Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 17 października 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia WSA Alicja Palus Sędzia WSA Anna Siedlecka (spr.) Protokolant Krzysztof Erbel po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 września 2017 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. we W. na uchwałę Sejmiku Województwa D. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia Wojewódzkiego Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa D. 2016-2022 I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; II. zasądza od Sejmiku Województwa D. na rzecz strony skarżącej kwotę 780 (słownie: siedemset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Spółka A. sp. z o.o. z siedzibą we W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na uchwałę Nr [...] Sejmiku Województwa D. z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia Wojewódzkiego Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa D. 2016-2022.

W skardze zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy:

1) § 22 pkt 1, 3 w związku z § 40 ust. 4 uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa D. z dnia 18 lutego 2010 r. w sprawie przyjęcia Statutu Województwa D. (Dz.Urz.Woj.D. [...]) i w zw. z art. 7 § 1 [zamiast "§" winno być "ust." – przyp. Sądu] ustawy o samorządzie województwa ("u.s.w.") poprzez przyjęcie zaskarżonej uchwały pomimo braku jej prawidłowego zaopiniowania przez Komisje: Uchwałodawczą, Przestrzegania Prawa i Bezpieczeństwa oraz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w sytuacji, gdy ostateczna treść projektu WPGO została udostępniona radnym dopiero w przeddzień sesji Sejmiku, na której przedmiotowa uchwała została przyjęta, podczas gdy materiały będące przedmiotem prac komisji jej członkowie powinni otrzymać na trzy dni przed posiedzeniem;

2) § 43 ust. 1 i 2 Statutu w zw. z art. 7 § 1 [zamiast "§" winno być "ust." – przyp. Sądu] u.s.w. poprzez przyjęcie uchwały pomimo otrzymania przez radnych jej ostatecznego projektu dopiero w przeddzień sesji, na której doszło do przyjęcia uchwały w sytuacji niewymagającej niezwłocznego zwołania sesji, gdy tymczasem zawiadomienie o zwołaniu sesji wraz z porządkiem obrad i projektami uchwał powinno być doręczone radnym na pięć dni przez dniem rozpoczęcia obrad;

3) art. 42 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w zw. z art. 36 ust. 7 ustawy o odpadach oraz zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań, stanowiącej jedną z zasad ogólnych prawa Unii Europejskiej, w związku z art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej, a także zasady zaufania obywateli do państwa, wywodzącej się z zasady demokratycznego państwa prawnego wyrażonej w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - poprzez nieuwzględnienie w zaskarżonej uchwale mocy przerobowej planowanej inwestycji skarżącej na poziomie 95 tysięcy Mg na rok dla paliwa alternatywnego powstającego na bazie odpadów komunalnych pomimo złożenia na spotkaniu w ramach konsultacji społecznych, przez Dyrektora Wydziału Środowiska Urzędu Marszałkowskiego Województwa D., zapewnienia na rzecz skarżącej, że powyższa moc przerobowa zostanie uwzględniona w WPGO - gdy tymczasem Sejmik obowiązany był do uwzględniania w treści zaskarżonej uchwały mocy przerobowej planowanej instalacji skarżącej na poziomie 95 tysięcy Mg, zgodnie z zapewnieniem złożonym na rzecz skarżącej w trakcie konsultacji społecznych.

Następnie w skardze podniesiono zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to:

1) art. 34 ust. 1 w zw. z art. 20 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach przez określenie mocy przerobowej instalacji skarżącej w sposób niepozwalający na przetworzenie odpadów komunalnych z terenu W. zgodnie z zasadą bliskości, gdy tymczasem WPGO powinien zapewniać, że odpady komunalne wytwarzane na terenie W. zostaną przetworzone w miejscach ich powstania, ewentualnie w najbliżej położonej instalacji, w której mogą być przetworzone;

2) art. 35a ust. 1 ustawy o odpadach, poprzez określenie mocy przerobowej planowanej instalacji skarżącej w sposób, który nie zapewnia osiągnięcia celów wyznaczonych w przepisach, o których mowa w art. 35 ust. 8 ustawy o odpadach, a w szczególności celu ustanowionego w art. 16 ust. 3 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2008/98/WE z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylającej niektóre dyrektywy (Dz. Urz. UE L 312 z 1.06.2015, s. 3), gdy tymczasem moc ta powinna zostać określona w sposób, zapewniający, że odpady będą poddawane unieszkodliwianiu lub odzyskowi w jednej z najbliżej położonych odpowiednich instalacji, za pomocą najodpowiedniejszych metod i technologii, w celu zapewniania wysokiego poziomu ochrony środowiska oraz zdrowia publicznego;

