Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędziowie sędzia NSA Anna Lech sędzia del. WSA Marzenna Linska - Wawrzon Protokolant Urszula Radziuk po rozpoznaniu w dniu 14 września 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 stycznia 2010 r. sygn. akt II SAB/Wa 113/09 w sprawie ze skargi K. H. na bezczynność Generalnego Inspektora Kontroli Skarbowej w przedmiocie udzielenia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 22 stycznia 2010 r., sygn. akt II SAB/Wa 113/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając skargę K. H. na bezczynność Generalnego Inspektora Kontroli Skarbowej w przedmiocie udzielenia informacji publicznej, zobowiązał ww. organ do rozpatrzenia w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami postępowania administracyjnego wniosku K. H. z dnia 27 grudnia 2008 r. o udostępnienie informacji publicznej, w zakresie dotyczącym: - imion i nazwisk autorów pytań egzaminacyjnych wykorzystanych na egzaminie kwalifikacyjnym na stanowisko inspektora kontroli skarbowej, ustalonym na dzień 22 i 23 kwietnia 2008 r., kopii dokumentu z którego wynika klucz ocen przyjęty przez Komisję Egzaminacyjną do obliczenia punktów podczas wskazanego wyżej egzaminu, kopii uchwał podejmowanych przez Komisję Egzaminacyjną w związku z tym egzaminem, kopii protokołu Komisji Egzaminacyjnej z przebiegu egzaminu przeprowadzonego w dniach 22 i 23 kwietnia 2008 r. oraz umorzył postępowanie w zakresie żądania udostępnienia arkusza pytań egzaminacyjnych i oddalił skargę w pozostałym zakresie.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż K. H. w skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucił Generalnemu Inspektorowi Kontroli Skarbowej bezczynność w zakresie rozpatrzenia wniosków z dnia 15 maja 2008 r. i 27 grudnia 2008 r. - dotyczących żądania przekazania kopii wskazanych dokumentów zawierających informacje publiczne.

Skarżący podniósł, iż jako kandydat biorący udział w postępowaniu kwalifikacyjnym na stanowisko inspektora kontroli skarbowej nie został poinformowany o pełnych podstawach prawnych działania powołanej przez Generalnego Inspektora Kontroli Skarbowej komisji egzaminacyjnej. W szczególności nie uzyskał pełniej informacji o prawach i obowiązkach uczestników związanych z przeprowadzanym przez komisję egzaminacyjną testem egzaminacyjnym.

Z uwagi na fakt, iż informacje w powyższym zakresie nie są publikowane w Biuletynie Informacji Publicznej, ani w żadnym innym dostępnym miejscu, skarżący wystąpił do komisji egzaminacyjnej, a następnie do Generalnego Inspektora Kontroli Skarbowej o udostępnienie kserokopii dokumentów związanych z przeprowadzonym przez komisję egzaminacyjną postępowaniem kwalifikacyjnym, które w jego ocenie stanowią informacje publiczne. Pisma komisji egzaminacyjnej i Generalnego Inspektora Kontroli Skarbowej powołujące się na brak podstaw prawnych do udostępnienia kserokopii żądanych dokumentów stanowią, jego zdaniem, dowód na to, iż organy te pozostają w bezczynności.

W odpowiedzi na skargę Generalny Inspektor Kontroli Skarbowej wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, iż Departament Kontroli Skarbowej Ministerstwa Finansów przy piśmie z dnia 4 czerwca 2009 r. przesłał kserokopie dokumentów, o których udostępnienie skarżący wystąpił. Jednocześnie stwierdził, iż wymieniony Departament, który zapewniał obsługę administracyjno-biurową komisji egzaminacyjnej, nie dysponuje zestawami pytań egzaminacyjnych, o których udostępnienie skarżący wnosił. Zestawy pytań, po upływie okresu przewidzianego w § 22 zarządzenia Ministra Finansów z dnia 28 listopada 2000 r. w sprawie określenia szczegółowych warunków odbywania praktyki oraz przeprowadzania egzaminów kwalifikacyjnych na stanowisko inspektora kontroli skarbowej (Dz. Urz. MF Nr 12, poz. 68), podlegają zniszczeniu. Natomiast przechowywane są wyłącznie arkusze odpowiedzi.

Wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji podniósł, iż w niniejszej sprawie Generalny Inspektor Kontroli Skarbowej pozostaje w bezczynności, albowiem nie zrealizował żądania strony, jak również uznając, iż żądana informacja stanowi informację niejawną, nie wydał decyzji administracyjnej w trybie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W sprawie nie budzi wątpliwości, iż pismo skarżącego z dnia 27 grudnia 2008 r. stanowiło wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Wniosek ten, jak potwierdził skarżący na rozprawie w dniu 15 stycznia 2010 r., obejmował informacje żądane we wniosku z dnia 15 maja 2008 r.

W ocenie Sądu pierwszej instancji nie można zgodzić się z organem, iż przy piśmie z dnia 4 czerwca 2009 r. zostały skarżącemu przesłane kserokopie dokumentów, o których udostępnienie wystąpił. Skarżący bowiem, poza przekazaną przez organ decyzją Generalnego Inspektora Kontroli Skarbowej z dnia 14 lutego 2008 r., testem egzaminacyjnym i arkuszem odpowiedzi, domagał się udostępnienia:

imion i nazwisk autorów pytań egzaminacyjnych wykorzystanych na egzaminie

kwalifikacyjnym na stanowisko inspektora kontroli skarbowej, ustalonym na dzień

22 i 23 kwietnia 2008 r.,

kopii dokumentu, z którego wynika klucz ocen przyjęty przez komisję egzaminacyjną

do obliczenia punktów podczas wskazanego egzaminu,

kopii uchwał podejmowanych przez komisję egzaminacyjną w związku z tym

egzaminem,

kopii protokołu komisji egzaminacyjnej z przebiegu egzaminu przeprowadzonego

w dniach 22 i 23 kwietnia 2008 r.,

kopii zastawów pytań egzaminacyjnych wykorzystanych przez komisję

egzaminacyjną przy egzaminach przeprowadzonych w dniu 1 i 2 grudnia 2008 r.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji przedmiot objęty żądaniem strony stanowi informację publiczną. Generalny Inspektor Kontroli Skarbowej jest, w rozumieniu powołanej ustawy, podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udostępnienia informacji mającej charakter informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu. Skarżącemu została ponadto udostępniona decyzja Generalnego Inspektora Kontroli Skarbowej z dnia 14 lutego 2008 r. w sprawie składu komisji egzaminacyjnej oraz terminów egzaminów kwalifikacyjnych. Na rozprawie w dniu 15 stycznia 2010 r. skarżący odstąpił od żądania udostępnienia mu arkusza pytań egzaminacyjnych i w tym zakresie postępowanie podlegało umorzeniu, zaś w przedmiocie udostępnienia zestawów pytań egzaminacyjnych, których organ z uwagi na zniszczenie ich nie posiada, wniosek podlegał oddaleniu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł K. H. zaskarżając go w zakresie, w jakim umorzono postępowanie w zakresie żądania udostępnienia arkusza pytań egzaminacyjnych oraz oddalono skargę. Powołując się na powyższe wniósł o uchylenie wyroku Sądu pierwszej instancji w zaskarżonym zakresie i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania, ewentualnie rozpoznanie skargi we wskazanym zakresie i nakazanie Generalnemu Inspektorowi Kontroli Skarbowej (dalej: GIKS) rozpatrzenie wniosków strony z dnia 15 maja 2008 r. i 27 grudnia 2008 r. w zakresie udostępnienia informacji publicznej zawartej:

w zestawach pytań egzaminacyjnych wykorzystanych przez organ administracji publicznej w trakcie przeprowadzonych w kwietniu i grudniu 2008 roku egzaminów testowych oraz

w dokumentach określających tryb pracy komisji egzaminacyjnej oraz

w dokumencie sporządzonym przez KE w związku z zastrzeżeniami osób zdających z

Wrocławia (nieanonimowe stanowisko autora pytania nr 6 "Importem towarów jest...") oraz

w arkuszu odpowiedzi udzielonych przez stronę (adnotacje dokonane przez członków KE dotyczące oceny udzielonej na pytanie nr 6 odpowiedzi jako prawidłowej i nieprawidłowej),

oraz zobowiązanie GIKS do wydania kopii pozostałych dokumentów dotychczas nie udostępnionych, o które skarżący występował w piśmie z dnia 27 grudnia 2008 r., w tym kompletnej dokumentacji dotyczącej prawnych podstaw faktycznych czynności dokonanych przez komisję egzaminacyjną i GIKS w związku z postępowaniem kwalifikacyjnym, o którym mowa w decyzji GIKS z dnia 14 lutego 2008 roku.

Zaskarżonemu wyrokowi kasator zarzucił:

1. naruszenie prawa materialnego w rozumieniu art.174 pkt 1 P.p.s.a. przez błędną wykładnię art. 1 ust. 1, art.6 ust. 1 pkt 4 lit. a i lit. f oraz ust. 2 a także art.14 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (dalej: ustawa o DIP) (Dz. U. z 2001 roku Nr 112, poz.1198 ze zm.) oraz niewłaściwe zastosowanie art. 1, art. 3 §1, art. 134 §1 i art.135, art.141 §4 i art.149 P.p.s.a. poprzez brak uznania za dokumenty urzędowe zawierające informację publiczną podlegające udostępnieniu na wniosek w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej:

a/ nieanonimowego stanowiska autora pytania "Importem towarów jest..." stanowiącego odpowiedź na zastrzeżenia dotyczące poprawności pytań egzaminacyjnych,

b/ arkusza odpowiedzi skarżącego z adnotacjami członków KE dotyczącymi sposobu oceny,

c/ zestawów pytań egzaminacyjnych przygotowanych i wykorzystanych przez KE w postępowaniu kwalifikacyjnym w kwietniu i grudniu 2008 roku,

oraz poprzez brak nakazania organowi administracji publicznej rozpatrzenia wniosków skarżącego w tym zakresie lub zobowiązania organu administracji publicznej do wydania skarżącemu kserokopii ww. dokumentów zgodnie ze złożonym przez niego wnioskiem, a także poprzez brak należytego uzasadnienia w tym zakresie;

2. naruszenie prawa materialnego w rozumieniu art.174 pkt 1 P.p.s.a. przez błędną wykładnię § 12 ust. 1 zarządzenia Ministra Finansów w sprawie określenia szczegółowych warunków odbywania praktyki oraz przeprowadzania egzaminów kwalifikacyjnych na stanowisko inspektora kontroli skarbowej z dnia 28 listopada 2000 roku (Dz. Urz. Ministra Finansów z dnia 28 grudnia 2000 r. Nr 12, poz. 68 w wersji obowiązującej przed zmianą wynikającą z zarządzenia Ministra Finansów nr 5 z dnia 8 kwietnia 2008 roku, Dz. Urz. MF z 2008 roku, Nr 4, poz. 30; zwanym dalej: zarządzeniem MF) oraz niewłaściwe zastosowanie art. 1, art.3 §1, art.134 §1 i art.135, art.141 §4 i art.149 P.p.s.a. i niewłaściwą wykładnię art.6 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy o DIP poprzez błędne uznanie, że "Tryb pracy komisji egzaminacyjnej określało powołane wyżej zarządzenie Ministra Finansów z dnia 28 listopada 2000 r. w sprawie określenia szczegółowych warunków odbywania praktyki oraz przeprowadzania egzaminów kwalifikacyjnych na stanowisko inspektora kontroli skarbowej" oraz poprzez brak nakazania organowi administracji publicznej rozpatrzenia wniosków skarżącego w tym zakresie, a także poprzez brak należytego uzasadnienia odnoszącego się do zarzutów zawartych w skardze, tj., iż tryb pracy KE zgodnie z § 12 ust. 1 (in fine) zarządzenia MF ma obowiązek określić GIKS.

3. naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art.174 pkt 2 P.p.s.a.:

- art.161 §1 pkt 1 w związku z art. 1, art.3 §1, art.134 §1 i art.135, art.141 §4 i art.149 ustawy o P.p.s.a. w związku z art. 1 ust. 1, art.6 ust. 1 pkt 4 lit. a i lit. f oraz ust.2 a także art.14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez niezasadne umorzenie postępowania w zakresie żądania udostępnienia arkusza pytań egzaminacyjnych i brak należytego uzasadnienia w tym zakresie;

- art.151 w związku z art. 1, art.3 §1, art.134 §1 i art.135, art.141 §4 i art.149 P.p.s.a. oraz w związku z art. 1 ust. 1, art.6 ust. 1 pkt 4 lit. a i lit. f oraz ust.2 a także art.14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez niezasadne oddalenie skargi w zakresie żądania od organu administracji publicznej rozpatrzenia wniosku o wydanie:

a/ nieanonimowego stanowiska autora pytania "Importem towarów jest..." stanowiącego odpowiedź na zastrzeżenia dotyczące poprawności pytań egzaminacyjnych,

b/ arkusza odpowiedzi skarżącego z adnotacjami członków KE dotyczącymi sposobu oceny

c/ zestawów pytań egzaminacyjnych przygotowanych i wykorzystanych przez KE w postępowaniu kwalifikacyjnym w kwietniu i grudniu 2008 roku stanowiących dokumenty urzędowe zawierające informację publiczną podlegające udostępnieniu na wniosek strony w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej i brak należytego uzasadnienia w tym zakresie.

Ponadto kasator wniósł o przyznanie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

W motywach skargi kasacyjnej podniesiono, iż Sąd pierwszej instancji nie zobowiązał GIKS do rozpatrzenia wniosków zawierających żądanie strony w zakresie wydania kopii tych dokumentów, które, co potwierdził także w uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji, zawierały informacje publiczne, tj.: kopii zestawów pytań egzaminacyjnych wykorzystanych przez komisję przy egzaminach przeprowadzonych 1 i 2 grudnia 2008 roku. Skarżący na rozprawie w dniu 15 stycznia 2010 roku odstąpił jedynie od żądania udostępnienia mu tego formularza pytań egzaminacyjnych, na którym w trakcie egzaminu w kwietniu 2008 roku poczynił własnoręczne notatki (dowód - protokół z przebiegu rozprawy). W żadnym wypadku zaś skarżący nie zrezygnował z żądania wydania mu przez GIKS kopii formularzy pytań egzaminacyjnych, jakie zostały przygotowane i wykorzystane przez komisję na użytek egzaminów testowych w kwietniu i grudniu 2008 roku. Formularz pytań testowych z egzaminu z dnia 22 kwietnia 2008 roku (bez notatek skarżącego poczynionych w trakcie egzaminu) został mu wprawdzie na krótką chwilę okazany w dniu 14 maja 2008 roku, bez możliwości jednak uzyskania jakiejkolwiek kopii, odpisu itp. Udostępnienie do wglądu nie oznacza wydania kopii dokumentu w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zdaniem kasatora, prawo wglądu, o którym mowa jest w przepisie §22 zarządzenia MF, nie może ograniczać prawa wynikającego z ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie sposób zatem przyjmować, że skarżący otrzymał przez taki wgląd dostęp do informacji publicznej i nie może skorzystać z uprawnień przewidzianych w ustawie o dostępie do informacji publicznej, w szczególności w zakresie prawa do żądania kserokopii dokumentów zawierających takie informacje. W trakcie kilkuminutowego wglądu skarżący nie był w stanie zapamiętać treści kilkustronicowych dokumentów zwłaszcza, iż w tym czasie pozostawał w stanie wzburzenia w związku z wadliwą i niezgodną z obowiązującym na egzaminie stanem prawnym oceną za pytanie nr 6.

Zarówno GIKS jak i komisja na etapie odpowiedzi na skargę przyznały, iż dokonano zniszczenia zestawów pytań wykorzystanych w trakcie egzaminów w kwietniu i grudniu 2008 roku. Nie przedłożono jednakże żadnych dowodów w tym zakresie, które w takich sytuacjach organ ma obowiązek sporządzić - m.in. protokołów zniszczenia, dokumentów dotyczących kwalifikacji archiwalnej i jej zatwierdzenia przez właściwe dla GIKS archiwum państwowe. Sąd pierwszej instancji kwestii tej, pomimo spoczywającego na nim obowiązku z art. 134 §1 oraz z art. 135 P.p.s.a., nie zbadał.

Sam fakt – udowodniony, bądź nie - zniszczenia dokumentów, których wydania żądał skarżący, nie pozbawia skarżącego interesu prawnego w uzyskaniu w tym zakresie określonego rozstrzygnięcia administracyjnego. Udowodniona okoliczność zniszczenia dokumentów przez organ mogłaby bowiem oznaczać dla Sądu pierwszej instancji jedynie brak możliwości nakazania wydania tychże dokumentów, ale nie uniemożliwiałyby mu nakazania rozpatrzenia wniosku strony w tym zakresie. Poza tym, dokonanie zniszczenia pytań egzaminacyjnych, wbrew obowiązującym zasadom takiego zniszczenia, jest równoznaczne z usunięciem materiału dowodowego, który pozwoliłby nie tylko na ustalenie poprawności sformułowania tychże pytań w kontekście zarządzenia Ministra Finansów, lecz także na wnikliwe i rzetelne zbadanie przez Sąd pierwszej instancji legalności zachowań organu administracji publicznej.

Zdaniem kasatora z zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji nie tylko nie zbadał, czy takie zachowanie organu było zgodne z prawem (w ocenie skarżącego zachowania takie były bezprawne i naruszały przepisy dotyczące zasad archiwizacji dokumentów), ale konsekwencje tych bezprawnych zachowań organu Sąd ten przyjął za podstawę wydanego orzeczenia, umarzając postępowanie sądowoadministracyjne i oddalając skargę w zakresie tych dokumentów, wśród których znajdują się formularze pytań jako dokumenty nie ujęte w punkcie 1 sentencji wyroku z dnia 22 stycznia 2010 r. Sąd pierwszej instancji bezkrytycznie przyjął także wyjaśnienia organu administracyjnego dotyczące wskazania jako podstawy prawnej zniszczenia dokumentów przepisów zarządzenia Ministra Finansów, które w ani jednym paragrafie nie zawiera jakiejkolwiek wzmianki na temat niszczenia jakichkolwiek dokumentów.

W ocenie kasatora Sąd pierwszej instancji całkowicie pominął ocenę faktu, iż GIKS i podległe mu jednostki, wbrew ustawie o dostępie do informacji publicznej, zamiast rozpatrzenia wniosku strony zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej poprzez wydanie dokumentów albo wydania decyzji odmownej w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, względnie poinformowania wnioskodawcy, że przedmiot żądania nie zawiera informacji publicznej niezgodnie z prawem powiadomiły stronę zwykłym pismem o "braku podstaw prawnych" do uwzględnienia jej żądania, pomimo że sam skarżący wskazywał podstawę prawną swojego wniosku, tj. wspomnianą ustawę o dostępie do informacji publicznej.

Ponadto w ocenie kasatora Sąd pierwszej instancji pominął obowiązek GIKS określony w § 12 ust. 1 in fine zarządzenia Ministra Finansów ustalenia trybu pracy komisji egzaminacyjnej, błędnie uznając, że tryb ten uregulowany jest we wskazanym zarządzeniu wydanym przez Ministra Finansów. Również w zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił, z jakich przyczyn nie nakazał GIKS rozpatrzenia wniosku w zakresie nieanonimowego stanowiska autora pytania zawartego w dokumencie sporządzonym przez komisję egzaminacyjną w związku z zastrzeżeniami osób zdających z Wrocławia do pytania nr 6 ("Importem towarów jest...") oraz w odniesieniu się do dokumentu arkusza odpowiedzi skarżącego, zawierającego adnotacje dokonane przez członków tej komisji w zakresie niejednoznacznej oceny udzielonej na pytanie nr 6 (oznaczona jako prawidłowa i nieprawidłowa jednocześnie).

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Generalny Inspektor Kontroli Skarbowej wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Stosownie do art. 174 pkt. 1 i 2 P.p.s.a., skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem sporu w sprawie rozpatrywanej przez Sąd pierwszej instancji było istnienie lub brak zaistnienia po stronie Generalnego Inspektora Kontroli Skarbowej stanu bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącego z dnia 27 grudnia 2008 r. o udostępnienie informacji publicznej, dotyczącej przeprowadzonego egzaminu kwalifikacyjnego na stanowisko inspektora kontroli skarbowej. Rozpatrując skargę Sąd pierwszej instancji uznał, że Generalny Inspektor Kontroli Skarbowej pozostawał w zwłoce w załatwieniu przedmiotowego wniosku i zobowiązał ww. organ do udostępnienia skarżącemu informacji dotyczących imion i nazwisk autorów pytań egzaminacyjnych, wykorzystanych na egzaminie kwalifikacyjnym na stanowisko inspektora kontroli skarbowej, ustalonym na dzień 22 i 23 kwietnia 2008 r., kopii dokumentu z którego wynika klucz ocen przyjęty przez komisję egzaminacyjną do obliczenia punktów podczas wskazanego wyżej egzaminu, kopii uchwał podejmowanych przez komisję egzaminacyjną w związku z tym egzaminem, kopii protokołu komisji egzaminacyjnej z przebiegu egzaminu przeprowadzonego w dniach 22 i 23 kwietnia 2008 r.

We wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego skardze kasacyjnej skarżący kwestionuje orzeczenie Sądu pierwszej instancji dotyczące umorzenia postępowania w zakresie m.in. udostępnienia arkusza pytań egzaminacyjnych z ww. egzaminu oraz oddalenia skargi w zakresie udostępnienia nieanonimowego stanowiska autora pytania "Importem towarów jest..." oraz arkusza odpowiedzi skarżącego z adnotacjami członków komisji egzaminacyjnej, dotyczącymi sposobu oceny.

W pierwszej kolejności należy podnieść, że wniesiona do Sądu pierwszej instancji skarga dotyczy bezczynności organu, nie zaś odmowy udzielenia informacji publicznej. Powyższe rozróżnienie ma podstawowe znaczenie dla oceny stanowiska Sądu pierwszej instancji, gdyż celem skargi na bezczynność jest wyłącznie zwalczanie zwłoki w załatwianiu sprawy i pozytywne jej rozstrzygnięcie, czyli uwzględnienie skargi na bezczynność może prowadzić jedynie do nakazania organowi załatwienia wniosku podmiotu domagającego się udostępnienia informacji publicznej w sposób wynikający z ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wbrew zarzutom zawartym w skardze kasacyjnej, sąd administracyjny nie może w wyroku uwzględniającym skargę na bezczynność przesądzać sposobu załatwienia sprawy. W sytuacji, w której ustawodawca poddał kontroli sądowej uchwały komisji konkursowych w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu, sąd administracyjny nie może zastępować organu w merytorycznym rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W tym bowiem zakresie załatwienie wniosku jest dokonywane przez właściwy organ administracji publicznej.

Odnosząc powyższe do stanu faktycznego niniejszej sprawy należało ustalić, udostępnienia jakiej informacji żądał skarżący od Generalnego Inspektora Kontroli Skarbowej. W piśmie z dnia 27 grudnia 2008 r. skarżący żądał udostępnienia szeregu informacji związanych z przeprowadzonym przez komisję egzaminacyjną egzaminem konkursowym na stanowisko inspektora kontroli skarbowej. Jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji przedmiotowe pismo stanowiło wniosek o udostępnienie informacji publicznej, bowiem Generalny Inspektor Kontroli Skarbowej zalicza się do podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej, zgodnie z art. 4 omawianej ustawy. Również przedmiot żądania objęty był zakresem ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż użyte w konkretnym postępowaniu konkursowym na stanowisko w administracji publicznej testy i klucze odpowiedzi są informacją publiczną i mogą być objęte wnioskiem o ich udostępnienie w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej (por. wyrok WSA z dnia 9 stycznia 2006 r., II SA/Wa 2043/05). W zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji prawidłowo zobowiązał więc organ do rozpatrzenia wniosku skarżącego.

Przystępując do oceny zarzutu nierozpoznania przez ten Sąd wniosku o udostępnienie nieanonimowego stanowiska autora pytania "Importem towarów jest..." oraz arkusza odpowiedzi skarżącego z adnotacjami członków komisji egzaminacyjnej należy podnieść, że zgodnie z §22 ust. 3 zarządzenia Ministra Finansów w sprawie określenia szczegółowych warunków odbywania praktyki oraz przeprowadzania egzaminów kwalifikacyjnych na stanowisko inspektora kontroli handlowej (Dz. Urz. MF z dnia 28 grudnia 2000 r., Nr 12 poz. 68) na wniosek zdającego egzamin, złożony w terminie 14 dni udostępnia się do wglądu test egzaminacyjny. Powyższy przepis stanowił jedyną normatywną podstawę do umożliwienia dostępu, a następnie kwestionowania wyniku egzaminu na inspektora kontroli skarbowej. Prawo wglądu do testu egzaminacyjnego jest niewątpliwie czym innym, niż prawo do otrzymania kserokopii arkusza odpowiedzi. Należy w tym względzie podzielić argumentację Sądu pierwszej instancji, iż obowiązek umożliwienia skarżącemu wglądu do wyników egzaminu został przez organ wykonany, bowiem jak sam skarżący przyznał, został on zapoznany zarówno z arkuszem odpowiedzi oraz kluczem ocen na pytania egzaminacyjne, jak i stanowiskiem autora pytania nr. 6. Organowi nie można zarzucić w tym zakresie bezczynności. Przedstawione w skardze kasacyjnej wywody odnośnie ciążącego na organie obowiązku wytworzenia określonych dokumentów, zawartych we wniosku o udostępnienie informacji publicznej (m. in. arkusza i zestawów pytań egzaminacyjnych), bądź nakazania organowi przez Sąd wyjaśnienia podstawy prawnej sposobu archiwizacji takich dokumentów, czy w końcu ujawnienie imienia i nazwiska autorów pytań egzaminacyjnych nie zasługują na uwzględnienie. Jak podniesiono na wstępie, przedmiotem postępowania toczącego się przed Sądem pierwszej instancji była wyłącznie bezczynność organu w rozpatrzeniu wniosku o udzielenie informacji publicznej i w przypadku jej stwierdzenia Sąd ten mógł jedynie nakazać organowi jego załatwienie, bez merytorycznego wnikania w to, w jaki sposób tego dokona.

Brak jest w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej normy uprawniającej czy też zobowiązującej sąd administracyjny do badania prawdziwości twierdzenia, że zobowiązany nie posiada informacji, o jaką uprawniony wnosi. Przekazanie wiadomości o braku w zasobach zobowiązanego informacji żądanej we wniosku usuwa więc stan bezczynności w zakresie udostępnienia danych, o jakie wnosił uprawniony (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Dostęp do informacji publicznej, LexisNexis, 2007 r.). W przypadku skarg na bezczynność kontrolna rola sądu administracyjnego nie może prowadzić do ustalania stanu sprawy w oparciu o podawane przez skarżącego informacje, z których wywodzi on swoje przekonanie o posiadaniu przez podmiot zobowiązany żądanej informacji.

Opisany wyżej sposób postąpienia z wnioskiem skarżącego przez Generalnego Inspektora Kontroli Skarbowej był więc prawidłowy, a zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji § 12 ust. 1 przedmiotowego zarządzenia Ministra Finansów i art. 1 ust. 1, art.6 ust. 1 pkt 4 lit. a i lit. f oraz ust. 2, a także art.14 ust. 16 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy o dostępie do informacji publicznej należy uznać za nieuzasadnione.

Przystępując do oceny zarzutów przepisów postępowania - art.151 w związku z art. 1, art.3 §1, art.134 §1 i art.135, art.141 §4 i art.149 P.p.s.a. należy zauważyć, iż wszystkie one zmierzają do kwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji odnośnie udostępnienia skarżącemu informacji publicznej lecz również nie mogły odnieść oczekiwanego skutku. Skarżący kasacyjnie w żaden sposób nie argumentuje w jaki sposób zaskarżony wyrok narusza funkcję kontrolną sądów administracyjnych, zasadę niezwiązania Sądu zarzutami skargi i powołaną podstawą prawną oraz obowiązek stosowania przez Sąd wszelkich środków w celu usunięcia naruszenia prawa. Jak wskazano wyżej wniosek skarżącego w zakresie podniesionym w skardze kasacyjnej zmierzał do wytworzenia informacji, do czego Generalny Inspektor Kontroli Skarbowej jako podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie jest zobowiązany. Sąd pierwszej instancji zobowiązując organ do udzielenia skarżącemu informacji publicznej w pozostałym zakresie, nie uchybił wskazanym na wstępie przepisom postępowania. Również uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszelkie niezbędne elementy określone w art. 141 §4 P.p.s.a.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 P.p.s.a.