Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędzia del. WSA Dorota Apostolidis (spr.) Protokolant: asystent sędziego Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 29 września 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.O od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SAB/Wa 1135/14 w sprawie ze skargi E.G. na bezczynność Prokuratora Generalnego w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] października 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SAB/Wa 1135/14 została oddalona skarga E.G. na bezczynność Prokuratora Generalnego, w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] października 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Wnioskiem z dnia [...]października 2014 r. E.G. zwróciła się do Rzecznika Prasowego Prokuratury Generalnej o udostępnienie informacji publicznej w postaci wyroku uniewinniającego białostockiego prokuratora, który "nie chciał wszcząć śledztwa w sprawie namalowanej swastyki".

W odpowiedzi na powyższy wniosek Dyrektor Biura Prokuratora Generalnego w piśmie z dnia [...] listopada 2014 r. wskazał, że zgodnie z treścią art. 76 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (t.j. Dz. U. z 2011 r., Nr 270, poz. 1599 ze zm.), postępowanie dyscyplinarne toczy się z wyłączeniem jawności, a zapadłe w jego toku orzeczenia mogą być podane do wiadomości publicznej po ich uprawomocnieniu się, na podstawie uchwały sądu dyscyplinarnego orzekającego w danej sprawie. W odpowiedzi wskazano, że wyłączona z mocy tego przepisu jawność postępowania dyscyplinarnego w sprawach dotyczących prokuratorów, stanowi wyjątek od możliwości udzielenia komukolwiek kopii orzeczenia, nawet prawomocnego, zarówno sentencji, jak i uzasadnienia (art.82 powołanej ustawy). Podano również, że z uwagi na powyższe ustawowe uregulowania, które w odmienny sposób od zawartych w ustawie o dostępie do informacji publicznej określają dostęp do tego typu informacji, nie było możliwe udostępnienie informacji publicznej w tym zakresie, w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej - art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (j.t. Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm., dalej jako u.d.i.p.)

W skardze na bezczynność Prokuratora Generalnego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie E.G. zarzuciła naruszenie art. 54 ust. 1 i art. 61 ust. 1 i 2 w związku z art. 61 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez zastosowane wyłączenie jawności orzeczenia dyscyplinarnego wraz z uzasadnieniem, prowadzonego w stosunku do prokuratora na gruncie art. 76 ust. 1 i 2 ustawy o prokuraturze, co w ocenie skarżącej prowadziło do naruszenia istoty prawa do informacji i wolności uzyskiwania oraz rozpowszechniania informacji. Skarżąca jednocześnie wniosła o zobowiązanie organu do dokonania czynności w zakresie wykonania wniosku o udostępnienie informacji publicznej z 27 października 2014 r. i zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż prawo do informacji publicznej stanowi jedno z podstawowych uprawnień suwerena do kontroli i rozliczania władz publicznych. Powołano się na poglądy piśmiennictwa oraz orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka i Trybunału Konstytucyjnego i wskazano na szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej w judykaturze oraz jurysprudencji stwierdzając, że bezsprzecznie orzeczenia dyscyplinarne stanowią informację publiczną, a problem dotyczy ewentualnego ich udostępnienia. Skarżąca podała, że przepis art. 76 ust.1 i 2 ustawy o prokuraturze jest określany w piśmiennictwie jako rozwiązanie anachroniczne na tle innych postępowań dyscyplinarnych, zarówno w zawodach prawniczych, jak i innych wolnych zawodach, w ramach których podlega się ewentualnej odpowiedzialności dyscyplinarnej. Zdaniem skarżącej, przepis ten w zakresie wyłączenia jawności zewnętrznej postępowania dyscyplinarnego narusza konstytucyjny wzorzec jawności, wskazany w art. 61 Konstytucji RP.

Dopuszczone do udziału w postępowaniu sądowym Stowarzyszenie [...]w piśmie z dnia [...] kwietnia 2015 r. poparło zarzuty i wnioski skargi. Stowarzyszenie podniosło, iż problematykę braku jawności postępowań dyscyplinarnych prokuratorów dostrzegł sam Prokurator Generalny, który przedstawiając w 2011 r. projekt ustawy o zmianie ustawy o prokuraturze oraz ustawy o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, zaproponował w projektowanym przepisie art. 82 ust.1. zasadę jawności postępowań dyscyplinarnych prokuratorów. Ponadto zarzuty niekonstytucyjności przepisów wyłączających jawność postępowań dyscyplinarnych wskazane zostały również przez Krajową Radę Prokuratury w pismach kierowanych do Ministra Sprawiedliwości. Z tej przyczyny Stowarzyszenie wniosło o rozważenie skierowania pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego dotyczącego zgodności art. 76 ustawy o prokuraturze z art. 2, art. 54 ust.1, art. 61 ust.1, 2 i 3 Konstytucji RP.

