Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

kara z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego może być wymierzona tylko raz, mianowicie wtedy, gdy inwestor przystąpił do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem art. 54 lub art. 55 Prawa budowlanego, a nie także wtedy, gdy inwestor mimo wymierzenia mu już kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego nadal użytkuje ten obiekt budowlany bez zawiadomienia o zakończeniu robót budowlanych lub decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Mariola Jaroszewska, Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz, Protokolant Sekretarz Sądowy Agnieszka Bednarczyk, po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 13 marca 2013 r. sprawy ze skargi D. Cz. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 stycznia 2011 r., nr [...] w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego 1. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 lutego 2008 r. nr [...]; 2. orzeka, że wymienione w punkcie pierwszym wyroku postanowienia nie mogą być wykonane.

Skarżący B. C., po śmierci którego w jego miejsce wstąpiła jego spadkobierczyni D. C., wniósł skargę na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 20 stycznia 2011 r., którym utrzymano w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 18 lutego 2008 r. o nałożeniu na skarżącego kary w wysokości 5.000 zł z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego – kurnika zlokalizowanego na działce nr [[...]] w K.

Z akt sprawy wynikają jej następujące istotne okoliczności.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 24 października 2007 r. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 22 sierpnia 2007 r. (w oryginale decyzji data 16 kwietnia 2007 r., następnie sprostowana postanowieniem z 14 grudnia 2007 r.), którą uchylono decyzję tego samego organu z 13 sierpnia 2003 r. o udzieleniu skarżącym pozwolenia na użytkowanie budynku inwentarskiego na działce nr [[...]] w K. i odmówiono udzielenia pozwolenia na użytkowanie tego obiektu budowlanego. Powołując się na tę decyzję Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zawiadomił D. C., skarżącego oraz ich pełnomocnika pismem z 13 listopada 2007 r. o zamiarze przeprowadzenia w dniu 21 listopada 2007 r. kontroli na działce nr [[...]], dotyczącej użytkowania znajdującego się tam budynku inwentarskiego. Po przeprowadzeniu zapowiedzianej kontroli Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z 28 listopada 2007 r., powołując się na art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, wymierzył B. C. karę w wysokości 5.000 zł z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu inwentarskiego – kurnika zlokalizowanego na działce nr [[...]] w K.

Uzasadniając postanowienie organ nadzoru budowlanego wskazał, że w trybie wznowienia postępowania decyzją z 18 lutego 2002 r. uchylił własną decyzję z 3 kwietnia 2000 r. o umorzeniu postępowania i orzekł o nałożeniu na B. C. obowiązku dostarczenia inwentaryzacji budowlanej i orzeczenia technicznego budynku inwentarskiego usytuowanego na działce nr [[...]] w K. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 26 marca 2002 r. W dniu 5 czerwca 2002 r. B. C. złożył w Inspektoracie Nadzoru Budowlanego wymagane dokumenty, a w dniu 17 lipca 2003 r. wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowania wskazanego obiektu budowlanego. W związku z tym, jak wskazano, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu 13 sierpnia 2003 r. wydał decyzję o pozwoleniu na użytkowanie.

Dalej organ nadzoru budowlanego w uzasadnieniu postanowienia z 28 listopada 2007 r. wskazał, że wspomniane decyzje Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 26 marca 2002 r. oraz Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 18 lutego 2002 r. zostały uchylone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 6 kwietnia 2005 r. w sprawie o sygnaturze akt II SA/Gd 918/02. W związku z tym, jak wskazano, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z 27 lipca 2006 r. wznowił z urzędu postępowanie w sprawie pozwolenia na użytkowanie i następnie decyzją z 22 sierpnia 2007 r. uchylił swoją decyzję z 13 sierpnia 2003 r. i odmówił udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Kończąc tę część uzasadnienia organ nadzoru budowlanego stwierdził, że wymieniona ostatnio decyzja została utrzymana w mocy decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 24 października 2007 r.

Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 21 listopada 1997 r. okazało się, iż budynek inwentarski znajdujący się na działce nr [[...]] w K. jest użytkowany, w szczególności ustalono, że hodowane są w nim pisklęta.

