III SA/Łd 445/19 - Wyrok

Data orzeczenia	2019-10-23	
Data wpływu	2019-05-13	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi	
Sędziowie	Krzysztof Szczygielski
Małgorzata Kowalska /sprawozdawca/
Małgorzata Łuczyńska /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)	
Hasła tematyczne	Drogi publiczne	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Uchylono decyzję I i II instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2018 nr 0 poz 2068; art. 4 pkt 8, art. 29, art. 29a ust.1; Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
Dz.U. 2018 nr 0 poz 2096; art. 7, art. 77 par.1, art. 80, art. 107 par. 3, art. 189a par. 1 i 2, art. 189b, art. 189d , art. 187f par. 1 pkt 1; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2018 nr 0 poz 1302; art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 200, art. 205 par. 1 i 2; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 2015 nr 0 poz 1800; par. 2 pkt 5, par. 14 ust.1 pkt 1 lit. a; Rozporządzenie z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie.	
Sentencja
Dnia 23 października 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski Asesor WSA Małgorzata Kowalska (spr.) Protokolant Sekretarz sądowy Aneta Lubasińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2019 roku przy udziale Rzecznika Praw Obywatelskich sprawy ze skargi E.O. i A.O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zarządu Powiatu [...] z dnia [...] nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżących E.O. i A.O. kwotę 5134 (pięć tysięcy sto trzydzieści cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy decyzję Zarządu Powiatu [...] z [...] w przedmiocie wymierzenia E.O. i A.O. kary pieniężnej w kwocie 57.560,40 zł za zajęcie pasa drogowego poprzez wybudowanie bez zezwolenia zjazdu indywidualnego.

Wskazane rozstrzygnięcie wydane zostało w następującym stanie faktycznym:

16 maja 2018 r. do Powiatowego Zarządu Dróg w B. wpłynęło pismo A.P. z prośbą o interwencję w sprawie zasadzenia krzewów i umieszczenia palet z kostką brukową w pasie drogowym przy posesji znajdującej się pod adresem M. 40B należącej do A.O.

22 maja 2018 roku w trakcie wizji lokalnej przeprowadzonej przez pracowników Powiatowego Zarządu Dróg w B. A.O. wyjaśnił, iż jest właścicielem materiału budowlanego zgromadzonego w pasie drogowym drogi powiatowej nr 1914E w miejscowości M. oraz poinformował, że posiada zezwolenie na budowę zjazdu, którego jednak nie okazał. 4 czerwca 2018 r. pracownicy Powiatowego Zarządu Dróg w B. w toku kontroli pasa drogowego nr 1914E w miejscowości M. ustalili, iż E. i A.O. wybudowali zjazd indywidulany w pasie drogowym drogi powiatowej nr 1914E w miejscowości M.. Jednocześnie E. i A.O. nie przedstawili żadnych dokumentów świadczących o tym, iż zjazd został wykonany zgodnie z przepisami.

24 lipca 2018 r. Powiatowy Zarząd Dróg w B. zawiadomił E. i A.O. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie budowy zjazdu indywidualnego w pasie drogowym drogi powiatowej nr 1914E w miejscowości M. bez zezwolenia zarządcy drogi.

20 września 2018 r. organ I instancji przeprowadził oględziny zjazdu indywidualnego oraz pasa drogowego drogi powiatowej nr 1914E w miejscowości M. do działki nr 136/3 oraz 135/1. W toku przeprowadzonych oględzin organ w oparciu o oświadczenie stron ustalił, iż przedmiotowy zjazd został wybudowany w dniach 25 - 26 maja 2018 r.

25 września 2018 roku A.O. wystąpił z wnioskiem o wyrażenie zgody na przebudowę zjazdu indywidualnego z drogi powiatowej na swoją posesję.

Decyzją z [...]października 2018 r. Dyrektor Powiatowego Zarządu Dróg w B. działający z upoważnienia Zarządu Powiatu [...] zezwolił A.O. na przebudowę zjazdu o parametrach zjazdu indywidulanego z drogi powiatowej nr 1914E do działek nr 136/3, 135/1 i 134/1 w miejscowości M. na czas nieokreślony na wskazanych w decyzji warunkach.

W celu ustalenia powierzchni pasa drogowego zajętego pod zjazd bez zezwolenia zarządcy drogi organ dopuścił dowód z opinii uprawnionego geodety, z której wynikało, że powierzchnia pasa drogowego zajęta na skutek prac wynosi 16,26 m2.

Decyzją z [...] organ I instancji wymierzył E. i A.O. karę pieniężną w kwocie 57.560,40 zł za zajęcie w okresie od 26 maja 2018 r. do 20 września 2018 r. pasa drogowego drogi powiatowej nr 1914E w miejscowości M., gm. B., poprzez wybudowanie bez zezwolenia zarządcy drogi zjazdu indywidualnego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że w okolicznościach sprawy zajęcie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia miało miejsce przez okres 118 dni od 26 maja 2018 r. do 20 września 2018 r., co ustalił na podstawie oświadczenia stron uzyskanego w toku oględzin przeprowadzonych 20 września 2018 r. Kara za zajęcie pasa drogowego wynosi 57.560,40 zł i wynika z iloczynu: liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego - 16,26 m2; stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego - 3,00 zł, zgodnie z § 2.1 pkt 4 uchwały Rady Powiatu w B. z 30 marca 2011 r. nr [...] w sprawie wysokości stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego dróg powiatowych na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg; liczby dni zajmowania pasa drogowego – 118 oraz iloczynu 10.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyli E. i A.O., wnosząc o umorzenie wymierzonej kary pieniężnej. Odwołujący podkreślili, iż są w posiadaniu dwóch zezwoleń na zajęcie pasa drogowego i byli przekonani, że jedno z nich jest pozwoleniem na zjazd indywidualny. Ich intencją była poprawa poprzedniego istniejącego utwardzonego zjazdu, który został zniszczony podczas prac drogowych. Nie mieli świadomości, że jest to nielegalne. E. i A.O. wskazali ponadto, iż są ludźmi starszymi, schorowanymi, na niewielkich emeryturach i nie są w stanie zapłacić tak wysokiej kary.

Powołaną na wstępie decyzją z [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał, że kwestie związane z budową lub przebudową zjazdów reguluje ustawa z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2068 ze zm.) - dalej "u.d.p.". Odwołując się do treści art. 4 pkt 8, art. 29, art. 29a, art. 40 ust. 4 u.d.p. wyjaśnił, że organ prowadzący postępowanie w sprawie nałożenia kary pieniężnej za wybudowanie zjazdu bez zezwolenia zarządcy drogi powinien w pierwszej kolejności ustalić, czy został wybudowany zjazd łączący drogę publiczną z nieruchomością położoną przy tej drodze, przez kogo ten zjazd został wybudowany, a następnie powierzchnię dokonanego zajęcia pasa drogowego oraz okres, w którym pas drogowy został zajęty.

W ocenie Kolegium w przedmiotowej sprawie nie ulega wątpliwości, iż w dniach 25-26 maja 2018 r. E. i A.O. - współwłaściciele nieruchomości składających się m.in. z działek nr ewid. 134/1, 135/1 i 136/3 w obrębie M. gm. B. wybudowali zjazd indywidualny do swojej nieruchomości łączący ją z drogą powiatową nr 1914E. Budowa ta polegała na tym, że w miejscu istniejącego zjazdu pokrytego asfaltem i chodnika z płyt betonowych wykonano roboty budowlane polegające na położeniu kostki brukowej na powierzchni 16,26 m2. Organ podkreślił, że aktualny zjazd w części pokrywa się ze zjazdem i chodnikiem poprzednio istniejącym, w części zaś jest w nowych śladach, co wynika z porównania dokumentacji fotograficznej google-maps sporządzonej w 2012 r. i wykonanej w 2018 r. po wybudowaniu zjazdu.