3) art. 20 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez nieproporcjonalne ograniczenie swobody prowadzenia działalności gospodarczej przez skarżącą (ograniczenie dopuszczalnej mocy przerobowej instalacji skarżącej) w sposób nieuzasadniony, nieodwołujący się do przejrzystych kryteriów, a wręcz sprzeczny z zasadą ochrony środowiska, gdy tymczasem ograniczenia dopuszczalnej mocy przerobowej instalacji wynikające z WPGO nie powinny wykraczać poza granice wyznaczone przepisami prawa, powinny opierać się na przejrzystych i precyzyjnych kryteriach i być uzasadnione potrzebą osiągnięcia celów wskazanych w art. 34 ust. 1 ustawy o odpadach i w krajowym planie gospodarki odpadami (uchwała nr 88 Rady Ministrów z dnia 1 lipca 2016 r. w sprawie Krajowego planu gospodarki odpadami 2022, M.P. poz. 784);

4) art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez naruszenie zasady równości wynikające z ograniczenia mocy przerobowej instalacji skarżącej w sposób ignorujący różnice pomiędzy poszczególnymi instalacjami (w kwestiach takich jak etap procesu inwestycyjnego, planowany rok rozpoczęcia działalności, koszty poniesione dotychczas przez inwestora itp.) ujętymi w tabeli 28 na s. 95 planu inwestycyjnego stanowiącego załącznik nr 1 do WPGO oraz dokonanie ograniczenia dopuszczalnej mocy przerobowej instalacji skarżącej w sposób niewynikający z transparentnej metodologii wprowadzania przedmiotowych ograniczeń, gdy tymczasem ograniczenia dopuszczalnej mocy przerobowej instalacji wskazanych w planie inwestycyjnym powinno zostać dokonane na podstawie przejrzystych kryteriów zapewniających równe traktowanie wszystkich instalacji, a zatem biorących pod uwagę obiektywne różnice pomiędzy nimi.

W związku z powyższymi zarzutami spółka wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości na podstawie art. 82 ust. 1 zd. 1 u.s.w. i art. 147 § 1 p.p.s.a., a także o zasądzenie na rzecz skarżącej od Sejmiku kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi rozwinięto podniesione zarzuty wskazując między innymi, że nie ulega wątpliwości, iż interes prawny skarżącej został naruszony zaskarżoną uchwałą, w związku z czym skarżąca uprawniona jest do wniesienia niniejszej skargi. Zgodnie bowiem z art. 186 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2016 r. poz. 672 ze zm.), organ właściwy do wydania pozwolenia zintegrowanego odmówi jego wydania, jeżeli zamierzony sposób gospodarowania odpadami jest niegodny m.in. z wojewódzkim planem gospodarki odpadami. Ograniczenie mocy przerobowej planowanej instalacji skarżącej do 50 tysięcy Mg na rok uniemożliwia skarżącej uzyskanie pozwolenia zintegrowanego dla tej instalacji na planowaną moc przerobową 95 tysięcy Mg paliwa alternatywnego powstającego na bazie odpadów komunalnych rocznie, co przesądza o naruszeniu interesu prawnego spółki (na poparcie tej tezy zacytowano fragmenty wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 977/13).

Skarżąca podniosła dalej, że naruszenie postanowień Statutu Województwa odnoszących się do procedury podejmowania uchwał stanowi naruszenie prawa przesądzające o nieważności zaskarżonej uchwały. Powołując się na treść protokołu XXIX sesji Sejmiku z dnia [...] r. skarżąca wskazała, że wynika z niego, że ostateczną treść zaskarżonej uchwały radni poznali na sesji, a więc projekt uchwały nie był we właściwym trybie zaopiniowany przez komisje Sejmiku. Zwrócono też uwagę, że treść projektów uchwał każdemu radnemu powinna być zakomunikowana co najmniej 5 dni przed sesją, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Skarżąca podkreśliła, że naruszenia prawa w tym zakresie mają istotny charakter.

Nadto podkreślono, że uzgodnione w ramach konsultacji społecznych uwagi skarżącej do projektu uchwały dotyczące mocy przerobowej planowanej instalacji skarżącej na poziomie 95 tys. Mg na rok nie zostały uwzględnione w WPGO. Doszło zatem do naruszenia zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań, które skarżąca żywiła wobec organu. Spółka wskazała, że racjonalne i prawidłowe było uznanie deklaracji Dyrektora Wydziału Środowiska w Urzędzie Marszałkowskim za miarodajne dla kształtu projektu uchwały. Nieuwzględnienie ustaleń narusza więc zasadę zaufania jednostki do państwa. Określono bowiem moc przerobową na poziomie 50 tysięcy Mg rocznie wbrew wyraźnym zapewnieniom poczynionym w toku konsultacji społecznych.

Odnosząc się do zasady bliskości obowiązującej w gospodarce odpadami, skarżąca zauważyła, że planowana przez nią instalacja będzie zlokalizowana we W., a więc w głównym ośrodku powstawania odpadów komunalnych. Zatem jej moc przerobowa powinna umożliwiać przerobienie jak największej ilości odpadów z terenu miasta (minimalizacja potrzeby transportu odpadów). Skarżąca podała, że w 2015 r. na terenie miasta zebrano 277509 Mg odpadów, co po odzyskaniu surowców i materiałów wartościowych na poziomie 65% (poziom planowany w roku 2035), oznacza, że nadal pozostaje 97 tysięcy Mg odpadów resztkowych. Brak zatem podstaw do zmniejszenia mocy przerobowej instalacji skarżącej, bowiem oznacza to w konsekwencji wzrost kosztów gospodarowania odpadami oraz wzrost emisji zanieczyszczeń od powietrza (transport). Nadto skarżąca dostrzegła, że ograniczenie mocy przerobowej jej instalacji stoi w sprzeczności z planem inwestycyjnym w zakresie istniejących i planowanych sortowni i instalacji do produkcji paliwa RDF (planowane wielkości produkcji przekraczają znacznie poziom 50 tys. Mg rocznie).

Dalej skarżąca odniosła się do kwestii ograniczenia swobody gospodarczej i wskazała, że znając konieczność zachowania zgodności wojewódzkiego planu z planem krajowym (limit 30% odpadów komunalnych z terenu województwa, które mogą być poddane termicznemu przetwarzaniu), nie sposób jednak ustalić żadnych obiektywnych kryteriów, którymi kierował się Sejmik w procesie decydowania o obniżaniu dopuszczalnej mocy przerobowej poszczególnych instalacji. Ograniczenia przyjęte w zaskarżonej uchwale są więc nieproporcjonalne i nieuzasadnione.

W świetle powyższego, zdaniem skarżącej, nie można zaakceptować zróżnicowanego traktowania w zaskarżonej uchwale instalacji planowanej przez skarżącą oraz pozostałych planowanych instalacji służących do termicznego przekształcania odpadów komunalnych i odpadów pochodzących z przetworzenia odpadów komunalnych. Moc przerobowa instalacji skarżącej ograniczona została do 50 tysięcy Mg na rok, co jest znacznie mniejsze (R. - 103 400 Mg) lub w najlepszym wypadku porównywalne do mocy przerobowych instalacji planowanych w innych miejscowościach (L. - 35 tysięcy Mg, P. - 18 tysięcy Mg, S. - 55 tysięcy Mg, L. - 40 tysięcy Mg). Tymczasem instalacja skarżącej, jako jedyna planowana w samym W., zgodnie z zasadą bliskości powinna zostać przeznaczona do termicznego przetwarzania większej części odpadów komunalnych z W..

Naruszenie zasady równości w zaskarżonej uchwale związane jest także z nieuwzględnieniem planowanego roku zakończenia budowy instalacji dla oceny stopnia redukcji planowanej mocy przerobowej. Instalacja skarżącej, której budowa ma zakończyć się w roku 2018, otrzymała ponad dwukrotnie mniejszą moc przerobową niż instalacja w R., która nie tylko będzie wymagała dowożenia odpadów komunalnych w stopniu znacznie większym niż instalacja skarżącej, ale także ma zostać ukończona co najmniej dwa lata później niż instalacja skarżącej. W zaskarżonej uchwale dla instalacji planowanej przez skarżącą przewidziano moc przerobową 50 000 Mg rocznie, co jest bardzo zbliżone do mocy przewidzianej dla instalacji wskazanych w tabeli 28 planu inwestycyjnego pod nr 5 i 6, chociaż te ostatnie mają zostać ukończone co najmniej trzy lata później niż instalacja skarżącej.

W doręczonej Sądowi odpowiedzi na skargę Sejmik Województwa D. wniósł o oddalenie skargi oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Odnosząc się do zarzutów skargi podano, że organ w pełni podtrzymuje swoje stanowisko i twierdzenia zawarte zarówno w uzasadnieniu do uchwały podjętej w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego, jak i w uchwale z dnia [...] r. w sprawie udzielenia odpowiedzi na skargę.

W kwestii podniesionego przez skarżącą zarzutu naruszenia procedury uchwałodawczej związanej z uchwaleniem WPGO przez Sejmik wskazano, że projekt WPGO udostępniony został radnym w dniu 15 grudnia 2016 r., zaś zmiana tego projektu wprowadzona została w trybie autopoprawki, w sposób zgodny z procedurą określoną § 62 ust. 6 Statutu Województwa. W tym stanie rzeczy, skoro postanowienia statutu dopuszczają taką możliwość, to brak jest podstaw do stawiania zarzutu naruszenia procedury uchwałodawczej.

