Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędzia SO del. Iwona Tchórzewska (sprawozdawca), Protokolant Sekretarz sądowy Beata Skubis-Kawczńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 31 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi B. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej dla osób pobierających świadczenie pielęgnacyjne oddala skargę.

Decyzją Prezydenta Miasta L. z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r., Nr 175, poz. 1362 ze zm.), art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992, ze zm.) oraz § 2, 3, 5, i § 6 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 maja 2012 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu wspierania niektórych osób pobierających świadczenie pielęgnacyjne (Dz. U. z 2012 r. poz. 551, ze zm.), odmówiono przyznania B. M. pomocy finansowej w ramach rządowego programu wspierania niektórych osób pobierających świadczenie pielęgnacyjne w okresie od dnia [...] kwietnia 2012 r. do dnia [...] czerwca 2012 r.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] przyznano B. M. świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad niepełnosprawnym wnukiem W. M. na okres od dnia [...] sierpnia 2010 r. do dnia [...] czerwca 2021 r. w wysokości [...] zł miesięcznie. W dniu [...] czerwca 2012 r. B. M. wniosła o udzielenie jej pomocy finansowej w ramach rządowego programu wspierania niektórych osób pobierających świadczenie pielęgnacyjne.

Mając na względzie powyższe okoliczności organ podniósł, że zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 maja 2012 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu wspierania niektórych osób pobierających świadczenie pielęgnacyjne prawo do tej pomocy przysługuje matce, ojcu lub opiekunowi faktycznemu dziecka mającym ustalone za miesiąc kwiecień, maj lub czerwiec 2012 r. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przyznane na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie zaś z art. 3 pkt 14 ustawy o świadczeniach rodzinnych, ilekroć w ustawie jest mowa o opiekunie faktycznym dziecka - oznacza to osobę faktycznie opiekującą się dzieckiem, jeżeli wystąpiła z wnioskiem do sądu rodzinnego o przysposobienie dziecka. Natomiast z materiału dowodowego zgromadzonego w rozpatrywanej sprawie wynika, że na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w Lublinie z dnia 6 maja 2008 r., sygn. akt [...], B. M. stanowi rodzinę zastępczą dla wnuka – W. M., a zatem nie należy do katalogu osób uprawnionych do otrzymania pomocy finansowej w ramach rządowego programu wspierania niektórych osób pobierających świadczenie pielęgnacyjne.

Po rozpatrzeniu odwołania B. M. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Podstawę rozstrzygnięcia Kolegium stanowiły przepisy art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 3 pkt 14 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych oraz § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 maja 2012 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu wspierania niektórych osób pobierających świadczenie pielęgnacyjne. Organ odwoławczy podkreślił, że powołane ostatnio rozporządzenie określa warunki udzielania pomocy finansowej dla niektórych osób pobierających świadczenie pielęgnacyjne. Prawo do tej pomocy przysługuje matce, ojcu lub opiekunowi faktycznemu dziecka mającym ustalone za miesiąc kwiecień, maj lub czerwiec 2012 r. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przyznane na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie zaś z art. 3 pkt 14 ustawy o świadczeniach rodzinnych, ilekroć w ustawie jest mowa o opiekunie faktycznym dziecka - oznacza to osobę faktycznie opiekującą się dzieckiem, jeżeli wystąpiła z wnioskiem do sądu rodzinnego o przysposobienie dziecka.

Podzielając ustalenia faktyczne poczynione przez organ pierwszej instancji Kolegium wskazało, że B. M., która stanowi rodzinę zastępczą dla wnuka W. M., nie mieści się w określonym powyższymi przepisami katalogu osób uprawnionych do otrzymania pomocy finansowej w ramach rządowego programu wspierania niektórych osób pobierających świadczenie pielęgnacyjne. W konsekwencji organ uznał, że sprawa została prawidłowo rozstrzygnięta przez organ pierwszej instancji.

