignoruje fakt, że określone w art. 61 ust.1 i ust. 2 Konstytucji RP prawo dostępu do informacji publicznej może być ograniczone w ustawach szczególnych spełniających kryteria określone w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, przy czym sama realizacja tego konstytucyjnego prawa wymaga regulacji w formie ustawy (którą mogą stanowić jedna lub więcej ustaw) z wyjątkiem dwóch organów Państwa w postaci Sejmu i Senatu, które w swoich regulaminach mają prawo i obowiązek uregulować kwestie praktycznej realizacji ww. prawa obywateli w relacjach z każdym z tych dwóch organów (por. art. 61 ust. 4 Konstytucji RP).

Wskazano, że właściwe odczytanie całego art. 61 Konstytucji RP, a więc wszystkich czterech jego ustępów, a nie tylko dwóch pierwszych, jak wydaje się chcieć strona skarżąca, sprawia, że zrozumiałe stają się także zasadnicze rozwiązania ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej, w której art. 1 ust. 1 potwierdza się, że stosuje się ją co do zasady przy realizacji konstytucyjnego prawa każdego w zakresie dostępu do informacji publicznej, zaznaczając zarazem w art. 1 ust. 2, że owa ustawa nie narusza już istniejących lub przyszłych ustaw o charakterze szczególnym, które mogą odmiennie regulować zasady i tryb udostępniania pewnych kategorii informacji publicznych.

To zasadnicze rozwiązanie ustawowe, mające pełne oparcie w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, znajduje dalsze potwierdzenie w art. 5 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p., z których wynika, że analizowane konstytucyjne prawo doznaje ograniczeń w sytuacjach określonych wprost w samej ustawie o dostępie do informacji publicznej lub w ustawach szczególnych odrębnie regulujących kwestie dostępu do tzw. "tajemnic ustawowo chronionych".

Zdaniem P. jedną z takich ustaw szczególnych jest ustawa o rachunkowości, której przepisy zostały powołane w podstawie prawnej obu skarżonych decyzji z poprzedzeniem w postaci art. 1 ust. 2 i art. 5 ust. 1 u.d.i.p. Owa ustawa, a także powołana na wstępie ustawa o finansach publicznych, odróżnia specyficzne lub zbiorcze dane finansowe, który każdy z podmiotów nimi objętych był i jest zobowiązany "sam z siebie" podawać do wiadomości publicznej oraz liczne szczegółowe dane finansowe, które obowiązany jest chronić, umożliwiając zarazem dostęp do nich, ale jedynie podmiotom uprawnionym w sposób szczególny.

Również na etapie skargi kierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie F. nie wykazała, aby była jednym z podmiotów uprawnionych w sposób szczególny do zapoznania się z tak konkretnymi i szczegółowymi danymi dotyczącymi sfery finansów S., które bezwzględnie wymagają przedstawienia w ewentualnej odpowiedzi na pytanie: "Kiedy, w jakim trybie, w jakiej ilości oraz za jaką kwotę zostały zakupione przez S. od W. uprawnienia do korzystania z programu L. ?"

Znamienne jest również, że strona skarżąca w istocie przyznaje w swej skardze, że tak naprawdę była i jest zainteresowana, by w ramach odpowiedzi na zadane przez siebie pytanie uzyskać szczegółowe informacje uwidocznione w fakturach wystawionych S. przez W. dawniej Sp. z o.o., a obecnie S.A., z siedzibą w W. potwierdzających zakupy przez S. określonego oprogramowania komputerowego, powszechnie znanego pod nazwą: L..

Strona skarżąca nie twierdzi również, że te szczegółowe dane finansowe, także jako dane publiczne:

1) nie podlegają udostępnieniu na zasadach określonych w ustawie o rachunkowości, a więc, że nie ma do nich zastosowania art. 1 ust.2 u.d.i.p.

2) nie podlegają ochronie prawnej przewidzianej w ustawie o rachunkowości, a mówiąc ściślej, że nie należą do innych ustawowo chronionych tajemnic w rozumieniu art. 5 ust. 1 u.d.i.p.

Poza dyskusją pozostaje, że w zarzutach skargi nie wskazano na (tu: hipotetyczne) naruszenie przez P. art. 1 ust. 2 i art. 5 ust. 1 u.d.i.p., to jest przepisów wprost wskazanych w podstawach prawnych obu skarżonych decyzji. Bez nich zaś nie byłoby usprawiedliwione odwoływanie się do jakichkolwiek przepisów ustawy o rachunkowości. Innymi słowy, w danym wypadku, nie można zasadnie formułować zarzutu naruszenia przepisów ustawy o rachunkowości bez jednoczesnego wykazywania naruszenia tych dwóch przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W ocenie autora skargi kasacyjnej nie można uznać za prawidłowe sformułowanie zarzutu naruszenia art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 tej ustawy bez jednoczesnego wykazania, że informacje publiczne objęte określonym wnioskiem F. nie są informacjami podlegającymi udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w ustawie o rachunkowości, lecz na zasadach ogólnych, a więc określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej.