Zdaniem Kolegium w sprawie bezspornym jest, że na powyższe roboty budowlane współwłaściciele nieruchomości nie posiadali stosownego zezwolenia zarządcy drogi, a ich tłumaczenia, iż sądzili, że zezwolenie takowe posiadają, bowiem w latach wcześniejszych wnosili opłaty za zajęcie pasa drogowego nie mogą usprawiedliwiać ich działań. Organ zaznaczył, że dowody wpłat z 2006 r. załączone do odwołania dotyczą umieszczenia w pasie drogowym infrastruktury technicznej, a nie budowy zjazdu. Przypomniał, że stosownie do art. 29 ust. 5 u.d.p. decyzja o wydaniu zezwolenia na lokalizację zjazdu wygasa, jeżeli w ciągu 3 lat od jego wydania zjazd nie został wybudowany i nawet gdyby w 2006 r. odwołujący dysponowali stosownym zezwoleniem na budowę zjazdu i nie zrealizowali tejże budowy, to nie mogliby tej budowy zrealizować dopiero w 2018 r. Organ zwrócił również uwagę na fakt, iż odwołujący w trakcie prac budowlanych byli informowani przez pracowników Starostwa o konieczności posiadania zezwolenia na budowę zjazdu, jednakże nie podjęli stosownych działań zmierzających do uzyskania zezwolenia na budowę zjazdu, a w stosunku do pracowników Starostwa odnosili się niegrzecznie.

Kolegium wskazało następnie, że nie ma zastrzeżeń odnośnie przyjętej w sprawie powierzchni zajęcia pasa drogowego pod wykonany zjazd. Podkreśliło, że okoliczności dotyczące zakresu przeprowadzonych prac potwierdza ekspertyza geodezyjna wydana w dniu 31 października 2018 r. przez geodetę uprawnionego Z.O. Z kolei termin początkowy zajęcia pasa drogowego pod wybudowanie zjazdu, tj. 26 maja 2018 r. wynika z protokołu oględzin z 20 września 2018 r., który to dzień organ I instancji przyjął jako dzień, do którego naliczono karę zaskarżoną decyzją (łącznie 118 dni). Kolegium stwierdziło również, że nie ma uwag co do wysokości kary, która została wyliczona w oparciu o art. 29a i art. 40 ust. 4 u.d.p., z uwzględnieniem stawek opłat wynikających z uchwały Rady Powiatu w B. z 30 marca 2011 r. nr [...] w sprawie wysokości stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego dróg powiatowych na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg (Dz. Urz. Woj. [...]Nr 136, poz. 1244).

Organ odwoławczy zaznaczył poza tym, że wymierzona kara obciąża E. i A.O. solidarnie, bowiem są oni współwłaścicielami (współwłasność małżeńska) nieruchomości, do której wybudowano zjazd bez zezwolenia.

W końcowej części decyzji Kolegium wskazało, że w postępowaniu w przedmiocie wymierzenia kary za wybudowanie zjazdu bez zezwolenia organ odwoławczy nie ma uprawnień, aby wypowiadać się odnośnie umorzenia wymierzonej kary administracyjnej. W tym zakresie skarżący mogą wystąpić ze stosownym wnioskiem do Starostwa Powiatowego w B.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z [...] wnieśli E. i A.O. Zaskarżonej decyzji zarzucili:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 29a ust. 1 pkt. 1 u.d.p. w zw. z art. 40 ust. 4 u.d.p., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że spełnione zostały przesłanki nałożenia kary pieniężnej w sytuacji, w której nie ustalono w sposób niebudzący wątpliwości powierzchni zajęcia oraz przebiegu granicy pasa drogowego, nie ustalono także okoliczności związanych z wymierzeniem kary pieniężnej;

2) naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

a) art. 84 § 1 k.p.a. poprzez oparcie decyzji na niepełnej opinii biegłego do spraw geodezji, w tym w szczególności w sytuacji, w której roboty geodezyjne zostały zgłoszone w sposób nieprawidłowy i nie ustala ona w sposób niebudzący wątpliwości przebiegu pasa drogowego i jego granicy;

b) art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez brak zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, w szczególności poprzez nieustalenie, czy i kiedy skarżący dokonali opłaty za zajęcie pasa drogowego, czy posiadali decyzję o takim zajęciu oraz czy ich działanie może zostać uznane faktycznie za bezprawne;

c) art. 10 i 61 § 4 k.p.a. poprzez naruszenie prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu poprzez brak odniesienia się przez organ do zarzutów skarżących i nie sprawdzenie ich w sposób merytoryczny;

d) art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedokonanie właściwej oceny zgromadzonego materiału dowodowego i brak właściwego wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji podjętego przez organ rozstrzygnięcia, a w szczególności poprzez nieuprawnione przyjęcie, iż strona nie kwestionowała ustaleń organu I instancji;

e) art. 138 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy obowiązkiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego było uchylenie decyzji organu I instancji w całości;

f) art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 15 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności w postaci braku przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania przez organ II instancji;

g) art. 189 d oraz art. 189 f k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i nierozważenie przy podejmowaniu decyzji wskazanych w nich przesłanek nakładania administracyjnej kary pieniężnej, w szczególności nieustalenie: wagi i okoliczności naruszenia prawa; ochrony wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czasu trwania tego naruszenia; częstotliwości niedopełniania w przeszłości obowiązku albo naruszania zakazu tego samego rodzaju; uprzedniego ukarania za to samo zachowanie; stopnia przyczynienia się strony, na którą jest nakładana administracyjna kara pieniężna, do powstania naruszenia prawa; działań podjętych przez stronę dobrowolnie w celu uniknięcia skutków naruszenia prawa; czy strony osiągnęły korzyść z naruszenia i ew. wysokość korzyści; warunków osobistych strony oraz czy strona zaprzestała naruszania prawa;

3) sprzeczność istotnych ustaleń organu I instancji z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, co miało zasadniczy wpływ na wynik sprawy, a to brak wyjaśnienia sposobu liczenia czasookresu zajęcia pasa drogowego, niewzięcie pod uwagę okoliczności, że skarżący uzyskali ponowne zezwolenie na zajęcie pasa drogowego i faktycznie zalegalizowali w trakcie trwania postępowania naruszenie prawa.

W oparciu o powyższe zarzuty E. O. i A.O. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi II instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto wnieśli o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego i przeprowadzenie dowodu z dokumentów załączonych do skargi na okoliczność braku wiedzy skarżących o konieczności wystąpienia o ponowną zgodę na zajęcie pasa drogowego oraz usunięcia przez skarżących naruszenia prawa.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy). W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) – dalej "p.p.s.a" sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Jednocześnie, jak stanowi art. 135 p.p.s.a., sąd może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z [...] utrzymująca w mocy decyzję Zarządu Powiatu [...] z [...] wymierzającą skarżącym karę pieniężną w wysokości 57.560,40 zł za zajęcie pasa drogowego poprzez wybudowanie zjazdu indywidulanego z drogi publicznej bez zezwolenia zarządcy drogi.

W ocenie sądu w składzie rozpoznającym sprawę niniejszą, organy obu instancji naruszyły przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz przepisy postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. obligowało sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j.Dz.U. 2018r., poz.2068 ze zm.), dalej u.d.p. uchwały Nr [...] Rady Powiatu [...] z dnia 30 marca 2011 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego na cele nie związane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg (Dz.Urz.Woj. [...] z 2011r., Nr 136, poz. 1244)

Przystępując do oceny merytorycznej zaskarżonej decyzji należy wskazać, że zgodnie z definicją zawartą w art. 4 pkt 8 u.p.d. zjazd jest połączeniem drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze stanowiącym bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej. W świetle art. 29 u.p.d. budowa zjazdów wiąże się z koniecznością uzyskania stosownych zezwoleń i spełnienia formalności, które należy załatwić przed rozpoczęciem inwestycji. W myśl art. 29 ust. 1 i ust. 3 u.p.d. budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Zezwolenie na lokalizację zjazdu, o którym mowa w ust. 1, wydaje się na czas nieokreślony. W zezwoleniu na lokalizację zjazdu określa się miejsce lokalizacji zjazdu i jego parametry techniczne, a w zezwoleniu na przebudowę zjazdu - jego parametry techniczne, a także zamieszcza się, w przypadku obu zezwoleń, pouczenie o obowiązku:

1) uzyskania przed rozpoczęciem prac budowlanych pozwolenia na budowę, a w przypadku przebudowy zjazdu dokonania zgłoszenia budowy albo wykonania robót budowlanych oraz uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na prowadzenie robót w pasie drogowym;

2) uzgodnienia z zarządcą drogi, przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, projektu budowlanego zjazdu.

Nie ulega wątpliwości, że skarżący przed przeprowadzeniem robót związanych z wykonaniem czy przebudową zjazdu powinni uzyskać zgodę zarządcy drogi na ich wykonanie.

W rozstrzyganej sprawie niespornym jest że skarżący w dniach 25-26 maja 2018 roku wybudowali z kostki brukowej zjazd i dojście do furtki do swojej posesji pod adresem M. 40 B bez uzyskania zezwolenia zarządcy drogi. O zezwolenie takie wystąpili bowiem dopiero 25 września 2018 roku i uzyskali je 23 października 2018 roku. A więc w okresie od 26 maja do 25 września 2018 roku E. i A.O. zajmowali pas drogowy drogi powiatowej nr 1914E bez zezwolenia. Dołączona do skargi decyzja nr [...] Wójta Gminy B. z [...] kwietnia 2005 roku o warunkach zabudowy, nie stanowi decyzji zarządcy drogi powiatowej nr 1914E, którym jest Zarząd Powiatu [...] na lokalizację zjazdu do nieruchomości skarżących. W punkcie 2.4 lit h decyzji o warunkach zabudowy Wójt Gminy B. wskazał, że obsługa komunikacyjna nieruchomości odbywać się będzie z drogi powiatowej za pośrednictwem projektowanego zjazdu. Wskazanie powyższe nie jest jednak równoznaczne z udzieleniem zgody na jego lokalizację, której udzielić mógł jedynie zarządca drogi. W pouczeniu zawartym w tej decyzji wskazano, że nie uprawnia ona do podejmowania jakichkolwiek działań związanych z rozpoczęciem robót budowalnych. A więc na jej podstawie skarżący nie mogą zasadnie wywodzić, że stanowiła ona zgodę na wybudowanie pierwotnego zjazdu na ich posesję z drogi powiatowej. Trafnie także w zaskarżonej decyzji i w odpowiedzi na skargę wskazuje Kolegium, że nawet gdyby skarżący w 2005 roku dysponowali zgodą zarządcy drogi na budowę zjazdu do swojej posesji to jego przebudowa w roku 2018 wymagałaby zgodnie z art. 29 ust. 1 u.p.d. odrębnej decyzji zarządcy drogi.

Zdaniem sądu prawidłowo organ administracji zakwalifikował wykonane przez skarżących roboty budowlane jako budowę zjazdu indywidualnego. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w postaci wykonanej dokumentacji fotograficznej oraz przedstawionej ekspertyzy geodezyjnej z 31 października 2018 r. wykonanej przez uprawnionego geodetę Z.O., a także przeprowadzonych oględzin wyraźnie wskazuje, że skarżący dokonali budowy zjazdu z drogi powiatowej nr 1914E do nieruchomości strony znajdującej się pod adresem M. 40B. Budowa ta polegała na tym, że w miejscu istniejącego zjazdu pokrytego asfaltem i chodnikiem z płyt betonowych, wykonano roboty budowalne polegające na położeniu kostki brukowej na powierzchni 16,26 m2. W tym zakresie zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 29a ust. 1 pkt 1 u.d.p. wybudowanie zjazdu lub przebudowa zjazdu bez zezwolenia zarządcy drogi wyczerpuje znamiona deliktu administracyjnego za który karę pieniężną wymierza się w wysokości 10 krotności opłaty ustalonej w art. 40 ust. 4 u.p.d. Choć trafnie wywiodło Kolegium, że użycie w tym przepisie zwrotu "wymierza" wskazuje na związany charakter decyzji wydawanych w przedmiocie kary pieniężnej za przebudowę zjazdu bez zezwolenia, to jednak nie sposób podzielić poglądu tego organu, że powód zajęcia pasa drogowego jest w zasadzie obojętny. Uszło bowiem uwadze organów obu instancji, że kara za budowę lub przebudowę zjazdu bez zezwolenia, o której mowa w art. 29a u.d.p. jest administracyjną karą pieniężną w rozumieniu art. 189b ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) dalej "k.p.a", a w sprawach wymierzania tego rodzaju kar pieniężnych zastosowanie znajdują także regulacje zawarte w Dziale IVA k.p.a. Należy w tym miejscu wyjaśnić, że Dział IVA zatytułowany "Administracyjne kary pieniężne" został dodany do przepisów k.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r. na mocy ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935 ze zm.). Sąd w składzie rozpoznającym sprawę niniejszą podziela stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 30 kwietnia 2019 roku w sprawie sygn. akt II SA/Ol 254/19 (publ. w LEX nr 2656096), zgodnie z którym od tej pory straciły na aktualności poglądy judykatury dotyczące dyrektyw wymiaru kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego sformułowane przed wejściem w życie przepisów Działu IVA k.p.a., a w tym pogląd wyrażony w cytowanym przez Kolegium wyroku WSA w Warszawie z 9 maja 2017 roku w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 1377/16 (publ. w LEX nr 2358766).

Stosownie do treści art. 189a § 1 k.p.a. w sprawach nakładania lub wymierzania administracyjnej kary pieniężnej lub udzielania ulg w jej wykonaniu stosuje się przepisy niniejszego działu (Dział IVa).

Jak stanowi art. 189a § 2 k.p.a. w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych:

1) przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej,

2) odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia,

3) terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej,

4) terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej,

5) odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej,

6) udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej

- przepisów niniejszego działu w tym zakresie nie stosuje się.

Biorąc pod uwagę brzmienie przytoczonego przepisu wskazuje się, że nowe rozwiązania przyjęte ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. ( Dz. U. poz. 935), zmieniającą m.in. k.p.a., uzupełniają regulacje przewidziane w przepisach szczególnych przy poszanowaniu zasady, że przepis szczególny ma pierwszeństwo przed przepisem ogólnym ( lex specialis derogat legi generali). Przepisy K.p.a. zawarte w Dziale IVa w zakresie reguł nakładania kar i udzielania ulg w jej wykonaniu są przepisami ogólnymi. Jeżeli więc jakiś aspekt dotyczący kar administracyjnych został uregulowany w przepisach odrębnych, przepisy Działu IVa k.p.a. w zakresie tego aspektu nie będą miały zastosowania, a jeżeli przepisy szczególne nie regulują jakiejś kwestii, to zastosowanie znajdą w tej części przepisy K.p.a. ( patrz "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego Wyd. 4 Warszawa 2017 str. 1237). A zatem przyjąć należy, że celem art. 189a § 2 k.p.a. jest uzupełniające stosowanie przepisów k.p.a. w tym zakresie, który nie został uregulowany odmiennie w przepisach odrębnych. Jeżeli któryś z wskazanych aspektów regulacji dotyczącej kar (np. odstąpienie od nałożenia kary) nie został objęty regulacją ustawy odrębnej, "w to miejsce" stosowane będą przepisy k.p.a. Jednocześnie, jeśli przepisy szczególne regulują określoną kwestię, np. wskazują przesłanki wymiaru kary, to wyłączone zostaje zastosowanie wszystkich przepisów k.p.a. określających przesłanki wymiaru kary (tego aspektu objętego jednym z punktów art. 189a § 2 k.p.a.). Skoro bowiem ustawodawca w przepisach odrębnych ustaw uregulował kwestię kar administracyjnych kompleksowo albo uregulował dany "wycinek" tematyki stosowania kar administracyjnych, w tym konkretnie zakresie zastosowanie przepisów k.p.a. powinno być wyłączone.

Odnośnie stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania kary pieniężnej za wybudowanie zjazdu bez zezwolenia zarządcy drogi w przepisach u.d.p. (będących przepisami odrębnymi w rozumieniu art. 189a § 2 k.p.a.) uregulowano jedynie przesłanki wymiaru tej kary pieniężnej (art. 29a). Ustawa o drogach publicznych nie zawiera natomiast żadnych regulacji dotyczących możliwości odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za wybudowanie zjazdu bez zezwolenia zarządcy drogi (art. 189a § 2 pkt 2 k.p.a.). Zgodnie z art. 189f § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu jeżeli:

1) waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa lub

2) za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna.

W tym zakresie sąd pragnie podkreślić, że obowiązkiem organu przed nałożeniem kary administracyjnej za wybudowanie zjazdu bez zezwolenia było także rozważenie, czy nie zachodzą przesłanki do odstąpienia od nałożenia kary i udzielenia pouczenia. Na taki obowiązek organu wskazuje redakcja § 1 art. 189f k.p.a., który ma brzmienie kategoryczne i z którego wynika obowiązek odstąpienia od nałożenia kary i poprzestanie na pouczeniu w przypadku zaistnienia którejś z przesłanek wskazanych w przepisie.

Należy podkreślić, że zgodnie z poglądami doktryny instytucja odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest przejawem odejścia ustawodawcy od konstrukcji administracyjnej odpowiedzialności obiektywnej za naruszenie prawa polegające na niedopełnieniu obowiązku (naruszeniu zakazu) o charakterze administracyjnym. Istotą odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest bowiem nienakładanie tej kary, mimo, że doszło do naruszenia prawa przez obowiązanego (adresata zakazu). Nie oznacza to zarazem oparcia odpowiedzialności administracyjnej na zasadzie winy. Zdaniem przedstawicieli doktryny ocena czy waga naruszenia jest znikoma, powinna być dokonana z uwzględnieniem art. 189d pkt 1 k.p.a., zaś przesłanka zaprzestania naruszenia prawa (czyli zaprzestanie niedopełnienia obowiązku lub naruszenia zakazu jako zachowania ciągłego, trwałego lub powtarzalnego, polegającego na działaniu lub zaniechaniu), może być spełniona także po wszczęciu postepowania aż do dnia wydania decyzji administracyjnej.(zob. Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego , opublikowano; w LEX/el.2019 – do art. 189f).

Możliwość zastosowania tego przepisu w niniejszej sprawie nie była jednak w ogóle przedmiotem rozważań organów obu instancji wydających decyzje w kontrolowanej sprawie. Powyższe dowodzi przedwczesności tych decyzji. Nie rozważenie możliwości zastosowania przepisów działu IVA k.p.a. stanowi naruszenie przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., bowiem organy w ogóle nie zbadały i nie oceniły przesłanek uzasadniających ewentualne odstąpienie od wymierzenia kary pieniężnej. Zatem ta kwestia miała istotny wpływ na wynik sprawy.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy uwzględnią ocenę prawną zawartą w niniejszym orzeczeniu. Rozważenia wymaga przede wszystkim, czy zaistniałe w sprawie okoliczności uzasadniają zastosowanie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., co następnie winno znaleźć odzwierciedlenie w rozstrzygnięciu wydanej w sprawie decyzji i jej uzasadnieniu sporządzonym zgodnie z regułami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200, 205 § 1 i § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r, poz. 1800). Zwrot kosztów należnych skarżącym obejmuje uiszczony w sprawie wpis w kwocie 1.500 zł, oraz wynagrodzenie pełnomocnika będącego adwokatem i opłatę skarbową od pełnomocnictw.

k.ż.