Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie sędzia NSA Jerzy Bujko sędzia del. WSA Jerzy Siegień /spr./ Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 3 czerwca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej "[...]" Nieruchomości Sp. z o.o. w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 listopada 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 821/06 w sprawie ze skargi "[...]" Nieruchomości Sp. z o.o. w O. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z dnia 22 listopada 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 821/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy oddalił skargę wniesioną przez "[...]" Nieruchomości Sp. z o.o. w O. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie pozwolenia na budowę.

Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania "[...]" Sp. z o.o. w O., decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody M. z dnia [...], którą stwierdzono nieważność decyzji Burmistrza Gminy P. z dnia [...] w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę II etapu osiedla budynków mieszkalnych wielorodzinnych na działkach o nr ew. [...] i [...], położonych przy ul. [...] i [...] w P.

Organ odwoławczy stwierdził, iż w sprawie doszło do naruszenia art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. albowiem decyzja o pozwoleniu na budowę została skierowania do osoby – spółki cywilnej, której ustawodawca nie przyznał osobowości prawnej. Zatem "[...]" s.c. nie można uznać za stronę postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., a w konsekwencji za adresata decyzji administracyjnej.

Skargę na powyższą decyzję złożyła "[...]" Sp. z o.o. w O., wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji Wojewody M. z dnia [...].

Zdaniem strony skarżącej zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów art. 28 i art. 29 k.p.a. Powołując orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazała ona, że "treść art. 29 k.p.a. nie powinna być interpretowana w taki sposób, że spółka cywilna nie może być stroną postępowania administracyjnego z tego powodu, że nie mieści się w katalogu podmiotów wymienionych w tym przepisie, a także, że "jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej, a takimi są spółki cywilne, mogą być stronami postępowania administracyjnego, jeżeli przepisy szczególne przyznają im taki status".

Ponadto strona skarżąca wskazała na naruszenie art. 15 k.p.a., a także art. 7 i art. 77 k.p.a. Uzasadniając powyższy zarzut podniosła, że podstawy stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] zostały sprecyzowane dopiero w decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego i w związku z tym skarżąca nie miała możliwości kwestionowania tych podstaw w postępowaniu odwoławczym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie jest zasadna. Uzasadniając swoje stanowisko Sąd stwierdził, iż należy zgodzić się z poglądem prezentowanym w zaskarżonej decyzji, w myśl którego spółka cywilna, co do zasady, nie jest stroną postępowania administracyjnego, w rozumieniu art. 28 k.p.a. Nie może więc inicjować postępowania administracyjnego i być adresatem decyzji administracyjnej. Zatem prawidłowo organ odwoławczy przyjął, że wydanie decyzji w stosunku do spółki cywilnej, a nie do jej wspólników jest skierowaniem decyzji do osoby nie będącej stronę w sprawie i wyczerpuje dyspozycję z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.

Jednocześnie Sąd podkreślił, że podziela powołany w skardze pogląd orzecznictwa, zgodnie z którym spółka cywilna może być uznana za stronę postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy tak stanowią przepisy prawa. Sąd zwrócił jednakże uwagę, że zarówno przepisy Prawa budowlanego jak i Kodeksu postępowania administracyjnego, w przeciwieństwie np. do uregulowań Kodeksu celnego czy Ordynacji podatkowej, nie zawierają norm, które stanowiłyby podstawę do przyznania spółce cywilnej statusu strony postępowania administracyjnego w sprawach dotyczących zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę.

Nieuzasadnione, zdaniem Sądu I instancji, były również zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 7, art. 77 i art. 15 k.p.a. Sąd stwierdził, że organ prowadząc postępowanie w sprawie dysponował niezbędną dokumentacją do kontroli decyzji na podstawie art. 156 k.p.a. W ocenie Sądu organ odwoławczy dokonał samodzielnych ustaleń zgodnie z art. 138 k.p.a., czego wyrazem jest uzasadnienie zaskarżonej decyzji, odnoszące się zarówno do ustaleń własnych organu odwoławczego jaki i poczynionych przez Wojewodę M.

Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia złożyła "[...]" Nieruchomości Sp. z o.o. w O. Zaskarżając wyrok w całości strona skarżąca wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów art. 28 i art. 29 k.p.a. poprzez błędna wykładnię, prowadzącą do przyjęcia, że spółka cywilna, która wystąpiła o wydanie pozwolenia na budowę nie może być stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżącą wskazała, że Sąd w zaskarżonym wyroku niesłusznie przyjął, że spółka cywilna nie może być stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Przytaczając w skardze kasacyjnej tezy z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego strona skarżąca podkreśliła, że przepis art. 29 k.p.a. nie powinien być interpretowany w taki sposób, że spółka cywilna nie może być stroną postępowania administracyjnego z tego powodu, że nie mieści się w katalogu podmiotów w nim wymienionych. Każdy bowiem, kto może się stać stroną stosunku prawnego nawiązanego na podstawie prawa materialnego z mocy decyzji - a więc i spółka cywilna – będzie występował jako strona tego postępowania.

Strona skarżąca powołała się ponadto na uchwałę NSA z dnia 26 listopada 2001 r. sygn. akt OPK 19/01, w której stwierdzono, że skoro podmioty tworzące wspólnotę mieszkaniową, tj. osoby fizyczne lub osoby prawne mają przymiot strony w postępowaniu administracyjnym, w rozumieniu art. 28 i art. 29 k.p.a., to uzasadnione jest stanowisko, że przymiot ten będzie też miała wspólnota mieszkaniowa stanowiąca zbiór takich podmiotów powiązanych ze sobą z mocy ustawy stosunkiem prawnym. W ocenie skarżącej zachodzi zbieżność sytuacji wspólnot mieszkaniowych i spółek cywilnych. Każdy bowiem ze wspólników "[...]" s.c. miał przymiot strony w rozumieniu art. 28 i art. 29 k.p.a., a łączne ich wystąpienie eliminowało wielość podmiotów w postępowaniu administracyjnym. Zdaniem skarżącej celem gospodarczym "[...]" s.c. była budowa domu z przeznaczeniem lokali mieszkalnych na sprzedaż, a zatem spółka niewątpliwie miała interes prawny w uzyskaniu pozwolenia na budowę.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu natomiast bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, bowiem podniesione w niej zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego nie są trafne.

Nie można podzielić zarzutu naruszenia przepisów art. 28 i 29 k.p.a. poprzez błędną wykładnię prowadzącą do przyjęcia, że spółka cywilna nie może być stroną postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Zdaniem strony skarżącej celem gospodarczym [...] s.c. była budowa domów z przeznaczeniem lokali mieszkalnych na sprzedaż i tym samym posiadała ona interes prawny w uzyskaniu pozwolenia na budowę, jak również wszelkich innych pozwoleń niezbędnych w zakresie prowadzonej działalności. Powyższe stanowisko strony skarżącej nie zostało jednak poparte analizą przepisów Prawa budowlanego, a jedynie powołaniem się na fakt traktowania spółki cywilnej jako strony postępowania administracyjnego w innych postępowaniach administracyjnych.

W doktrynie prawniczej oraz orzecznictwie sądowym utrwalony jest pogląd, że spółka prawa cywilnego nie ma osobowości prawnej, ani zdolności prawnej także w zakresie prowadzonej działalności gospodarczej (uchwała SN z dnia 31 marca 1993 r. III CZP 176/92, OSNC z 1993 r. nr 10, poz.171; uchwała SN z dnia 26 stycznia 1996 r. III CZP 111/95, OSNC z 1996, nr 5, poz.63). Spółka cywilna nie jest więc podmiotem prawnym odrębnym od wspólników, lecz jest wielostronnym stosunkiem zobowiązaniowym łączącym wspólników (wyrok SN z dnia 28 października 2003 r., I CK 201/02, lex nr 151608).

Przepis art. 860 § 1 k.c. stanowi, że przez zawartą umowę spółki wspólnicy zobowiązują się dążyć do osiągnięcia wspólnego celu gospodarczego, działając w sposób oznaczony, w szczególności przez wniesienie wkładów. Odróżnić zatem należy wspólników spółki cywilnej będących odrębnymi przedsiębiorcami, spółkę cywilną będącą stosunkiem zobowiązaniowym łączącym wspólników oraz przedsiębiorstwo prowadzone przez wspólników w ramach realizacji wspólnego celu gospodarczego określonego w umowie spółki. A zatem spółka cywilna będąc stosunkiem zobowiązaniowym, a nie podmiotem praw i obowiązków, nie może uzyskać pozwolenia na budowę.

Powyższego wniosku nie zmienia fakt, iż przepisy różnych ustaw regulujących działalność gospodarczą, podatki, statystykę przewidują w odniesieniu do spółki cywilnej szczególne uregulowania. Jak podkreślono bowiem w uchwale NSA z dnia 26 listopada 2001 r. sygn. akt OPK 19/01 (ONSA 2002/2/68), utrwalone jest stanowisko, że zdolność administracyjna jest pojmowana szeroko i nie pokrywa się z podmiotowością prawną w innych dziedzinach prawa. Wynika to z różnorodności prawnej spraw, które mogą być rozstrzygane w postępowaniu administracyjnym. Jeżeli prawo materialne daje określonemu podmiotowi podstawę do wykazania w danym postępowaniu jego interesu prawnego lub obowiązku, to przesądza o jego przymiocie jako strony tego postępowania.

Takich szczególnych uregulowań uprawniających spółkę cywilną do uzyskania pozwolenia na budowę, jak trafnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, nie zawierają jednak przepisy Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, pozwolenie na budowę może zostać wydane wyłącznie temu, kto w szczególności złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W przedmiotowej sprawie z wnioskiem o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę budynków mieszkalnych na działkach o nr ew. [...] i [...], położonych przy ulicy [...] i [...] w P. mogli zatem wystąpić będący współwłaścicielami tej nieruchomości wspólnicy spółki cywilnej. Z wnioskiem takim nie mogła natomiast w świetle powyższych przepisów wystąpić [...] s.c., nie dysponowała ona bowiem prawem do powołanych wyżej działek, uprawniającym do uzyskania pozwolenia na budowę.

Z wnioskiem do Burmistrza Gminy P. o udzielenie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji wystąpił natomiast w imieniu [...] s.c. jej pełnomocnik uprawniony do działania na jej rzecz wobec wszelkich władz administracyjnych, samorządowych i innych, we wszystkich sprawach związanych z uzyskaniem stosownych pozwoleń i decyzji niezbędnych do rozpoczęcia realizacji budowy. W konsekwencji powyższego wniosku decyzja o pozwoleniu na budowę została skierowana do [...] s.c., która jednak jak wykazano wyżej, nie mogła uzyskać pozwolenia na budowę, a zatem decyzja ta została skierowana do "osoby nie będącej strona w sprawie", w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.

W skardze kasacyjnej strona skarżąca powołując się na pogląd NSA prezentowany w sprawach dotyczących postępowania celnego, pominęła fakt, iż w uzasadnieniu wyroku z dnia 12 kwietnia 2000 r., sygn. akt V SA 1935/99; lex nr 41775 stwierdzono wprawdzie, że jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej, takie jak spółki cywilne, mogą być stronami postępowania administracyjnego, ale również podkreślono, że jedynie wtedy gdy przepisy szczególne przyznają im taki status. Również powołanie się na zbieżność sytuacji wspólnot mieszkaniowych i spółek cywilnych w kontekście uchwały NSA z dnia 26 listopada 2001 r. sygn. akt OPK 19/01 (ONSA 2002 nr 2, poz. 68) jest zbyt ogólnikowe. W skardze kasacyjnej pominięto, iż uznanie przez NSA w tej uchwale, że wspólnota może stać się podmiotem praw i obowiązków skonkretyzowanych w decyzji w sprawie pozwolenia na wycięcie drzew lub krzewów wynikało z faktu zaliczenia do ustawowych zadań wspólnoty mieszkaniowej, zgodnie z art. 21 ust. 1 i art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. Nr 80, poz. 903), związanego z zarządem nieruchomością wspólną, obowiązku utrzymywania we właściwym stanie drzew i krzewów rosnących na takiej nieruchomości.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.