W końcowej części odpowiedzi na skargę dodano, że cytowany powyżej przedostatni akapit uzasadnienia skargi, w którym sugeruje się możliwość manipulacji fakturami przez S., lub/i przez ich wystawcę w osobie W., dawniej Sp. z o.o., a obecnie SA, z siedzibą w W., jakie dokumentują zakup ww. oprogramowania pod nazwą L., dla ukrycia rzeczywistej ceny, jaką S. zapłacił wytwórcy tego oprogramowania, jest w równym stopniu zdumiewający, co niezrozumiały.

Zaznaczono również, że skarżącej F. było wielokrotnie wyjaśniane, że zakupy ww. oprogramowania komputerowego w skali rocznej nie przekraczały ceny, która wymagałaby uruchomienia trybu zamówień publicznych, jak również, że upoważnione organy kontroli państwowej nie wykazały jakichkolwiek nieprawidłowości w zakupie tego oprogramowania przez S., a więc w szczególności co do ceny, jaką S. rzeczywiście zapłacił za jego nabycie.

Nie wydaje się również, żeby w świetle obowiązujących uregulowań prawnych F. dysponowała szerszymi uprawnieniami kontrolnymi w zakresie gospodarki finansowej S. niż te, jakie służą właściwym organom kontroli państwowej, w tym Najwyższej Izbie Kontroli.

Z natury rzeczy uregulowania w zakresie dostępu do informacji publicznej nie powinny być postrzegane jako pozwalające obywatelom, czy organizacjom obywateli na zastępowanie właściwych służb państwowych lub na wyręczanie tych służb.

Z powyższych przyczyn uznano, że przedmiotowa skarga F. nie ma usprawiedliwionych podstaw, a tym samym nie powinna być uwzględniona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. W konsekwencji wniesiono o jej oddalenie.

Dalej podniesiono, że występując z niniejszą skargą kasacyjną, z takimi zarzutami, jak przedstawione na wstępie, kierowano się przekonaniem, że przy wydaniu, uznanych przedmiotowym wyrokiem WSA w Warszawie za niezgodne z prawem, decyzji nie doszło do naruszenia prawa materialnego, a w szczególności w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, innymi słowy, że po stronie WSA w Warszawie nie zaistniała możliwość uchylenia obu decyzji P. z powołaniem się na art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a, a konsekwencji nie zaistniała też sposobność do zastosowania art. 152 i art. 200 P.p.s.a.

Zarzucając skarżonemu wyrokowi naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. i art. 134 § 1 P.p.s.a., w związku z art. 1 ust. 2, art. 5 ust. 1, art. 16 ust. 1 u.d.i.p. w związku art. 10 ust. 1 i art. 71 ust. 1 i art. 75 ustawy o rachunkowości z ograniczeniami wynikającymi z art. 34 ust. 1 pkt 8 i pkt 11 ustawy o finansach publicznych w następstwie dokonania wadliwej wykładni wskazanych przepisów prawa materialnego, przyjęto, że:

a) również ustawa o rachunkowości zawiera uregulowania, które pozwalają na uznanie co najmniej części jej postanowień za mające cechy ustawy szczególnej w rozumieniu art. 1 ust. 2 u.d.i.p., a, w szczególności, że na miano ustawy szczególnej w rozumieniu tego przepisu zasługują unormowania rozdziału 8 ustawy o rachunkowości pt. "Ochrona danych" i przepisów do których się w nim odsyła, w tym takie, jak: art. 10 ust. 1, art. 71 ust. 1 i art. 75 tej ustawy,

b) także ustawa o rachunkowości dotyczy udostępniania tego rodzaju informacji, które mogą być uznawane za "inne tajemnice ustawowo chronione" w rozumieniu art. 5 ust. 1 u.d.i.p.; tego rodzaju tajemnicami są również "zbiory" w rozumieniu art. 71 ust. 1 ustawy o rachunkowości lub części takich zbiorów, a to ze względu na treść art. 75 tej ustawy oraz całego rozdziału 8 owej ustawy z wyjątkami określonymi w art. 34 ustawy o finansach publicznych,