W odpowiedzi na skargę Prokurator Generalny wniósł o jej oddalenie oraz wskazał, że kwestia jawności postępowań dyscyplinarnych w odniesieniu do przedstawicieli różnych zawodów, w tym również prawniczych, uregulowana została różnorodnie. Jawne, zarówno w aspekcie zewnętrznym, jak i wewnętrznym, są postępowania dyscyplinarne w stosunku do sędziów sądów powszechnych, sędziów Sądu Najwyższego, adwokatów i radców prawnych. Aczkolwiek istniejący i obowiązujący, w odniesieniu do prokuratorów, odmienny od wskazanych wyżej stan prawny, może być postrzegany jako archaiczny i sprzeczny z transparentnością życia publicznego i działania organów władzy publicznej, to jak wskazuje orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, postępowania dyscyplinarne nie muszą spełniać wszystkich norm gwarancyjnych charakteryzujących postępowania karne, a więc jawności zarówno rozpraw, jak i orzeczeń, a jedynie postępowania te winny zachować jawność wewnętrzną, w tym zwłaszcza dla obwinionego (por. wyrok z dnia 29.04.1988 r., skarga Nr 1328/83 - Belilos przeciwko Szwajcarii, wyrok z dnia 27.02. 1980 r. seria A - Deweer przeciwko Belgii). Organ stwierdził, iż z pewnością przepisy ustawy o prokuraturze w tym zakresie powinny być inaczej ukształtowane, na co Prokurator Generalny zwracał wielokrotnie uwagę w korespondencji z Ministerstwem Sprawiedliwości i parlamentarzystami, ale o tym powinien zdecydować ustawodawca.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie przepisu art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2012r., poz.270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.)stwierdzając, że nie zasługiwała na uwzględnienie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd meriti wskazał, że zgodnie z przepisem art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, obywatel ma prawo do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Ograniczenie prawa, o którym mowa w art.61 ust.1 i 2 Konstytucji RP może nastąpić wyłączenie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust.3).

Tryb udzielania informacji, o których mowa w ust.1 i 2, określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy (ust.4).

Sąd I instancji podał, że ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w art. 1 ust.1 stanowi, iż każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Natomiast art. 6 ust.1 zawiera otwarty katalog informacji, które posiadają walor informacji publicznych. Na tle art. 61 Konstytucji RP oraz art.1 ust.1 i art. 6 ust. 1 u.d.i.p., przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej. Przy czym obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są w myśl art. 4 ust.1 pkt 1 u.d.i.p. władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej.

W świetle powyższego w ocenie Sądu Wojewódzkiego nie budziło wątpliwości, że informacja żądana przez skarżącą w postaci wyroku sądu dyscyplinarnego uniewinniającego [...] prokuratora, który odmówił wszczęcia śledztwa w sprawie namalowanej swastyki, jest informacją publiczną (art.6 ust.1 pkt 4 lit. a w związku z art. 6 ust.2 u.d.i.p.), a Prokurator Generalny jako organ władzy publicznej jest obowiązany do udostępnienia informacji publicznej (art. 4 ust.1 pkt 1 u.d.i.p., art. 61 ust.1 Konstytucji RP).

Sąd meriti pokreślił, że w niniejszej sprawie problem dotyczył nie tyle charakteru żądanych od Prokuratora Generalnego informacji, ile zasad i trybu ich udostępniania, a w szczególności stosunku art. 76 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze do art. 1 ust.2 u.d.i.p. stanowiącego, iż przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, pod warunkiem, że nie ograniczają obowiązków przekazywania informacji publicznej do centralnego repozytorium informacji publicznej, o którym mowa w art. 9 b ust.1, zwanym dalej "centralnym repozytorium".