B. M. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że wraz z mężem stanowi rodzinę zastępczą spokrewnioną dla wnuka W. M., który zamieszkuje u swoich dziadków od urodzenia. Biologiczni rodzice W. M. wyjechali za granicę. Sąd zawiesił władzę rodzicielską rodzicom biologicznym, zaś skarżącą i jej męża ustanowił rodziną zastępczą oraz opiekunami prawnymi W. M. Wnuk skarżącej na mocy wyroku Sądu Rejonowego w Lublinie wydanego w dniu 26 marca 2012 r. w sprawie [...] został zaliczony do osób niepełnosprawnych wymagających stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji oraz wymagających stałej lub długotrwałej opieki, lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Niepełnosprawność ustalono do dnia [...] czerwca 2021 r. Decyzją nr [...] przyznano skarżącej świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad niepełnosprawnym wnukiem W. M. na okres od dnia [...] sierpnia 2010 r. do dnia [...] czerwca 2021 r. Na okres listopada i grudnia 2011 r. B. M. otrzymała też pomoc finansową w ramach rządowego programu wspierania osób pobierających świadczenie pielęgnacyjne. Jednakże uzyskała informację, że od stycznia 2012 r. tego rodzaju pomoc jej nie przysługuje i następnie decyzjami wydanymi w niniejszej sprawie odmówiono skarżącej przyznania pomocy w okresie od kwietnia do czerwca 2012 r., a także kolejną decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. odmówiono takiego świadczenia na okres od lipca do grudnia 2012 r.

Natomiast w ocenie skarżącej, skoro wychowuje wnuka od sześciu lat, to jest jego opiekunem faktycznym. Jednocześnie skarżąca podkreśliła, że nie wystąpiła o przysposobienie wnuka, gdyż ma nadzieję, iż w przyszłości biologiczni rodzice stworzą mu prawdziwą rodzinę. Ponadto, powołując się na wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r., sygn. akt P 27/07 oraz z dnia 22 lipca 2008 r., sygn. akt P 41/07, B. M. wskazała na okoliczność przyznania rodzinom zastępczym spokrewnionym prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, a także podkreśliła odwołanie się Trybunału Konstytucyjnego do wyrażonej w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasady równości wobec prawa. Zdaniem skarżącej niezrozumiałym jest zatem traktowanie w rozpoznawanej sprawie rodzica zastępczego odmiennie od rodzica biologicznego czy opiekuna faktycznego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") polegają na kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, to jest kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości wykładni i zastosowania norm prawa materialnego. W świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. podstawy do uchylenia przez sąd administracyjny decyzji w całości albo w części zachodzą w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo też innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Ponadto w art. 145 § 1 pkt 2 i 3 p.p.s.a. przewidziane zostały sytuacje, w których sąd stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji albo wydanie jej z naruszeniem prawa.

Przeprowadzona przez Sąd według wskazanych reguł kontrola zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] sierpnia 2012 r., utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia [...] czerwca 2012 r. wskazuje, że w rozpoznawanej sprawie opisane wyżej naruszenia prawa nie mają miejsca.

Powyższymi decyzjami odmówiono przyznania B. M. w okresie od dnia [...] kwietnia 2012 r. do dnia [...] czerwca 2012 r. pomocy finansowej w ramach rządowego programu wspierania niektórych osób pobierających świadczenie pielęgnacyjne.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 maja 2012 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu wspierania niektórych osób pobierających świadczenie pielęgnacyjne. Wymienione rozporządzenie zostało wydane w oparciu o art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.). Przepis art. 24 ust. 1 ostatnio wymienionej ustawy przewiduje, że Rada Ministrów może przyjąć rządowy program pomocy społecznej mający na celu ochronę poziomu życia osób, rodzin i grup społecznych oraz rozwój specjalistycznego wsparcia, zaś ust. 2 art. 24 zawiera delegację ustawową dla Rady Ministrów do określenia, w drodze rozporządzenia, szczegółowych warunków realizacji programu, o którym mowa w ust. 1, uwzględniając potrzebę zapewnienia efektywności rządowego programu pomocy społecznej.

Na tej podstawie wydawane były kolejno rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 października 2011 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu wspierania osób pobierających świadczenie pielęgnacyjne (Dz. U. Nr 212, poz. 1262) oraz rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu wspierania niektórych osób pobierających świadczenie pielęgnacyjne: z dnia 27 grudnia 2011 r. (Dz. U. Nr 295, poz. 1746), z dnia 9 maja 2012 r. (Dz. U. z 2012 r., poz. 551) oraz z dnia 25 czerwca 2012 r. (Dz. U. z 2012 r. poz. 732).

Stosownie do treści § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 maja 2012 r. (Dz. U. z 2012 r., poz. 551) prawo do pomocy, realizowanej zgodnie z § 1 rozporządzenia w ramach rządowego programu wspierania niektórych osób pobierających świadczenie pielęgnacyjne, przysługuje matce, ojcu lub opiekunowi faktycznemu dziecka mającym ustalone za miesiąc kwiecień, maj lub czerwiec 2012 r. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przyznane na podstawie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992, ze zm.).

Przywołany przepis jednoznacznie zatem określa, że uprawnionymi do otrzymania przewidzianej pomocy finansowej są jedynie: 1) matka, 2) ojciec oraz 3) opiekun faktyczny dziecka. Jednocześnie, skoro § 2 ust. 1 rozporządzenia odwołuje się wprost do ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowiąc, że wymienione w tym przepisie podmioty mogą otrzymać pomoc tylko wówczas, jeżeli mają ustalone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przyznanego na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych, nie ulega wątpliwości, że pojęcie opiekuna faktycznego w rozumieniu rozporządzenia powinno być wykładane zgodnie z przepisami ostatnio wymienionej ustawy.

Ustawa o świadczeniach rodzinnych zawiera legalną definicję pojęcia "opiekun faktyczny dziecka". Art. 3 pkt 14 ustawy przewiduje, że jest to osoba faktycznie opiekującą się dzieckiem, jeżeli wystąpiła z wnioskiem do sądu rodzinnego o przysposobienie dziecka.

Zatem, aby uznać daną osobę za opiekuna faktycznego dziecka w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz § 2 ust. 1 rozporządzenia z dnia 9 maja 2012 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu wspierania niektórych osób pobierających świadczenie pielęgnacyjne, nie wystarczy, by taka osoba faktycznie wykonywała czynności opiekuńcze wobec dziecka. Konieczne jest jednoczesne spełnienie dodatkowego warunku polegającego na wystąpieniu z wnioskiem do sądu rodzinnego o przysposobienie dziecka.

Natomiast w okolicznościach rozpoznawanej sprawy pozostaje poza sporem, że skarżąca B. M., która na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w Lublinie z dnia 6 maja 2008 r., sygn. akt [...] jest rodzicem zastępczym dla niepełnosprawnego W. M., nie wystąpiła do sądu rodzinnego z wnioskiem o przysposobienie wnuka.

Należy zauważyć, że art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych w ustępie 1 przewiduje, iż świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) innym osobom, na których, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59 z późn. zm.), ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności,

3) opiekunowi faktycznemu dziecka.

Ponadto w myśl ust. 1a art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki, o której mowa w ust. 1.

Wprawdzie decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] przyznano skarżącej B. M. świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad W. M. na okres od dnia [...] sierpnia 2010 r. do dnia [...] czerwca 2021 r., jednakże nastąpiło to na podstawie przepisu art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych, dodanego z dniem 1 stycznia 2010 r. przez art. 13 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z realizacją wydatków budżetowych (Dz.U. Nr 219, poz. 1706).

Natomiast zestawienie treści przepisu § 2 ust. 1 rozporządzenia z dnia 9 maja 2012 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu wspierania niektórych osób pobierających świadczenie pielęgnacyjne z normą art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych wskazuje, że zamiarem prawodawcy było zawężenie kręgu uprawnionych do otrzymania pomocy finansowej w ramach rządowego programu wspierania niektórych osób pobierających świadczenie pielęgnacyjne w stosunku do ustawowej normy określającej osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego i objęcie rządowym programem wyłącznie matki, ojca i opiekuna faktycznego dziecka, to jest osoby faktycznie opiekującej się dzieckiem, jeżeli wystąpiła z wnioskiem do sądu rodzinnego o przysposobienie dziecka. Już sama nazwa rozporządzenia z dnia 9 maja 2012 r., ponowiona w jego § 1 wskazuje na świadomy wybór Rady Ministrów wsparcia jedynie "niektórych" osób pobierających świadczenie pielęgnacyjne. Takie zróżnicowanie niewątpliwie może pozostawać w związku z normą art. 24 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, służąc realizacji określonego w nim celu udzielenia efektywnego wsparcia.