Dodano, że przewidziana w takiej sytuacji regulacja zawarta w § 40 ust. 4 Statutu wskazująca na powinność otrzymania materiałów przez komisję na 3 dni przed posiedzeniem, nie może być interpretowana w sposób wykluczający skuteczne procedowanie nad zgłoszoną autopoprawką. Celem wspomnianego przepisu jest umożliwienie zapoznania się przez członków komisji z materiałami, które podlegają zaopiniowaniu przez komisję. Jeśli jednak członkowie komisji, zapoznawszy się z materiałami podlegającymi opiniowaniu, nie zgłoszą sprzeciwu co do wcześniejszego terminu do wyrażenia w tym zakresie opinii, to nie wydaje się rażącym naruszeniem procedury wcześniejsze, niż po upływie trzech dni, zaopiniowanie przez komisję tych materiałów. W takim bowiem przypadku cel dotyczący możliwości zapoznania się z materiałami został osiągnięty. Tym bardziej przedstawiona wyżej wykładnia staje się zasadna, gdy w grę wchodzi uruchomienie procedury autopoprawki. W niniejszym przypadku po zgłoszeniu takiej autopoprawki, komisja - po zarządzeniu przez Przewodniczącego Sejmiku przerwy w obradach sesji Sejmiku - zapoznała się z materiałami i uznając swoją gotowość do zajęcia stanowiska - opinii w kwestii autopoprawki, taką opinię wyraziła. W takich okolicznościach brak jest podstawy do zarzucenia organowi administracji rażącego naruszenia procedury uchwałodawczej.

Do odpowiedzi na skargę dołączono uchwałę Nr [...] Sejmiku Województwa D. z dnia [...] r. w sprawie udzielenia odpowiedzi na ww. skargę.

Z treści uzasadnienia ww. uchwały wynika, że zdaniem Sejmiku obszerny materiał dowodowy zgromadzony w sprawie opracowania projektu WPGO wskazuje, że dokument był poddany konsultacjom społecznym i opiniowaniu zgodnie z wymaganiami prawa z zachowaniem reżimu terminowości, w wyniku czego zgłoszono ok. 600 uwag, wniosków i propozycji do przedmiotowego projektu. Podmiotami zgłaszającymi były zarówno organy opiniujące, jak i podmioty gospodarcze oraz inne zainteresowane strony. Natomiast sposób uwzględnienia wspomnianych uwag i wniosków został zawarty, zgodnie z art. 42 pkt 2 ustawy o.o.ś., w dołączonym do uchwalonego WPGO uzasadnieniu zawierającym informacje o udziale społeczeństwa w postępowaniu oraz o tym, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione uwagi i wnioski zgłoszone w związku z udziałem społeczeństwa, w tym wniosek skarżącej.

Dlatego też nie jest zgodne z prawdą twierdzenie skarżącej, że na etapie opracowania WPGO doszło do naruszenia konstytucyjnych zasad gwarantujących ochronę swobody działalności gospodarczej czy też zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań. Organ podczas prac nad WPGO zagwarantował udział społeczeństwa w procedurze opracowania dokumentu, czego dowodem jest wspomniana ilość wszelkich uwag i wniosków do projektu. Natomiast żaden urzędnik nie posiada delegacji ustawowych do składania jakichkolwiek zapewnień czy gwarantowania konkretnych zapisów w projekcie wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, ponieważ zgodnie z obowiązującym prawem, tego rodzaju dokument przyjmowany jest w drodze uchwały sejmiku województwa (art. 36 ust. 2 ustawy o odpadach), po uprzednim uzgodnieniu planu inwestycyjnego przez Ministra Środowiska. Dlatego w trakcie prac nad projektem nie miały miejsca żadne zapewnienia ze strony urzędnika urzędu marszałkowskiego o uwzględnieniu w planie inwestycyjnym skorygowanej przez skarżącą mocy przerobowej planowanej instalacji na poziomie 95 tys. Mg/rok. Wręcz przeciwnie, przedstawiciele skarżącej zostali poinformowani przez Dyrektora Wydziału Środowiska o konieczności spełnienia warunku, wynikającego z mocy prawa, odnośnie niemożności przekroczenia łącznej mocy przerobowej planowanych instalacji do termicznego przekształcania odpadów w województwie dolnośląskim, wyrażonej jako 30% masy odpadów komunalnych dla województwa D. zgodnie z WPGO, ponieważ jego spełnienie będzie badane przez Ministra Środowiska na etapie uzgadniania projektu planu inwestycyjnego. Tym samym, ostateczne zapisy w zakresie mocy przerobowych przedmiotowych instalacji ujętych w tabeli 28 planu inwestycyjnego uzależnione będą od jego uzgodnienia przez Ministra Środowiska. Niniejsze, znajduje potwierdzenie we wspomnianym wcześniej "Podsumowaniu" do uchwalonego WPGO 2016, w którym dla instalacji zgłoszonej przez skarżącą wskazano, że korekta mocy przerobowej planowanej instalacji wynikała z uwag Ministra Środowiska.

Kolejno, zdaniem Sejmiku, nie jest trafiony zarzut skarżącej wskazujący na pozbawienie jej możliwości uzyskania pozwolenia zintegrowanego w świetle art. 186 pkt 1 ustawy z dnia 27 czerwca 2001 r. Prawo ochrony środowiska, a w konsekwencji ograniczenie swobody działalności gospodarczej. Skarżąca pomija, że plany inwestycyjne będące załącznikiem do wojewódzkich planów gospodarki odpadami po pierwsze, dotyczą odpadów komunalnych i pochodzących z ich przetworzenia, po drugie jego zapisy determinują możliwość pozyskania środków finansowych na realizację inwestycji związanych z przetwarzaniem odpadów komunalnych i pochodzących z ich przetworzenia. Czyli dotyczą niejako zawężonego zakresu inwestycji w gospodarowaniu tymi odpadami do określonych rodzajów odpadów (odpady komunalne i pochodzące z ich przetworzenia). Natomiast paliwo alternatywne, które skarżąca wskazała jako odpady przewidziane do termicznego przekształcania w planowanej instalacji, może być produkowane także z innych rodzajów odpadów o właściwościach palnych, niebędących odpadami pochodzenia komunalnego.

Dalej podano też, że biorąc pod uwagę wymagania prawne przewidziane dla opracowania wojewódzkich planów gospodarki odpadami w zaskarżonej uchwale zaproponowano system gospodarki odpadami komunalnymi oparty na 6 regionach gospodarki odpadami komunalnymi, w których, odpowiednio mając na względzie charakterystykę każdego z nich, wskazano m.in. sieć regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych. Integralną część WPGO stanowi załącznik w postaci planu inwestycyjnego, który zawiera informacje na temat planowanych inwestycji w zakresie gospodarki odpadami komunalnymi wraz z przewidywanymi kosztami ich realizacji. Jednym ze wspomnianych regionów gospodarki odpadami komunalnymi jest region północno-centralny, do obsługi którego określono: 1) 3 regionalne instalacje do mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych; 2) 2 regionalne kompostownie odpadów zielonych i innych bioodpadów; 3) 2 składowiska odpadów powstających w procesie mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych.

Na terenie wspomnianego regionu północno-centralnego znajduje się miasto W.. Stąd też, zgodnie z obowiązującymi przepisami (art. 9e ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 20 ust. 7 ustawy o odpadach) zmieszane odpady komunalne, selektywnie zebrane odpady zielone odebrane z terenu gminy W. z mocy prawa muszą być przekazywane do instalacji regionalnych wyznaczonych do obsługi regionu północno-centralnego. Zdaniem Sejmiku twierdzenia skarżącej nie znajdują uzasadnienia w obowiązującym stanie prawnym i faktycznym, a wręcz stoją w sprzeczności z wynikającą z przepisów prawa, hierarchią postępowania z odpadami określoną w art. 17 ustawy o odpadach oraz celami w zakresie zapewnienia osiągnięcia wymaganych poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych wyznaczonymi w Krajowym planie gospodarki odpadami 2022, zgodnie z którym spalanie odpadów komunalnych zdecydowanie plasuje się na ostatnim miejscu wspomnianej hierarchii. Potwierdzają to przepisy krajowego planu w zakresie przyjętych celów dotyczących udziału termicznie przekształcanych odpadów komunalnych oraz pochodzących z ich przetworzenia określone w rozdziale 4 ppkt 4.1. pkt 3 lit. b. Zatem nie jest trafne stanowisko, że planowana przez skarżącą instalacja do termicznego przekształcania odpadów w ramach wielopaliwowej elektrociepłowni we W. przy ul. O. "powinna otrzymać taką moc przerobową, by móc przerobić jak największą część podlegających obróbce odpadów komunalnych z terenu W.".

Poza tym, według Sejmiku skarżąca zdaje się nie zauważać, jak daleko idące mogą być konsekwencje braku WPGO, zarówno dla niej samej, jaki i tych podmiotów gospodarczych oraz samorządów gminnych, które po dacie uchwalenia WPGO podjęły działania w oparciu o jego treść – rozpoczynając czy też kontynuując procedury inwestycyjne. Sejmik wspomniał, że w uchwalonym planie inwestycyjnym stanowiącym załącznik do zaskarżonej uchwały ujęto 230 inwestycji dotyczących odpadów komunalnych i pochodzących z ich przetworzenia (w tym inwestycja skarżącej), które zostały zaplanowane zarówno przez samorządy gminne, jak i podmioty gospodarcze z branży odpadowej (w tym skarżącą) na łączną kwotę brutto przewidzianą na te inwestycje w wysokości 3.700.252.000 zł (w tym inwestycja skarżącej na łączną kwotę 870.000.000 zł).

Podczas rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu w dniu 26 września 2017 r. pełnomocnicy obu stron podtrzymali odpowiednio wnioski i zarzuty skargi i odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jt.Dz. U. z 2017 r., poz. 1369), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, w tym w zakresie legalności aktów administracyjnych i stosują środki określone w ustawie (art. 1 i art. 3 ustawy p.p.s.a.). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego, i terenowych organów administracji rządowej – a zgodnie z art. 3 § 2 pkt 6 – także na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga została złożona w trybie art. 91 ust. 1 w zw. z 90 ust. 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2016r., poz. 486 ze zm., zwanej dalej u.s.w) oraz art. 13 § 1, art. 53 § 2, art. 54 § 1 p.p.s.a. ewentualnie na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., art. 13 § 1, art. 53 § 2, art. 54 1 § p.p.s.a. Zgodnie z art. 90 ust. 1 każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu organu samorządu województwa, który wydał przepis, do usunięcia naruszenia - zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego, natomiast zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.w. przepisy art. 90 stosuje się odpowiednio, gdy organ samorządu województwa nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo, przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne, narusza prawa osób trzecich. Z kolei przepis art. 53 § 1 p.p.s.a. stanowi, że skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia rozstrzygnięcia w sprawie albo aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4a.

W niniejszej sprawie skarżąca spółka - A. sp. z o.o. z siedzibą we W. spełniła wymóg formalny wnosząc wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, na które organ podjął uchwałę w dniu [...] r., która następnie została doręczona skarżącej w dniu 15 lutego 2017 r. Skarga została złożona przez Spółkę w dniu 17 marca 2017 r., a zatem z zachowaniem wymaganego terminu.

W związku z powyższym, przed dokonaniem kontroli zgodności z prawem zaskarżonej uchwały sąd administracyjny w pierwszej kolejności rozstrzyga, czy narusza ona interes prawny lub uprawnienie strony skarżącej czyli, czy strona ma legitymację czynną do wniesienia skargi. Po ustaleniu, że strona skarżąca posiada legitymację do wniesienia skargi na uchwałę organu województwa następuje merytoryczne rozpoznania sprawy. Oznacza to, że dopiero po uprzednim stwierdzeniu naruszenia interesu prawnego, bądź uprawnienia strony skarżącej sąd może rozpoznać sprawę i orzec, czy naruszenie tego interesu, bądź uprawnienia, nastąpiło wraz z naruszeniem obiektywnego porządku prawnego i odpowiednio do tego orzec o uwzględnieniu lub nieuwzględnieniu skargi (por. wyrok NSA z 3. 09. 2004 r., sygn. akt OSK 476/04; wyrok NSA z 26. 02. 2008 r., sygn. akt II OSK 1765/07; wyrok WSA w Krakowie z 12. 11. 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 1077/13).

W ocenie Sądu na uchwałę w sprawie wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, która nie jest aktem prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego wydanym z zakresu administracji publicznej skarga przysługuje, w oparciu o zarówno przepis art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 52 § 1 p.p.s.a. jak i w oparciu o przepis art. 91 ust. 1 w zw. z art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa. Można przyjąć, że skarga w trybie art. 91 może być wnoszona w sytuacjach podejmowania przez organy samorządowe czynności prawnych innych niż stanowienie prawa miejscowego. Zgodnie z orzecznictwem, wskazane przepisy nie zawierają bowiem takiego ograniczenia.

Wojewódzki plan gospodarki odpadami będący planistycznym instrumentem służącym osiągnięciu celów założonych w polityce ekologicznej państwa służący wdrażaniu hierarchii postępowania z odpadami, określający ogólne cele i kierunki działań właściwych organów w zakresie gospodarki odpadami, stanowi swoiste źródło prawa administracyjnego określające zamierzenia administracji publicznej i stanowi jedną z materialnych przesłanek aktów wydawanych przez organy administracji publicznej (por. wyrok NSA z 13 marca 2012 r. sygn. II OSK 2695/11). W konsekwencji skarżona uchwała - w ocenie Sądu rozstrzygającego niniejszą sprawę - jest uchwałą z zakresu administracji publicznej, podlegającą sądowej kontroli w sytuacji gdy skargę wnosi podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały jej postanowieniami naruszone. Trzeba zważyć, że zgodnie z przepisem art.38 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach wraz z uchwaleniem wojewódzkiego planu gospodarki odpadami sejmik województwa podejmuje uchwałę w sprawie jego wykonania, a uchwała w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami jest aktem prawa miejscowego.

Plan gospodarki odpadami, jak już wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie sądów administracyjnych, nie zawiera norm powszechnie obowiązujących. Jest uchwałą nienormatywną podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 6 ustawy p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 13 marca 2012r., sygn. II OSK 2695/11).

Sąd orzekając w niniejszej sprawie uznał, że wniesienie skargi było dopuszczalne, bowiem ustalenia Planu, są wiążące przy przyjmowaniu uchwały wykonawczej (art. 38 ust. 4 ustawy o odpadach z 2012 r.). Jednocześnie postanowienia Planu są wiążące przy wydawaniu decyzji związanych np. z reglamentacją gospodarowania odpadami (art. 46 ust. 1 pkt 2 ustawy o odpadach ), czy też zezwolenia zintegrowanego, o którym mowa w art. 186 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska.

Kształt poszczególnych WPGO ma kluczowe znaczenie dla możliwości prowadzenia działalności gospodarczej przez podmioty świadczące usługi z zakresu gospodarki odpadami.

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie przesądził o dopuszczalności skargi na uchwałę w sprawie przyjęcia WPGO (por. wyrok z dnia 14 kwietnia 2015 roku, sygn. akt: II OSK 2154/13). W swoim wyroku NSA zauważył, że choć WPGO nie jest aktem prawa miejscowego, a jedynie aktem kierownictwa wewnętrznego, to podlega zaskarżeniu przez każdy podmiot, który wykaże, że jego interes prawny został naruszony przez konkretne postanowienia WPGO.

Interes prawny to interes, który został wzięty przez prawo pod ochronę. Ochrona ta polega zaś na możliwości żądania od organu państwowego podjęcia określonych czynności mających na celu zrealizowanie interesu ewentualnie usunięcie zaistniałego zagrożenia czy stanu naruszenia prawa.

Jak bowiem wiadomo ustalenia WPGO mają kluczowe znaczenie dla późniejszego kształtu uchwał wykonawczych. Interes prawny w zaskarżeniu WPGO będzie posiadał taki podmiot, który wykaże, że postanowienia WPGO godzą w jego sferę prawną – tzn. wywołują dla niego negatywne konsekwencje prawne, np. w postaci zniesienia czy ograniczenia jego uprawnień wynikających z konkretnych przepisów.

Ustalenia Planu mogą bowiem naruszać interes prawny podmiotu zamierzającego prowadzić działalność w danym regionie objętym Planem, gdy chodzi o wiążące zapisy mające wpływ na rynek gospodarki odpadami. W kontekście posiadana interesu prawnego przez stronę skarżącą, istotne znaczenie ma, czy postanowienia Planu mogą wpływać na jej sytuację konkretnymi ograniczeniami, co do swobody prowadzenia działalności.

W sytuacji, gdy w sprawie nie jest sporne, że Spółka złożyła wniosek o ujęcie jej instalacji w WPGO o konkretnej mocy przerobowej (początkowo 250 tys. Mg, a po konsultacjach społecznych w siedzibie organu w następstwie czego złożeniu korekty do poziomu 95 tyś Mg), której możliwość wykorzystania została jeszcze znacznie ograniczona wobec uzyskania określonego statusu przez instalację podmiotu konkurencyjnego (instalacja na terenie tego samego regionu północno-centaralnego w lokalizacji gmina W., R. – planowe moce przerobowe 103 400 Mg/rok, przy mocy przerobowej dla instalacji skarżącej na poziomie 50 000 Mg/rok), ma ona w ocenie Sądu interes prawny w kwestionowaniu wadliwych, w jej ocenie, postanowień Planu w zakresie, w jakim mogą one dotyczyć zindywidualizowanych interesów gospodarczych. Skarżąca ubiegając się o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w stosunku do planowanej instalacji we W. o przerobowej mocy minimalnej 95 tys. Mg/rok dla paliwa alternatywnego nie uzyska pozwolenia zintegrowanego, z uwagi na zapis art. 186 pkt 1 Prawa ochrony środowiska, który przewiduje odmowę wydania takiego pozwolenia, jeżeli zamierzony sposób gospodarowania opadami jest niezgodny z planami gospodarki odpadami, o których mowa w ustawie z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach.

Skoro istnieje przepis prawa materialnego (w tym przypadku art. 186 pkt 1 Prawa ochrony środowiska), który powoduje w stosunku do skarżącej ograniczenia w uzyskaniu określonych praw (bądź pozbawia jej tych praw), to tym samym skarżąca Spółka nie tylko posiada legitymację procesową do wniesienia skargi na uchwałę w przedmiocie przyjęcia wojewódzkiego planu gospodarki odpadami (lub jej aktualizacji) ale też wykazała, że jej interes prawny został naruszony zapisami przyjętego WPGO.

Przystępując do oceny zaskarżonej uchwały, w pierwszej kolejności należy dokonać oceny prawidłowości (legalności) zastosowanej procedury poprzedzającej podjęcie zaskarżonej uchwały.

Przepisy procesowe dotyczące przygotowania projektu WPGO znajdują się nie tylko w samej ustawie materialnoprawnej z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, w szczególności w art. 35a,art. 36 ale także w Statucie Województwa D., na co słusznie zwróciła uwagę strona skarżąca w treści skargi.

Statut Województwa D. został przyjęty przez Sejmik Województwa D. uchwałą nr [...] z dnia [...] r. i opublikowany w Dzienniku Urzędowym Województwa D. z dnia [...] r. Nr [...] pod poz. [...]. Statut województwa jest obligatoryjnym aktem prawa miejscowego. Przyjmuje się, że Statut województwa, tak jak i statuty pozostałych jednostek samorządu terytorialnego, ma atrybuty lokalnej konstytucji. W doktrynie przedmiotu statut określany jest mianem podstawowego przepisu prawa miejscowego określającego ustrój jednostki samorządu terytorialnego.

Zdaniem A. Szewca ustrój województwa "to - najogólniej rzecz ujmując - organizacja i zasady działania jego władz, a zwłaszcza organów województwa. Pojęcie to ma kilka aspektów. W aspekcie organizacyjno-proceduralnym chodzi o sprawy związane z władzami województwa oraz z nadzorem nad jego działalnością, jak również z ich współpracą z podmiotami krajowymi, zagranicznymi i międzynarodowymi. Mieszczą się tutaj między innymi takie sprawy, jak zakres działania i kompetencje organów województwa, ich struktura wewnętrzna, formy działania i procedury podejmowania rozstrzygnięć, pozycja ustrojowa i status prawny (prawa i obowiązki) ich członków, w tym przewodniczącego sejmiku i marszałka województwa, powoływanie i odwoływanie zarządu oraz kwitowanie go z prowadzenia gospodarki finansowej województwa (absolutorium)." (w: Ustawa o samorządzie województwa. Komentarz. 2008).

W Rozdziale 1 Działu III Statutu Województwa D. zawarto normy dotyczące zwoływania sesji i posiedzeń komisji Sejmiku. Przepis § 40 określa procedurę zwoływania tych komisji. W § 40 ust. 4 Statutu zamieszczono normę o następującej treści: "Materiały będące przedmiotem pracy komisji członkowie komisji powinni otrzymać na 3 dni przed posiedzeniem." Oznacza to, że bez względu na to, czy posiedzenie komisji zwoływane jest zgodnie z planem pracy komisji w roku kalendarzowym, czy też poza ustalonymi w planie terminami posiedzenia, tj. w miarę potrzeby, zawsze jednak członkowie komisji muszą otrzymywać materiały będące przedmiotem pracy komisji na 3 dni przed posiedzeniem.

W niniejszej sprawie, jak to wynika z przedłożonego Sądowi protokołu [...] sesji Sejmiku Województwa D. z dnia [...] r., posiedzenie Komisji Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej zwołano na wniosek Przewodniczącego Sejmiku w trakcie trwania tejże sesji Sejmiku i odbyło się w trakcie sesji. Posiedzenie komisji trwało kilkanaście minut a dotyczyło zapoznania się z poprawkami jakie przesłało w dniu 21 grudnia 2016 r. Ministerstwo Środowiska do zmienionego przez Zarząd Województwa w dniu 20 grudnia projektu WPGO (str. 13 Protokołu). Już te trzy daty, tj. 20, 21 i 22 grudnia jednoznacznie wskazują, że nie było możliwe spełnienie wymogu § 40 ust. 4 Statutu w zakresie przedłożenia członkom właściwych komisji materiałów stanowiących przedmiot ich pracy z 3 – dniowym wyprzedzeniem. Skoro to sam Sejmik przyjął w Statucie stworzenie członkom komisji możliwość realnego zapoznania się z materiałami, nad którymi będą obradować z minimalnym 3-dniowym wyprzedzeniem, to naruszenie tego przepisu postrzegać należy w kategoriach istotnego naruszenia procedury poprzedzającej podjęcie zaskarżonej uchwały, która mogła mieć wpływ na treść merytoryczną zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Plan Gospodarki Odpadami jest aktem nie tylko obszernym objętościowo ale przed wszystkim zawierającym treści specjalistyczne i skomplikowane, co powoduje, iż niemożliwym jest aby w kilkanaście minut komisja mogła rzetelnie zapoznać się z poprawkami ministra, a także z uprzednio wprowadzonymi zmianami przez Zarząd Województwa do WPGO i w końcowym etapie miała stosowny czas na refleksję nad przyjętymi zmianami, i w konsekwencji wydaniem właściwej opinii.

Ponadto zgodnie z § 43 ust. 1 Statutu "Przy podejmowaniu decyzji o zwołaniu sesji powinny być gotowe projekty uchwał, które będą przedmiotem obrad, a także materiały niezbędne radnym do czynnego uczestnictwa w obradach." W ust. 2 § 43 Statutu normodawca wojewódzki określił, że na 5 dni przed dniem rozpoczęcia obrad radnym należy doręczyć zawiadomienie o zwołaniu sesji wraz z porządkiem obrad i projektami uchwał.

W sytuacji wprowadzenia zmian do treści WPGO na dzień przed sesją Sejmiku i doręczenie radnym drogą elektroniczną w dniu 21 grudnia 2016 r. zawiadomienia o wprowadzonych do Planu zmianach, naruszono w sposób istotny przepis § 43 ust. 2 w zw. z ust. 1 Statutu. Z treści protokołu z sesji wynika, że niektórzy radni dowiedzieli się o zaistniałych zmianach do WPGO dopiero na sesji Sejmiku, co mogło uniemożliwić im aktywny udział w debacie nad uchwalaniem zmienionego Planu. Naruszenie § 43 ust. 2 Statutu mogło mieć zatem wpływ na treść podjętej uchwały.

Reasumując, skoro Sąd stwierdził kwalifikowane naruszenie procedury poprzedzającej podjęcie zaskarżonej uchwały, to przedwczesnym byłoby rozpoznanie zarzutów dotyczących kwestii merytorycznych zawartości WPGO.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Orzeczenie o kosztach znajduje swoje uzasadnienie w treści art. 200 tej ustawy.