W ocenie Sądu Wojewódzkiego przepis art. 1 ust.2 u.d.i.p. należy rozumieć w ten sposób, że istnienie innych zasad czy trybu udostępniania informacji publicznych, wyłącza stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej, w zakresie uregulowanym wyraźnie w tych szczególnych ustawach, a innymi słowy pierwszeństwo mają przepisy ustawy szczególnej.

Sąd I instancji zauważył, że zgodnie z art. 76 ust.1 ustawy o prokuraturze, postępowanie dyscyplinarne toczy się z wyłączeniem jawności, a na rozprawie mogą być obecni prokuratorzy i asesorzy pełniący czynności prokuratorskie. Natomiast w myśl ust.2 w/w przepisu, orzeczenie dyscyplinarne można podać do wiadomości publicznej po jego uprawomocnieniu się i na podstawie uchwały sądu dyscyplinarnego. Jednocześnie stosownie do przepisu art. 89 pkt 1 ustawy o prokuraturze, w sprawach nieuregulowanych w niniejszej ustawie, do postępowania dyscyplinarnego stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania karnego, co oznacza m.in. stosownie art. 156 § 1 k.p.k. regulującego dostęp do akt sprawy sądowej. Chociaż przepis ten nie stanowi o tym expressis verbis, należy przyjąć, że dotyczy on akt sądowych zarówno toczącego się postępowania jak i postępowania już zakończonego, czego potwierdzeniem zdaje się być § 5 w/w przepisu odnoszący się do postępowania przygotowawczego.

W świetle powyższego, zdaniem Sądu meriti, w odniesieniu do żądanego we wniosku skarżącej dokumentu w postaci wyroku sądu dyscyplinarnego, istnieje inny niż określony w u.d.i.p. tryb dostępu, co wyłącza stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Tym samym nie znalazł uzasadnienia zarzut bezczynności Prokuratora Generalnego w zakresie nierozpoznania wniosku skarżącej z dnia [...] października 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej. O bezczynności organu na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej można mówić wyłącznie wtedy, gdy znajduje ona zastosowanie do udostepnienia żądanej informacji publicznej.

Nie były w ocenie Sądu I instancji uprawnione również zarzuty skargi w zakresie naruszenia wskazanych przepisów Konstytucji RP oraz nie zasługiwał na uwzględnienie wniosek uczestnika postępowania – Stowarzyszenia [...] o rozważenie skierowania pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego dotyczącego zgodności art. 76 ustawy o prokuraturze z art. 2, art.54 ust.1 i art. 61 ust.1, 2 i 3 Konstytucji RP. Wiadomym bowiem było zdaniem Sądu również Stowarzyszeniu, że Prokurator Generalny w przedstawionym w 2011 r. projekcie ustawy o zmianie ustawy o prokuraturze oraz ustawy o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, zaproponował w przepisie art. 82 zasadę jawności postępowania dyscyplinarnego przed sądem dyscyplinarnym.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła organizacja społeczna Sieć [...] i zaskarżyła go w całości.

Sądowi I instancji zarzucono, wskazując na art. 174 pkt 1 p.p.s.a.:

1. naruszenie art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie, polegające na uznaniu, iż do wniosku skarżącej o udostępnienie orzeczenia dyscyplinarnego, wydanego w ramach toczącego się postępowania przeciwko prokuratorowi, zastosowanie będą miały przepisy ustawy o prokuraturze, które zdaniem Sądu I instancji tworzą odrębną procedurę określającą zasady i tryb udostępniania orzeczeń dyscyplinarnych.

2. naruszenie art. 61 ust. 2 Konstytucji RP poprzez uznanie, iż art. 76 ust. 1 ustawy o prokuraturze wyłącza jawność dokumentów powstałych w wyniku przeprowadzenia postępowania dyscyplinarnego.

Wskazując przytoczone wyżej podstawy skarżąca kasacyjnie wniosła na zasadzie art. 188 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi E.G., ewentualnie na zasadzie art. 185 § 1 oraz 203 § 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie i zasądzenie na rzecz strony kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Uzasadniając skargę kasacyjną podano, że zgodzić się należy z Sądem I instancji, iż ustawa o prokuraturze zawiera przepisy dotyczące uregulowania postępowania dyscyplinarnego, w tym przepis art. 76 ust. 1., jednakże nie sposób uznać, iż przepisy ustawy o prokuraturze tworzą osobny tryb w rozumieniu art. 61 ust. 4 Konstytucji RP, który regulowałby odrębnie i całościowo zasady i tryb udostępniania informacji publicznej.