W ocenie Sądu za uznaniem, że rodzice zastępczy nie należą do kręgu osób uprawnionych do uzyskania pomocy w oparciu o przepisy rozporządzenia z dnia 9 maja 2012 r. przemawiają także inne aspekty wykładni celowościowej. Należy bowiem zważyć, że rodziny zastępcze, w tym, jak w przypadku skarżącej, rodziny zastępcze spokrewnione, korzystają z szeregu innych świadczeń, które nie są przyznawane ani rodzicom biologicznym dziecka, ani jego opiekunom faktycznym, którzy wystąpili z wnioskiem o przysposobienie. Są to świadczenia, o których mowa w ustawie z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. Nr 149, poz. 887 ze zm.), tj. comiesięczne świadczenie na pokrycie kosztów utrzymania dziecka w rodzinie zastępczej (art. 80 ust. 1) oraz comiesięczny dodatek na pokrycie zwiększonych kosztów utrzymania dziecka niepełnosprawnego (art. 81 ust. 1). Dodatkowo, stosownie do treści art. 83 ust. 1, starosta może przyznać rodzinie zastępczej 1) dofinansowanie do wypoczynku poza miejscem zamieszkania dziecka w wieku od 6 do 18 roku życia - raz w roku; 2) świadczenie na pokrycie: a) niezbędnych kosztów związanych z potrzebami przyjmowanego dziecka - jednorazowo, b) kosztów związanych z wystąpieniem zdarzeń losowych lub innych zdarzeń mających wpływ na jakość sprawowanej opieki - jednorazowo lub okresowo.

Skarżąca, jako rodzina zastępcza spokrewniona dla niepełnosprawnego W. M. może zatem korzystać z szeregu form pomocy, do których jednak, zgodnie z wyraźną wolą prawodawcy, nie należy pomoc finansowa w ramach rządowego programu wspierania niektórych osób pobierających świadczenie pielęgnacyjne, realizowana w oparciu o przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 maja 2012 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu wspierania niektórych osób pobierających świadczenie pielęgnacyjne.

W konsekwencji stwierdzić należało, że przyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych na okres, o którym mowa w § 2 ust. 1 rozporządzenia nie czyni zasadnym udzielenia jej pomocy finansowej w ramach rządowego programu wspierania niektórych osób pobierających świadczenie pielęgnacyjne. Nie należy ona bowiem do żadnej z kategorii podmiotów wymienionych w tym przepisie. Jako osoba, która nie wystąpiła o przysposobienie wnuka, skarżąca nie może być uznana za jego opiekuna faktycznego w opisanym wyżej rozumieniu § 2 ust. 1 rozporządzenia. Nie ma przy tym znaczenia, z jakich pobudek skarżąca nie wystąpiła do sądu rodzinnego z wnioskiem o przysposobienie.

Powołane przez skarżącą wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r., P 27/07 (OTK 2008/6/107) oraz z dnia 22 lipca 2008 r., P 41/07 (OTK 2008/6/109) dotyczyły kręgu podmiotów uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, w tym wyrok w sprawie P 41/07 dotyczył prawa spokrewnionych rodzin zastępczych do świadczenia pielęgnacyjnego, czego organy w niniejszej sprawie nie kwestionowały. Natomiast przedmiotem niniejszej sprawy było zagadnienie uprawnienia do pomocy finansowej w ramach rządowego programu wspierania niektórych osób pobierających świadczenie pielęgnacyjne.

W związku z argumentacją skarżącej odwołującą się do konstytucyjnej zasady równości wobec prawa należy wskazać, że przepis art. 24 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej daje Radzie Ministrów możliwość przyjęcia rządowego programu pomocy społecznej mającego na celu ochronę poziomu życia osób, rodzin i grup społecznych oraz rozwój specjalistycznego wsparcia. Wymieniony przepis nie nakłada zatem obowiązku przyznania takiej dodatkowej pomocy, a nadto nie wskazuje wyraźnie, jakim konkretnie osobom wsparcie może być udzielone. Powyższe należy mieć na uwadze oceniając zasadność wyboru określonej grupy osób uprawnionych do otrzymania pomocy na mocy wydawanych rozporządzeń. To zaś oznacza, że wyrażona w art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasada równości wobec prawa nie daje samoistnej podstawy do przyjęcia, iż Rada Ministrów korzystając z możliwości prawodawczej na mocy art. 24 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, miała obowiązek objąć przyjętym programem wszystkie osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ustawy o pomocy społecznej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, IV SA/Gl 293/12). Zarazem wymaga podkreślenia nadzwyczajny charakter pomocy udzielanej na podstawie rozporządzenia z dnia 9 maja 2012 r., przewidującego przyznanie takiej pomocy niezależnie od dochodu.

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że odmawiając przyznania na rzecz skarżącej B. M. pomocy finansowej w ramach rządowego programu wspierania niektórych osób pobierających świadczenie pielęgnacyjne organy dokonały właściwej wykładni obowiązujących przepisów prawnych i właściwie je zastosowały w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym sprawy.

W konsekwencji, wobec zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o czym orzeczono w sentencji wyroku.