c) istnieje potrzeba dokonywania łącznej wykładni art. 1 ust. 2 i art. 5 ust. 1 u.d.i.p. w sytuacji, gdy podstawą decyzji wydawanej z powołaniem się na art. 16 ust.1 u.d.i.p. miałby być wzgląd na istnienie tajemnicy ustawowo chronionej, a zasady i tryb dostępu do tego rodzaju tajemnicy byłyby regulowany ustawą szczególną w rozumieniu art. 1 ust. 2 u.d.i.p.; w takim wypadku w uzasadnieniu decyzji odmownej należy wskazać na takie uregulowania szczególne z podaniem reguł dostępu do określonego typu "tajemnic ustawowo chronionych",

d) uregulowaniami zawartymi w ustawach szczególnych w rozumieniu art. 1 ust. 2 u.d.i.p. mogą być zarówno te, które zostały ustanowione przed uchwaleniem, jak i po uchwaleniu ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej,

e) ustawa o finansach publicznych, w związku z nałożeniem w jej art. 34 obowiązku podawania określonych informacji ze sfery finansów do wiadomości publicznej przez jednostki sektora finansów publicznych, w tym przez S., nie stanowi ustawy szczególnej w rozumieniu art. 1 ust. 2 u.d.i.p., albowiem sama nie reguluje ani trybu, ani zasad udostępniania informacji wymienionych w art. 34 ustawy o finansach publicznych, lecz, jeżeli chodzi o pewne kategorie informacji chronionych z mocy ustawy o rachunkowości, wyłącza - niekiedy - stosowanie tej ostatniej ustawy, także ze względu na odesłanie zawarte w art. 75 in fine ustawy o rachunkowości.

Wskazano, że powyższe przekonania mogą znajdować, co najmniej pośrednie, uzasadnienie także w stanowisku zaprezentowanym w następujących orzeczeniach sądów administracyjnych: w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 października 2011 r., l OSK 1987/11, w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 września 2011 r., l OSK 1086/11, w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 września 2012 r., IV SAB/Po 35/12, w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 lutego 2011 r., II SA/Po 804/10.

Jeżeli chodzi o relacje typu ustawa ogólna, a ustawy szczególne istotne znaczenie dla oceny przedmiotowego wyroku WSA w Warszawie może mieć również stanowisko zaprezentowane w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lipca 2012 r., M SAB/Wa 155/12, w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 21 października 2008 r., II PK 71/08.

Zarzucając przedmiotowemu wyrokowi WSA w Warszawie z dnia 23 maja 2013r. także naruszenie art. 3 § 1, art. 134 § 1, art. 135, art.141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" P.p.s.a. w następstwie wadliwego zastosowania tych przepisów w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, uwzględniono w szczególności to, że w jego uzasadnieniu nie znalazła się argumentacja mogąca przemawiać za zastosowaniem środków przewidzianych w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w stosunku do obu uchylonych decyzji P., w sytuacji, gdy takiej argumentacji nie zawierała także skarga uwzględniona skarżonym wyrokiem z dnia 23 maja 2013 r., a zwłaszcza mogąca nawiązywać do treści powołanego w końcowej części uzasadnienia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a.

Przy wydaniu kwestionowanego wyroku całkowicie zignorowano znaczenie art. 1 ust. 2 u.d.i.p. dla interpretacji jej postanowień, a w szczególności art. 5 ust. 1 u.d.i.p., w sytuacji, gdy na powinność łącznej interpretacji tych przepisów jednoznacznie wskazywano w uzasadnieniach obu decyzji P., uznanych skarżonym wyrokiem za niezgodne z prawem, a także wskazuje się w cytowanym wyżej wyroku WSA w Poznaniu z dnia 23 lutego 2011 r., II SA/Po 804/10.

W kluczowym fragmencie uzasadnienia kwestionowanego wyroku użyto zwrotów językowych o bliżej nieokreślonym znaczeniu, a mianowicie: "tajemnice zawarte w ustawach", "ustawy, które ze względu na wagę przedmiotu regulacji posiadają unormowania ograniczające dostęp do pewnych danych", co czyni w praktyce niemożliwym zrozumienie tego wyroku także po przykładowym podaniu "tajemnic" uznawanych przez WSA w Warszawie za na tyle doniosłe, że zasługujące na ochronę także z zastosowaniem uregulowań zawartych w ustawie o dostępie do informacji publicznej w sytuacji, gdy w szczególności ta ostatnia ustawa nie pozwala na wprowadzenie podziału wśród informacji wymagających ochrony z mocy jakiejkolwiek ustawy, na te, które podlegają ochronie także z mocy ustawy o ochronie informacji niejawnych i nie podlegające ochronie z mocy jej postanowień.

Podniesiono, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie przedstawiono wyjaśnienia, dlaczego dokonana przez S. - P. wykładnia lub/i zastosowanie określonych przepisów prawa materialnego, to jest powołanych wprost w podstawie prawnej wydanych przez ten organ decyzji, a zarazem omówionych w ich uzasadnieniach, powinna być uznana za niezgodną z prawem. Nie wyjaśniono również, dlaczego objęte określonym wnioskiem F. z siedzibą w Z. informacje nie miałyby podlegać ochronie oraz udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w ustawie o rachunkowości, a także, dlaczego dane zawarte w fakturach, w tym wypadku fakturach zakupu, nie mogą być zaliczane do kategorii "zbiory" lub "części zbiorów" w rozumieniu art. 71 ust. 1 ustawy o rachunkowości z konsekwencjami wynikającymi, między innymi z jej art. 75.

Twierdzenie lub ustalenie własne zawarte w kwestionowanym wyroku WSA w Warszawie, że skarżąca F. w swoim wniosku o udostępnienie określonych informacji nie żądała przedstawienia jej "zbiorów" danych w rozumieniu art. 71 ust. 1 ustawy o rachunkowości, lub ich części takich zbiorów, lecz jedynie udzielenia odpowiedzi na pytanie, kiedy, w jakim trybie, w jakiej ilości oraz za jaką kwotę zostały zakupione określone uprawnienia przez S., nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy, a w szczególności w treści skargi uwzględnionej przedmiotowym wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 23 maja 2013 r., z której jednoznacznie wynika, że owa F. formułując określone pytanie w ramach wniosku o udostępnienie informacji publicznej - a więc od początku niniejszej sprawy w znaczeniu materialnym - konsekwentnie domagała się i domaga udostępnienia istotnej części danych zawartych w określonych fakturach zakupu, a tym samym, że nadal domaga się udostępnienia części zbioru danych finansowych jednostki sektora finansów publicznych, w znaczeniu, w którym o udostępnieniu takiego zbioru lub jego części jest mowa w art. 75 ustawy o rachunkowości w związku z art. 71 ust. 1 tej ustawy.

Dalej podniesiono, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zignorowano również fakt, że skarżącej F. zostało wyjaśnione także, że do zakupu przez S. określonych uprawnień nie doszło z zastosowaniem uregulowań dotyczących zamówień publicznych, które nakładają obowiązek udostępniania - w trybie i na zasadach określonych w przepisach o dostępie do informacji publicznej - umów zwartych z ich zastosowaniem, a tym samym i danych dotyczących przedmiotu, cen i terminów realizacji owych umów, a tym samym, że informacje objęte określonym wnioskiem tej F. nie mogą zostać również udostępnione z zastosowaniem uregulowań o zamówieniach publicznych, które w określonej części nakazują podmiotom nimi objętym, w tym S., uwzględnianie uregulowań zawartych w przepisach o dostępie do informacji publicznej.

Niezrozumiałe jest również założenie poczynione w kwestionowanym wyroku, że skoro faktury dokumentujące zakup przez organy władzy publicznej towarów lub usług, na które przeznaczono środki publiczne, stanowią informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p., to - tym samym - dane z takich faktur podlegają udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w tej ustawie. Na tego rodzaju "automatyczne" ustalenie nie pozwala w szczególności treść art. 1 ust. 2 u.d.i.p., stanowiącego wprost, że pewne kategorie informacji publicznych podlegają udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w ustawach szczególnych w stosunku do u.d.i.p. Istnienie tego przepisu powinno wskazywać także na pierwszeństwo regulacji znajdujących się w takich ustawach szczególnych (tu: zawartej w art. 75 ustawy o rachunkowości) w stosunku do regulacji zawartej w u.d.i.p. Na takie pierwszeństwo wskazuje się wprost w cytowanym powyżej wyroku Sądu Najwyższego z dnia 21 października 2008 r., II PK 71/08.

Faktem jest również, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zabrakło również wskazań co do dalszego postępowania w tej sprawie w znaczeniu materialnym, w tym mogących stanowić rozwinięcie w stosunku do zawartych w wyroku NSA w Warszawie z dnia 11 września 2012 r., l OSK 903/12. Nie wyjaśniono w szczególności, jak P., nie naruszając przepisów ustawy o rachunkowości, miałby udzielić odpowiedzi na określone pytanie skarżącej F., by jednocześnie nie przedstawić danych zawartych w fakturach zakupu pozostających w jego dyspozycji.

Brak zamieszczenia wskazań co do dalszego postępowania wymaganych w uzasadnieniu wyroku sądu administracyjnego l instancji, w którym uwzględniono skargę na określone akty administracyjne przez ich uchylenie przy sformułowaniu jedynie zarzutu naruszenia, przy ich wydaniu, przepisów prawa materialnego o nieutrwalonym w orzecznictwie sądowym znaczeniu, a zarazem przy braku przedstawienia własnego odczytania danych przepisów (tu: grupy przepisów) w sposób, który mógłby trafiać do przekonania przeciętnego odbiorcy czyni dodatkowo uzasadnionym zarzut naruszenia przez Sąd l instancji przepisów o postępowaniu sądowoadministracyjnym w stopniu, który mógł rzutować na wynik sprawy. Sąd administracyjny nie powinien dezawuować aktu organu władzy publicznej bez jednoczesnego wskazania na takie (tu: przyszłe) zachowania takiego organu, które do momentu zamknięcia rozprawy przed tym sądem powinny mieć miejsce w świetle obowiązującego prawa, a nie były.

Całkowicie niezrozumiała jest również treść punktu 2 sentencji przedmiotowego wyroku w świetle zdawkowego uzasadnienia wskazującego na jego oparcie w treści art. 152 P.p.s.a. Z przepisu tego, o ile przyjmować koncepcję racjonalnego ustawodawcy, nie da się wyprowadzić tezy, że w każdym wypadku uwzględnienia skargi na akt administracyjny należy wstrzymać jego wykonanie do czasu uprawomocnienia się wyroku. Natura pewnych aktów administracyjnych, a do takich należą obie decyzje P. uchylone danym wyrokiem WSA w Warszawie, sprawia, że nie mogą być wykonywane, a w szczególności poddawane jakiemukolwiek postępowaniu egzekucyjnemu lub zabezpieczającemu. Jeżeli w treści art. 152 P.p.s.a. upatrywać konieczność zamieszczenia w wyroku sądu administracyjnego uwzględniającym skargę dodatkowego postanowienia, to - w sprawie niniejszej - w następstwie rozstrzygnięcia zawartego w punkcie 1 sentencji danego wyroku powinno znaleźć stwierdzenie, że sąd uznaje za zbędne lub bezprzedmiotowe orzekanie, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane do czasu uprawomocnienia się rozstrzygnięcia zawartego w punkcie 1 owego wyroku. Na powinność zindywidualizowanego stosowania art. 152 P.p.s.a. wskazuje się między innymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 listopada 2011 r., II SA/Po 613/11, dostępnego między innymi w CBOSA.

Z tych przyczyn, w ocenie autora skargi kasacyjnej, uzasadniony jest zarzut naruszenia art. 152 P.p.s.a. oraz art. 141 § 4 P.p.s.a., wobec braku przesłanek do zastosowania pierwszego z tych przepisów przez wstrzymanie wykonania uchylanej decyzji o odmowie udostępnienia informacji określonego rodzaju ze względu na naturę tego rodzaju decyzji, a także wobec braku przedstawienia jakiegokolwiek wyjaśnienia, dlaczego, zdaniem WSA w Warszawie, zachodzi konieczność wstrzymania wykonania decyzji o charakterze negatywnym dla podmiotu wnioskującego o udostępnienie pewnych kategorii informacji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania dotyczą w pierwszej kolejności uzasadnienia zaskarżonego wyroku i naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 3 § 1, art. 134 § 1, art. 135, art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez brak przedstawienia przez Sąd pierwszej instancji własnej argumentacji uzasadniającej zastosowanie środków przewidzianych w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W kontekście powyższych zarzutów należy podkreślić, że w orzecznictwie NSA wielokrotnie sygnalizowano, że przepis art. 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazuje cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji i żadna z jednostek redakcyjnych art. 3 cyt. ustawy nie odnosi się, przynajmniej wprost, do obowiązku sądu administracyjnego w zakresie sposobu procedowania przed tym sądem (por. wyrok NSA z dnia 4 września 2008 r., I OSK 266/08, LEX nr 490087), jednakże mimo, że art. 3 § 1 i 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (podobnie jak art. 1 § 1 i 2 tej ustawy) ma charakter ustrojowy i bezpośrednio nie podpada pod żadną z dwóch podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, to jednak z uwagi na fakt, że w wyniku działania danego organu w oparciu o przepisy prawa ustrojowego mogą powstać, ustać lub przekształcić się stosunki prawne, uprawnione jest przyjęcie, że zarzuty naruszenia przepisów ustrojowych mogą być powołane w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (por. wyrok NSA z dnia 30 maja 2012 r., I GSK 748/11, LEX nr 12439680), o ile zarzut naruszenia art. 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi powiązany jest z innymi przepisami procesowymi (por. postanowienie NSA z dnia 9 grudnia 2009 r., II OSK 1375/09, LEX nr 582850, wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., I FSK 277/07, LEX nr 481336).

W skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 3 § 1 powiązano z zarzutem naruszenia art. 134 § 1, art. 135, art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez – jak wyżej już wskazano - brak przedstawienia przez Sąd pierwszej instancji własnej argumentacji uzasadniającej zastosowanie środków przewidzianych w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zarzuty powyższe dotyczą zatem prawidłowości uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji.

W związku z tak sformułowanymi zarzutami należy podkreślić, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Za jego pomocą nie można jednak skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego.

Z art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że jednym z obligatoryjnych elementów uzasadnienia wyroku uwzględniającego skargę, w wyniku czego sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, są wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podnoszono, że wytyczne wojewódzkiego sądu administracyjnego są niezbędnym elementem uzasadnienia, a ich brak stanowi uchybienie mające istotny wpływ na wynik sprawy (zob. wyrok z dnia 9 września 2005 r., FSK 2033/04; wyrok z dnia 24 listopada 2006 r., II FSK 1488/05, wyrok z dnia 13 września 2006 r., II FSK 1099/05; wyrok z dnia 19 czerwca 2008 r., I OSK 1346/07, LEX nr 483166; wyrok z dnia 29 listopada 2011 r., II OSK 2315/11, LEX nr 1152154). Chodzi bowiem o sposób determinacji dalszego postępowania administracyjnego w sprawie, aby zapobiegać powtórzeniu przez organ administracji publicznej wad postępowania, które spowodowały uwzględnienie skargi (wyrok NSA z dnia 22 września 2011 r., I GSK 2/10, LEX nr 1068231). Z tego powodu powinność sądu zawarcia w uzasadnieniu wyroku, w wyniku którego sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, wskazań co do dalszego postępowania musi być bezwzględnie respektowana (wyrok NSA z dnia 2 lutego 2007 r., II FSK 191/06), a zamieszczone w uzasadnieniu wyroku wskazania muszą być jasne, konkretne, klarowne, logiczne i spójne (wyrok NSA z dnia 8 września 2011 r., I GSK 215/10, LEX nr 1068233).

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera żadnych wskazań co do dalszego postępowania, nawet wskazań, które byłyby sformułowane nie wprost, a wynikały z treści uzasadnienia. Uzasadnienie jest lakoniczne i w istocie Sąd ograniczył się w nim jedynie do oceny zasadności podnoszonych w sprawie zarzutów, pomimo że sprawa już po raz drugi była rozpoznawana przez WSA w Warszawie. Tymczasem chociażby poprawność samej kwalifikacji przez P. wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest w sprawie niewyjaśniona, a ocena czy wnioskowana do udzielenia informacja publiczna ma charakter informacji prostej czy przetworzonej powinna mieć miejsce zaraz po przyjęciu, że wnioskowana do udzielenia informacja jest informacją publiczną. Brak obligatoryjnego elementu uzasadnienia powoduje, że w tym zakresie wymyka się ono spod kontroli instancyjnej. Skoro zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi okazał się uzasadniony, to z tego powodu skarga kasacyjna podlegała uwzględnieniu.

Niezasadne są pozostałe zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

Nie doszło do naruszenia art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wymóg art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi co do rozstrzygania przez sąd w granicach danej sprawy oraz braku związania zarzutami i wnioskami skargi i powołaną podstawą prawną powinien być tak rozumiany, że wprawdzie sąd orzeka w konkretnej sprawie i w występującym w niej przedmiocie, zasadniczo nie rozwiązując problemów generalnych (ogólnych), to w tych granicach jest zobowiązany do dokonania oceny legalności zaskarżonego aktu po dokonaniu koniecznych rozważań bez związania zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną. Sąd pierwszej instancji nie rozstrzygał poza granicami sprawy, w której wydano zaskarżoną decyzję, a analizując treść wskazanych w uzasadnieniu przepisów, jednakże nie podzielając stanowiska strony skarżącej kasacyjnie, nie mógł naruszyć art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skoro z mocy tego przepisu nie był związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a w konsekwencji również zarzutami i wnioskami przedstawionymi w odpowiedzi na skargę.

W skardze kasacyjnej podniesiono również zarzut naruszenia art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wobec braku podstaw do jego zastosowania w sprawie. W odniesieniu do tego zarzutu należy stwierdzić, że określenie w punkcie 2 wyroku, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy. Niezależnie bowiem od rozbieżności poglądów na temat obligatoryjności każdorazowego stosowania przez sądy pierwszej instancji art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należy przyjąć, że stwierdzenie przez Sąd, że decyzja odmowna nie podlega wykonaniu w istocie potwierdza istniejący stan rzeczy i jako takie nie może być traktowane jako wpływające na wynik sprawy.

Ocena zarzutu naruszenia art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w sposób bezpośredni wiąże się w niniejszej sprawie z zarzutem naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego przez błędną wykładnię, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny tego zarzutu wymaga uprzedniego odniesienia się do istoty problemu w niniejszej sprawie, tj. do poprawności dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni art. 1 ust. 2, art. 5 ust. 1, art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm., określanej dalej skrótem: u.d.i.p.) w związku art. 10 ust. 1 i art. 71 ust. 1 i art. 75 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2009 r. Nr 152, poz. 1223 ze zm., obecnie Dz. U. z 2013 r., poz. 330 ze zm.) i art. 34 ust. 1 pkt 8 i pkt 11 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.) i opartego na jej podstawie wniosku, że okoliczności wskazane w zaskarżonej do sądu administracyjnego decyzji P. z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...] nie uzasadniały odmowy udostępnienia informacji publicznej objętej wnioskiem F. z siedzibą w miejscowości Z. z dnia 22 czerwca 2011 r.

Okolicznością bezsporną i przesądzoną w niniejszej sprawie przez NSA w wyroku z dnia 11 września 2012 r., I OSK 903/12 jest charakter informacji objętej wnioskiem z dnia 22 czerwca 2011 r. jako informacji publicznej. Zgodnie z art. 190 zdanie pierwsze Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W uzasadnieniu wskazanego wyżej wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że żądana we wniosku z dnia 22 czerwca 2011 r. informacja jest co do zasady informacją publiczną wskazując jednocześnie, że "w każdym przypadku poddanie wniosku rygorom ustawy o dostępie do informacji publicznej i zobowiązanie do jego załatwienia powoduje konieczność stosowania ograniczeń w dostępie do informacji, o których mowa w art. 5 ustawy". Sąd pierwszej instancji trafnie zatem stwierdził, że spór w niniejszej sprawie sprowadza się do kwestii istnienia podstawy odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej z powołaniem się na przepis art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.), prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych.

Treść art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej należy odczytywać w związku z treścią art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którym ograniczenie prawa do uzyskiwania informacji publicznej, o którym mowa w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej może mieć w tym kontekście charakter wyjątkowy znajdujący uzasadnienie w regulacji rangi ustawowej, a zakres wskazanych w Konstytucji wartości uzasadniających ograniczenie dostępu do informacji publicznej precyzuje ustawodawca w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej wskazując, że ograniczenia takie uzasadnione są ochroną informacji niejawnych oraz innych tajemnic ustawowo chronionych.

Pojęcie "tajemnicy ustawowo chronionej" należy zatem wykładać ściśle, każdorazowo poszukując wyraźnej deklaracji ustawodawcy co do zakwalifikowania określonego rodzaju informacji jako informacji objętej tajemnicą ustawowo chronioną. Ilekroć ustawodawca przewiduje potrzebę ochrony danego rodzaju informacji, wprost nawiązuje w tekście prawnym do kategorii tajemnicy, przez którą – w nawiązaniu do znaczenia tego słowa przyjmowanego w języku polskim – należy rozumieć wiadomości lub informacje, których ujawnienie osobom nieuprawnionym objęte jest zakazem wynikającym z określonych norm (por.: B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, tom 2, Warszawa 1999 r., s. 411). W przypadku tajemnicy ustawowo chronionej, zakaz ten musi wynikać z norm prawnych, a w konsekwencji jak każdy zakaz winien być wyrażony wprost i jeżeli dotyczy reglamentacji praw konstytucyjnych adresatów działań administracji, nie jest dopuszczalne konstruowanie jakichkolwiek domniemań na rzecz jego istnienia. Do pojęcia tajemnicy ustawodawca nawiązuje wprost w ustawie z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 182, poz. 1228). Tak też uczynił w innych aktach prawnych stanowiąc m.in. o tajemnicy zawodowej, skarbowej, bankowej, lekarskiej, aptekarskiej, pielęgniarskiej, dziennikarskiej, adwokackiej, radcowskiej, sędziowskiej.

Na ochronę tajemnicy ustawowej nie wskazano natomiast w ustawie z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (t. jedn.: Dz.U. z 2013 r., poz. 330 z późn. zm.).

Informacja publiczna o tym, kiedy, w jakim trybie, w jakiej ilości oraz za jaką kwotę zostały zakupione przez S. od W., uprawnienia do korzystania z programu L. nie jest objęta żadną tajemnicą ustawowo chronioną. W konsekwencji trafne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji o braku podstaw do udostępnienia tej informacji.

Nie stanowią podstawy odmowy udostępnienia wnioskowanej informacji powołane w skardze przepisy art. 10 ust. 1 i art. 71 ust. 1 i art. 75 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości i art. 34 ust. 1 pkt 8 i pkt 11 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.)

Jak wynika z art. 1 ustawy o rachunkowości, ustawa ta określa zasady rachunkowości, tryb badania sprawozdań finansowych przez biegłych rewidentów oraz zasady wykonywania działalności w zakresie usługowego prowadzenia ksiąg rachunkowych. Regulacje tej ustawy nie nawiązują do kategorii tajemnicy ustawowo chronionej. Wszystkie powołane w skardze kasacyjnej przepisy tej ustawy dotyczą dokumentacji rachunkowości. Z art. 10 ust. 1 ustawy wynika, że jednostka powinna posiadać dokumentację opisującą w języku polskim przyjęte przez nią zasady (politykę) rachunkowości. Zgodnie z art. 71 ust. 1 ustawy, "dokumentację, o której mowa w art. 10 ust. 1, księgi rachunkowe, dowody księgowe, dokumenty inwentaryzacyjne i sprawozdania finansowe, zwane dalej także "zbiorami", należy przechowywać w należyty sposób i chronić przed niedozwolonymi zmianami, nieupoważnionym rozpowszechnianiem, uszkodzeniem lub zniszczeniem". Z kolei według art. 75 ustawy "udostępnienie osobie trzeciej zbiorów lub ich części: 1) do wglądu na terenie jednostki - wymaga zgody kierownika jednostki lub osoby przez niego upoważnionej, 2) poza siedzibą zarządu (oddziału) jednostki - wymaga pisemnej zgody kierownika jednostki oraz pozostawienia w jednostce potwierdzonego spisu przejętych dokumentów - chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej".

Wskazane wyżej regulacje zmierzają do ochrony dokumentacji rachunkowości i reglamentują zasady "technicznego" wglądu do tej dokumentacji (nie wykluczając takiego wglądu), nie zawierają natomiast żadnych ograniczeń w dostępie do informacji publicznej. Z przepisów tych wynika, że pojęcie "zbiorów", o jakich mowa w art. 71 ust. 1 ustawy o rachunkowości dotyczy egzemplarzy dokumentów rachunkowości jako nośników pewnych informacji, a nie samych informacji rozumianych jako zbiór danych zawartych w tych dokumentach. Wniosek z dnia 22 czerwca 2011 r. F. z siedzibą w miejscowości Z. nie dotyczył wglądu do dokumentacji rachunkowości S., lecz informacji o tym, kiedy, w jakim trybie, w jakiej ilości oraz za jaką kwotę zostały zakupione przez S. od W., uprawnienia do korzystania z programu L.. Nie ma podstaw do twierdzenia, że tak określona informacja publiczna podlegała udostępnieniu w trybie wglądu do dokumentacji rachunkowości S., a także na innych zasadach niż wynikające z ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wniosek ten nie dotyczył udostępnienia do wglądu wnioskodawcy "zbiorów", o jakich mowa w art. 71 ust. 1 ustawy o rachunkowości. Zasady wglądu do dokumentacji rachunkowości nie miały zastosowania w sprawie z wniosku z dnia 22 czerwca 2011 r., a zatem zasadnie nie był w sprawie w tym kontekście stosowany art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którym przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Również stanowisko wyrażone w skardze kasacyjnej, zgodnie z którym art. 34 ustawy o finansach publicznych wyłącza "niekiedy" stosowanie ustawy o rachunkowości nie ma w sprawie znaczenia, skoro do wniosku z dnia 22 czerwca 2011 r. nie miały zastosowania przepisy tej ostatniej ustawy. W konsekwencji przyjętej przez Sąd pierwszej instancji prawidłowej wykładni wskazanych wyżej przepisów trafne było zakwestionowanie zasadności wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej objętej wnioskiem z dnia 22 czerwca 2011 r.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że wprawdzie uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest nieprecyzyjne i lakoniczne zwłaszcza w zakresie rozwinięcia prezentowanego przez Sąd stanowiska, to jednak wobec prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, jak i prawidłowości wykładni i zastosowania prawa materialnego, Sąd pierwszej instancji prawidłowo zastosował art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylając zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] stycznia 2013 r. i gwarantując tym samym skarżącemu prawo do ponownego dwukrotnego rozpoznania sprawy z jego wniosku z dnia 22 czerwca 2011 r. Skorzystanie w tym stanie rzeczy przez Sąd z kompetencji przewidzianych w art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie może stanowić podstawy do zarzutu naruszenia prawa przez sąd.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając zasadność zarzutu naruszenia art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ze względu na brak obligatoryjnych elementów uzasadnienia wyroku, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji na podstawie art. 185 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 209 w zw. z art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.