W ocenie skarżącego kasacyjnie podkreślić należy, że ustawa o prokuraturze nie tworzy osobnej procedury dostępu do orzeczeń dyscyplinarnych. Prowadzenie postępowania z wyłączeniem jawności nie oznacza, iż wydane orzeczenie ma charakter niejawny, a jeżeli tak miałoby być to na gruncie art. 61 ust. 3 Konstytucji RP ustawodawca musiałby to wyraźnie określić, a nadto rozważyć, czy całkowita niejawność orzeczeń nie naruszyłaby zasady wynikającej z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 718) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie (pkt 1) i błędną wykładnię (pkt 2). Należy przypomnieć, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada lub nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091).

Skoro zatem w skardze kasacyjnej podniesiono wyłącznie zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i błędną wykładnię, to Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do zajmowania stanowiska w kwestii poprawności ustalenia i oceny stanu faktycznego sprawy. W ramach zarzutu błędnej wykładni nie można było skutecznie kwestionować niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, a do tego w znacznym stopniu sprowadza się stanowisko strony skarżącej kasacyjnie, która wskazuje na niewłaściwe przyjęcie przez Sąd I instancji, że art.76 ust. 1 ustawy o prokuraturze wyłącza jawność dokumentów powstałych w wyniku przeprowadzenia postępowania dyscyplinarnego.

Skoro natomiast niewłaściwe zastosowanie prawa oznacza błędne uznanie, że stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa – w niniejszej sprawie to przepis art.1 ust.2 u.d.i.p., to Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje na brak zasadności tego zarzutu. W ocenie NSA, Sąd I instancji zarówno prawidłowo zastosował powyższy przepis, jak też dokonał prawidłowej wykładni przepisu art.76 ust.1 ustawy o prokuraturze. Brak zatem podstaw do uwzględnienia skargi.

Zgodnie z treścią przepisu art. 1 ust.2 u.d.i.p. ustawodawca wskazał, że – " przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi ...". W sprawie nie budziło wątpliwości, że żądana informacja w postaci wyroku sądu dyscyplinarnego uniewiniającego prokuratora, który odmówił wszczęcia śledztwa w sprawie namalowanej swastyki stanowi informację publiczną, tym niemniej Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że Sąd I instancji prawidłowo wskazał, że istnienie innych zasad czy trybu udostępniania informacji publicznej wyłącza stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej, w zakresie uregulowanym wyraźnie w tych szczególnych ustawach. Innymi słowy pierwszeństwo mają przepisy ustawy szczególnej.

Zgodnie z przepisem art.76 ust 1 ustawy o prokuraturze z dnia 20 czerwca 1985 r. obowiązującym w dacie wydania wyroku przez Sąd Wojewódzki, postępowanie dyscyplinarne toczy się z wyłączeniem jawności, a orzeczenie dyscyplinarne można podać do wiadomości publicznej po jego uprawomocnieniu się, na podstawie uchwały sądu dyscyplinarnego. Zatem skonstatować należy, że prawdą jest w świetle powyższych unormowań istnienie innego niż określony w u.d.i.p. tryb dostępu, co tym samym jako lex specialis wyłącza stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega i podkreśla okoliczność zmiany stanu prawnego, bowiem aktualnie obowiązuje w miejsce ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r., w oparciu, o którą rozstrzygał Sąd I instancji ustawa Prawo o prokuraturze z dnia 28 stycznia 2016 r.( Dz.U.2016.177). Zgodnie z treścią art.148 § 1 prawa o prokuraturze postępowanie dyscyplinarne przed sądem dyscyplinarnym toczy się jawnie, a zgodnie z § 5 powyższego przepisu akta prawomocnie zakończonych postepowań dyscyplinarnych podlegają udostepnieniu na zasadach określonych w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Wobec takiego rozwiązania ustawodawczego zaspokojone zostały w znaczącej mierze wnioski de lege ferenda, które wskazywały na archaiczność i sprzeczność z transparentnością życia publicznego i działania organów władzy publicznej poprzedniej regulacji prawnej.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie przepisu art.184 p.p.s.a. stwierdzając, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw.