Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędzia WSA Małgorzata Masternak – Kubiak Protokolant Robert Hubacz po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 21 sierpnia 2008 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Dolnośląskiego Kuratora Oświaty z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy nadania stopnia nauczyciela kontraktowego I. uchyla decyzję I i II instancji, II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.

Przedmiotem skargi wniesionej przez W. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. jest decyzja Dolnośląskiego Kuratora Oświaty z dnia [...] r. Nr [...] utrzymująca w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta W. z dnia [...]r. Nr [...], z powołaniem się na przepisy art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 9 b ust. 1, ust. 7 pkt 1, art. 3 pkt 3, art. 9 f ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz.U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674)(zwanej dalej ustawą Karta Nauczyciela), stwierdzającą nieważność decyzji dyrektora Przedszkola Nr [...] we W. z dnia [...] 2004 r. Nr [...] aktu nadania W. K. stopnia awansu zawodowego nauczyciela kontraktowego

W postępowaniu nieważnościowym organ I instancji poczynił następujące ustalenia , a mianowicie strona legitymowała się dyplomem ukończenia studiów wyższych magisterskich w zakresie wychowania przedszkolnego (U. W., Wydział Pedagogiki i Psychologii Filii UW w B. dyplom nr [...] z dnia [...] r.). Staż na stopień nauczyciela kontraktowego odbywała w okresie od 1.września 2003 r. do 31 maja 2004 r., pracując w wymiarze pełnego etatu jako nauczyciel przedszkola od 1 września 2003 r. do 31 października 2003 w Niepublicznym Przedszkolu [...] we W. i od 1 listopada 2003 r. do 31 maja 2004 r. w Przedszkolu nr [...] we W. Po zakończeniu stażu otrzymała pozytywną ocenę dorobku zawodowego i po uzyskaniu akceptacji komisji kwalifikacyjnej w dniu [...] 2004 r. decyzją nr [...] dyrektora Przedszkola nr [...] we W. nabyła stopień awansu zawodowego nauczyciela kontraktowego . Organ pierwszej instancji przytoczył brzmienie przepisu art. 9 b ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 . r. - Karta Nauczyciela, według którego warunkiem nadania nauczycielowi kolejnego stopnia awansu zawodowego jest spełnienie wymagań kwalifikacyjnych, o których mowa w art. 9 ust. 1 pkt 1 i ust. 1 a-3 stażu, zakończonego pozytywną oceną dorobku zawodowego oraz w przypadku nauczyciela stażysty- uzyskanie akceptacji komisji kwalifikacyjnej po przeprowadzonej rozmowie.

Dalej przywołał legalną definicję stażu zawartą w art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela, zgodnie z którą staż to okres zatrudnienia nauczyciela w przedszkolach, szkołach, placówkach i innych jednostkach organizacyjnych, o których mowa w art. 1 ust. 1 i 1 a oraz ust.2 pkt 2, w wymiarze 1/2 obowiązkowego wymiaru zajęć, rozpoczęty i realizowany w trybie i na zasadach określonych w przepisach rozdziału 3a ustawy Karta Nauczyciela. Wskazał również na treść art. 9 f ust. 2 powołanej wyżej ustawy przewidującego , że nauczycielowi kontraktowemu i nauczycielowi mianowanemu, którzy w okresie trwania stażu zmienili miejsce zatrudnienia, do stażu , o którym mowa w art. 9 c ust. 1 pkt 2 Karty Nauczyciela , zalicza się okres dotychczas odbytego stażu, jeżeli podjęli zatrudnienie w szkole nie później niż 3 miesiące po ustaniu poprzedniego stosunku pracy i za okres dotychczas odbytego stażu otrzymali pozytywną ocenę dorobku zawodowego. W ocenie organu I instancji przytoczony przepis dotyczy wyłącznie nauczycieli kontraktowych i mianowanych i nie ma zastosowania do nauczycieli stażystów, realizujących staż na stopień nauczyciela kontraktowego. Według organu dyrektor błędnie zastosował przepis art. 9 f ust. 2 ustawy Karta Nauczyciela, bowiem nie dotyczył strony realizującego staż na stopień nauczyciela kontraktowego . Strona rozpoczęła staż na stopień nauczyciela kontraktowego w Niepublicznym Przedszkolu [...] we W., natomiast w dniu 1 listopada zmieniła miejsce zatrudnienia, a dyrektor Przedszkola nr [...] we W. umożliwił jej kontynuację stażu rozpoczętego w Niepublicznym Przedszkolu [...]. Zdaniem organu powołane przepisy nie pozwalają na uznanie , że W. K. zrealizowała staż na stopień nauczyciela kontraktowego w trybie i na zasadach określonych w przepisach rozdziału 3 a ustawy Karta Nauczyciela. Wobec tego decyzja dyrektora Przedszkola nr [...] we W. dnia [...] 2004 r. nadająca W. K. stopień awansu zawodowego nauczyciela kontraktowego , wydana została niezgodnie z art. 9 b ust. 1 ustawy, a więc z rażącym naruszeniem prawa.

W odwołaniu od decyzji pierwszo-instancyjnej strona podniosła zarzut naruszenia przepisów :

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, że decyzja Dyrektora Przedszkola nr [...] we W. rażąco narusza prawo ,

- art. 16 § 1 k.p.a. w związku z art. 2 Konstytucji poprzez ich niezastosowanie. Odwołująca zakwestionowała stanowisko organów oświatowych co do spełnienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a , podnosząc ,że charakter instytucji stwierdzenia nieważności implikuje nie tylko możność jej stosowania w wypadkach jedynie wskazanych w przepisach prawa , w tym w art. 156 k.p.a. ale także konieczność interpretacji jej ustawowych przesłanek w sposób ścisły, a nawet zawężający. W przeciwnym bowiem razie istnieje niebezpieczeństwo naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego oraz konstytucyjnej zasad ochrony praw nabytych wypływającej z zasady demokratycznego państwa prawnego wyrażonej w art. 2 Konstytucji. Zdaniem odwołującej uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie wyjaśnia w żaden sposób, dlaczego organ ją wydający uznał, że doszło do naruszenie prawa w sposób rażący i nie spełnia zatem wymogów prawidłowego uzasadnienia decyzji administracyjnej. W świetle art. 107 § 3 kpa, niewystarczające jest samo stwierdzenie, że decyzja rażąco narusza prawo, ale niezbędne jest wyjaśnienie, na czym to rażące naruszenie polega. Ponadto strona zwróciła uwagę na wysoki stopień niewspółmiemości ewentualnego naruszenia prawa do charakteru i wagi praw nabytych przez nią , zwłaszcza, że organ wydający decyzję, pominął okoliczność zatrudnienia jej w Przedszkolu nr [...] nie od 1 listopada 2003 roku, ale od 2002 r. Okoliczność ta – w ocenie odwołującej - nie pozostawała bez wpływu na decyzję Dyrektora Przedszkola nr [...].

Organ odwoławczy w motywach decyzji ostatecznej decyzji zgodził się z oceną prawną dokonaną przez organ I instancji . Przede wszystkim podzielił pogląd , że nie można uznać za prawidłowy stażu odbytego przez W. K. Wskazał ,że zasady odbywania stażu oraz jego wymiar określone zostały w przepisach art. 9c i 9d ustawy Karta Nauczyciela. Według art. 9c ust.l pkt 1 ustawy Karta Nauczyciela staż na stopień nauczyciela kontraktowego wynosi 9 miesięcy. Przy czym zasadą jest odbywanie stażu w całości, w sposób ciągły, natomiast powołane wyżej przepisy regulują przypadki, kiedy staż może zostać przerwany ze względu na czasową niezdolność do pracy nauczyciela (art. 9d ust. 5 Karty Nauczyciela) lub na wniosek nauczyciela — przy czym taką możliwość mają tylko nauczyciele kontraktowi i mianowani (art. 9d ust. 6 Karty Nauczyciela) . W art. 9 f ust. 2 ustawy Karta Nauczyciela ustawodawca przewidział natomiast sytuację zmiany miejsca zatrudnienia przez nauczyciela, ograniczając jednak stosowanie przepisu do nauczyciela kontraktowego i mianowanego. Nauczycielom takim, którzy w okresie trwania stażu zmienili miejsce zatrudnienia, do stażu zalicza się okres odbytego stażu, jeżeli podjęli zatrudnienie nie później niż 3 miesiące po ustaniu poprzedniego stosunku pracy. Zdaniem organu odwoławczego brak podobnej regulacji dotyczącej nauczyciela stażysty powoduje że osoby te są zobligowane do odbycia stażu w pełnym wymiarze w jednej szkole lub placówce. Natomiast odbywanie stażu w dwóch przedszkolach, w świetle powołanych przepisów- w jego ocenie- nie jest dopuszczalne w przypadku nauczyciela stażysty. Z uwagi na to ,że do uzyskania kolejnego stopnia awansu konieczne jest łączne spełnienie trzech warunków określonych w art. 9b ust. 1 ustawy Karta Nauczyciela, to wydanie decyzji o nadaniu stopnia , mimo niespełnienia jednego z warunków koniecznych , stanowi rażące naruszenie prawa.

W skardze na decyzję ostateczną skarżąca ponowiła zarzuty zawarte w odwołaniu. Dodatkowo podniosła, że naruszenie przez Dyrektora przedszkola nr [..] przepisu art. 9 f ust 2 ustawy Karta Nauczyciela nie można uznać za oczywiste. Ustawa bowiem wprost nie określa, czy nauczycielom stażystom należy zaliczać do okresu stażu czas poprzedniego zatrudnienia. W tym zakresie istnieje luka w prawie i aby ją wypełnić, konieczne jest przeprowadzenie wykładni. Istnieje zatem możliwość zastosowania wykładni językowej i wnioskowania a contrario oraz uznania, że skoro w przepisach art. 9 f ust. 2 ustawy Karta Nauczyciela wskazano jedynie nauczycieli mianowanych i kontraktowych to oznacza, że nauczycielom stażystom takiego zaliczenia nie można przyznać, bowiem przepis ich wprost nie wymienia. Zdaniem skarżącej możliwa jest jednak i inna wykładnia omawianego przepisu , oparta na wnioskowaniu analogia legis i polegająca na wyprowadzeniu z art. 9 f ust. 2 ustawy Karta Nauczyciela normy prawnej, zgodnie z którą nauczycielom stażystom również przysługuje uprawnienie do zaliczenia im do okresu stażu czas poprzedniego zatrudnienia. Do takiego wniosku skłania również to, że ustawodawca chcąc pozbawić nauczycieli stażystów takiej możliwości ustanowiłby przepis, który przewidywałby, że przepis art. 9 f ust. 2 ustawy Karta Nauczyciela nie ma zastosowania do nauczycieli stażystów. Takiego przepisu jednak Karta Nauczyciela nie zawiera. Wobec tego według skarżącej powstają dwie możliwości uzupełnienia istniejącej luki prawnej i o tym który sposób należy przyjąć, decyduje wynik przeprowadzonej wykładni funkcjonalnej. Natomiast nie istnieją racje o charakterze aksjologicznym, które uzasadniały pozbawienie nauczycieli stażystów prawa zaliczania im okresu poprzedniego zatrudnienia do stażu. Przeciwnie w ocenie skarżącej istnieją argumenty przemawiające za stosowaniem wykładni rozszerzającej przyznającej im takie prawo. Wobec tego sam fakt wystąpienie wątpliwości dotyczących rozumienia przepisu art. 9 f ust. 2 ustawy Karta Nauczyciela uniemożliwia nadanie charakteru oczywistości rzekomego naruszenia, którego dopuścił się Dyrektor Przedszkola nr [...], a tym samym brak jest przesłanki zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k. p. a.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, podnosząc, że przepisy art. 9c i 9 d ustawy Karta Nauczyciela regulują zasadę ciągłości odbywania stażu zawodowego i wyjątki od niej, natomiast przepisy art. 9d ust. 6 i art. 9 f ust. 2 ustawy Karta Nauczyciela wyłączają z tego zakresu tych wyjątków nauczycieli stażystów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności wskazać należy, że zakres rozpoznania niniejszej sprawy determinuje okoliczność wydania przez organy administracji publicznej decyzji w nadzwyczajnego trybie postępowania administracyjnego, jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności.

Wypada w tym miejscu przypomnieć, że postępowanie o stwierdzenie nieważności jest postępowaniem nadzwyczajnym i organ administracyjny ma obowiązek rozpatrzyć sprawę w granicach zakreślonych przepisem art. 156 §1 k.p.a. Postępowanie to nie może w żadnym wypadku przeradzać się w postępowanie o charakterze merytorycznym, lecz jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istota sprowadza się do ustalenia czy dana decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w powołanym przepisie. Przy czym enumeratywne wymienienie w omawianym przepisie wad, nie tylko stanowi katalog przesłanek, warunkujących stwierdzenie nieważności, ale także tym samym zakreśla ramy powierzonej sądowi administracyjnemu kontroli legalności decyzji wydanych w tym nadzwyczajnym postępowaniu. Pojęcie rażącego naruszenia prawa należy łączyć z rozstrzygnięciem sprawy ewidentnie sprzecznym z wyraźnym, niebudzącym wątpliwości przepisem, co wobec jego brzmienia jest łatwo widoczne. Tego typu wada decyzji, nie odnosi się bynajmniej do przepisów stanowiących jej podstawę prawną i jako takich wymienionych w niej, lecz dotyczy ona stanu prawnego sprawy, wyznaczonego faktami prawotwórczymi niezbędnymi w stosowaniu prawa co do określonego podmiotu i przedmiotu tej sprawy. W tym zakresie, stan prawny sprawy powinien być możliwy do ustalenia na podstawie treści przepisów prawnych bez takich rozbieżności wykładni, które mogą być usunięte tylko na zasadzie wyboru równorzędnych dla siebie rozwiązań prawnych, czyli konsekwencje prawne obowiązywania norm prawnych powinny być w nich wyrażone w sposób dostatecznie precyzyjny dla praktyki ich stosowania w określeniu praw lub obowiązków stron postępowania administracyjnego.

Decyzja będąca przedmiotem osądu oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta W. wydane zostały na skutek wszczęcia z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej z dnia [...] r. Nr [....], wydanej przez dyrektora Przedszkola Nr [...] we W. W ocenie organów orzekających w sprawie decyzja będąca przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności rażąco narusza prawo, albowiem wydana została niezgodnie z art. 9 b ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674), z uwagi na okoliczność odbycia przez skarżącą nieprawidłowego stażu. Decydującym dla oceny czy istnieją podstawy do stwierdzenia nieważności z powodu rażącego naruszenia prawa jest stan prawny obowiązujący na dzień wydania przedmiotowej decyzji. Zgodnie z uregulowaniami obowiązującymi w dniu wydania aktu nadania skarżącej stopnia nauczyciela kontraktowego warunkiem nadania nauczycielowi kolejnego stopnia awansu w myśl art. 9 b ust. 1 ustawy Karta Nauczyciela było spełnianie wymagań kwalifikacyjnych, odbycie stażu zakończonego pozytywną oceną dorobku zawodowego oraz uzyskanie akceptacji komisji kwalifikacyjnej. Kwalifikacje do zajmowania przez nauczyciela stanowiska określono w art. 9 ust. 1 ustawy Karta Nauczyciela, zgodnie z którym stanowisko nauczyciela może zajmować osoba, która posiada wyższe wykształcenie z odpowiednim przygotowaniem pedagogicznym lub ukończyła zakład kształcenia nauczycieli i podejmuje pracę na stanowisku, do którego są to wystarczające kwalifikacje. Natomiast zgodnie z art. 3 pkt 3 ustawy Karta Nauczyciela przez staż należy rozumieć okres zatrudnienia nauczyciela w przedszkolach, szkołach, palcówkach i innych jednostkach organizacyjnych [...], w wymiarze co najmniej ½ obowiązkowego wymiaru zajęć, rozpoczętego i realizowanego w trybie i na zasadach określonych w przepisach rozdziału 3a. W przepisach wymienionego rozdziału , a w szczególności art. 9 c i 9 d ustawy Karta Nauczyciela określono między innymi moment rozpoczęcia stażu, czasookres jego trwania – z wyszczególnieniem poszczególnych stopni awansu zawodowego nauczycieli-, a także możliwość przerwania stażu włącznie z określeniem przyczyn przerwania oraz konsekwencjami jego przerwania, a więc kwestie istotne z uwagi na realia rozpatrywanej sprawy. Zatem zgodnie z przepisem art. 9 c ust.1 pkt 2 ustawy Karta Nauczyciela, w przypadku ubiegania się o awans na stopień nauczyciela kontraktowego, staż trwa 9 miesięcy, rozpoczęty zostaje z początkiem roku szkolnego[...] (art. 9d ust. 1). Natomiast przerywa się staż w przypadku nieobecności nauczyciela w szkole z powodu: czasowej niezdolności do pracy wskutek choroby, zwolnienia z obowiązku świadczenia pracy oraz urlopu innego niż urlop wypoczynkowy. Nauczyciel kontraktowy i nauczyciel mianowany mogą przerwać staż z przyczyn niewymienionych w ust. 3 na swój wniosek w każdym czasie(art. 9 d ust. 5). Jednocześnie zgodnie z przepisem art. 9 f ust. 2 ustawy Karta Nauczyciela nauczycielowi kontraktowemu i nauczycielowi mianowanemu, którzy w okresie trwania stażu zmienili miejsce zatrudnienia, do stażu o którym mowa w art. 9 c ust. 1 pkt 2, zalicza się okres dotychczas odbytego stażu, jeżeli podjęli zatrudnienie w szkole nie później niż 3 miesiące po ustaniu poprzedniego stosunku pracy i za okres dotychczas odbytego stażu otrzymali pozytywną ocenę dorobku zawodowego.

Z przytoczonych regulacji wynika ,że nie ma w nich norm prawnych, zawierających hipotezę odpowiadająca stanowi faktycznemu z jakim mamy do czynienia w badanej sprawie. Nie normują one bowiem wprost kwestii możliwości zmiany zatrudnienia w toku odbywanego stażu przez nauczyciela stażystę . A zatem nieuregulowana została w wymienionych przepisach sytuacja, w której dochodzi do zmiany pracodawcy, lecz przy zachowaniu ciągłości zatrudnienia nauczyciela stażysty, który zgodnie z przepisem art. 9d ust. 1 ustawy Karta Nauczyciela rozpoczął staż z początkiem roku szkolnego i nie miał przerwy w zatrudnieniu , choć zmienił miejsce pracy. A z takim przypadkiem mamy do czynienia na gruncie okoliczności faktycznych rozpatrywanej sprawy. Opisana sytuacja prawotwórcza to nic innego jak luka tetyczna, która z natury rzeczy wymaga unormowania w drodze wykładni systemowej i funkcjonalnej. Niewątpliwie powołane wyżej przepisy pozwalają na dokonanie wykładni pozwalającej wyprowadzić wniosek do jakiego doszły organy administracji orzekające w sprawie, według którego niedopuszczalna jest zmiana pracodawcy przez nauczyciela stażystę w toku odbywania stażu na stopień nauczyciela kontraktowego. Z brzmienia przepisu art. 9 f ust. 2 ustawy Karta Nauczyciela wynika bowiem możliwość zmiany miejsca zatrudnienia w okresie trwania stażu wyłącznie przez nauczyciela kontraktowego i mianowanego. Za taką interpretacją przemawia również legalna definicja pojęcia stażu określona w przepisie art. 3 ust. 3 ustawy Karta Nauczyciela, zgodnie z którym przez staż rozumie się okres zatrudnienia nauczyciela w przedszkolach, szkołach, placówkach i innych jednostkach organizacyjnych, o których mowa w art. 1 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 2, w wymiarze co najmniej ½ obowiązkowego wymiaru zajęć, rozpoczętego i realizowanego w trybie i na zasadach określonych w przepisach rozdziału 3 a. Użyte w tym przepisie – w odniesieniu do okresu zatrudnienia - sformułowanie "rozpoczętego i realizowanego", o którym mowa w komentowanym przepisie - w kontekście przepisu art.9 f ust. 2 ustawy Karta Nauczyciela dopuszczającego zmianę pracodawcy wyłącznie przez nauczycieli kontraktowych i mianowanych –wskazują na to , że intencją ustawodawcy było w przypadku nauczycieli stażystów odbywanie stażu – trwającego 9 miesięcy - wyłącznie w tym samym miejscu zatrudnienia .

Powyższe rozważania nie mogą mieć jednak wpływu na treść podjętego w sprawie rozstrzygnięcia, bowiem jak już zaakcentowano na wstępie decyzja będąca przedmiotem osądu została wydana w postępowaniu nieważnościowym , którego przedmiotem jest ustalenie, czy decyzja administracyjna poddana kontroli w trybie nadzorczym jest dotknięta jedną z wad, których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. oraz czy nie występują przesłanki negatywne, wymienione w art. 156 § 2 k.p.a. Idąc dalej podkreślić ponownie należy, że w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności opartego o przesłankę rażącego naruszenia prawa między decyzją a przepisem prawa ma zachodzić ewidentna sprzeczność widoczna niejako na pierwszy rzut oka. W analizowanej sprawie takiej oczywistej sprzeczności Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził . Istnienie bowiem luki prawnej w zakresie o jakim mowa wyżej , wymaga jednak sięgnięcia do reguł wykładni, których efektem jest dopiero odkodowanie normy prawnej, pozwalającej na stwierdzenie naruszenia przepisów prawa przy wydawaniu decyzji aktu nadania skarżącej stopnia awansu zawodowego nauczyciela kontraktowego . Jednakże w ocenie Sądu naruszenie to nie może zostać uznane za rażące. Przypomnieć w tym miejscu należy ,że nie jest dopuszczalne " podciąganie" przypadków zwykłego naruszenia prawa pod naruszenie prawa kwalifikowane , a więc rażące . Tym bardziej ,że poza zakresem rozważań i oceny organów obu instancji pozostawiono zagadnienie , czy w realiach tej sprawy w istocie rzeczy mamy do czynienia z przerwaniem stażu , czy też jego kontynuacją , ale w innym miejscu zatrudnienia.

Konkludując stwierdzić należy, że wydane w sprawie decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, co obligowało Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na podstawie art. 145 § 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) do ich uchylenia.