W tym stanie rzeczy organ administracji przyjął, że budynek, o którym mowa, jest użytkowany z naruszeniem art. 55 Prawa budowlanego. Organ nadzoru budowlanego przytoczył jeszcze treść powołanego przepisu oraz art. 57 ust. 7, art. 59f ust. 1 i art. 59g Prawa budowlanego, po czym stwierdził, że mając powyższe na uwadze postanowiono jak w sentencji.

Od opisanego postanowienia nie zostało wniesione zażalenie.

W dniu 13 lutego 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził ponownie kontrolę na działce nr [[...]], dotyczącą użytkowania budynku inwentarskiego tam się znajdującego. Następnie postanowieniem z 18 lutego 2008 r., powołując się na art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, wymierzył B. C. karę w wysokości 5.000 zł z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu inwentarskiego – kurnika zlokalizowanego na działce nr [[...]] w K.

Uzasadniając postanowienie organ administracji wskazał, że postanowieniem z 28 listopada 2007 r. wymierzono już B. C. karę za użytkowanie tego budynku, zaś w dniu 13 lutego 2008 r. ponownie przeprowadzono kontrolę, podczas której ustalono, że budynek nadal jest użytkowany bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Ponadto przytoczono okoliczności wskazane w postanowieniu z 28 listopada 2007 r. i tak jak w tym postanowieniu stwierdzono, że budynek jest użytkowany z naruszeniem art. 55 Prawa budowlanego.

B. C. od postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 18 lutego 2008 r. wniósł zażalenie, w którym podniósł m.in., że skoro 13 sierpnia 2003 r. wydano decyzję o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego, którego dotyczy sprawa, to od dnia 27 sierpnia 2003 r. użytkował ten obiekt legalnie. Tym samym, jego zdaniem, nie wystąpiła przesłanka zastosowania wobec niego kary pieniężnej. Skarżący podniósł przy tym, że pozwolenie na użytkowanie zostało wprawdzie uchylone, ale nastąpiło to w wyniku wznowienia postępowania, a więc w okresie od 27 sierpnia 2003 r. do 24 października 2007 r. obowiązywało.

Rozpoznając zażalenie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z 20 stycznia 2011 r. utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy, poza przedstawieniem dotychczasowego przebiegu postępowania, stwierdził, że "wyeliminowanie z obrotu prawnego pozwolenia na użytkowanie uzasadniało zaprzestanie przez stronę użytkowania (...) obiektu". Organ ten zauważył także, że "zasadność nałożonej kary potwierdził sam inwestor, gdyż "nie wniósł zażalenia na wcześniej wydane postanowienie z 28 listopada 2007 r. oraz na późniejsze postanowienie o wymierzeniu mu kary w wysokości 5.000 zł z 16 listopada 2009 r."

W skardze skarżący, wnosząc o uchylenie postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 20 stycznia 2011 r. oraz poprzedzającego je postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 18 lutego 2008 r., podniósł, że nakładanie na niego kar pieniężnych z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, mimo że uzyskał pozwolenie na użytkowanie, które następnie zostało uchylone w wyniku wznowienia postępowania z powodów, których nie zawinił i mimo że toczy się z jego wniosku dalsze postępowanie, narusza art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 7 i art. 8 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna.

Z przedstawionych przez organ administracji akt sprawy wynika, że zaskarżonym postanowieniem Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 18 lutego 2008 r., którym już po raz drugi wymierzono B. C. karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Pierwszy raz B. C. taką karę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wymierzył postanowieniem z 28 listopada 2007 r. Z obu postanowień organu pierwszej instancji wynika, że karę wymierzono z tytułu nielegalnego użytkowania tego samego obiektu budowlanego, przy czym po raz drugi karę wymierzono dlatego, że obiekt budowlany po przystąpieniu do użytkowania z naruszeniem art. 55 Prawa budowlanego i wymierzeniu kary z tytułu nielegalnego użytkowania, nadal jest użytkowany bez wymaganego pozwolenia na użytkowanie.

Mając na uwadze wskazane okoliczności faktyczne należy rozważyć czy art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 243 z 2010 r., poz. 1623 ze zm.), który jest podstawą wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, można wykładać w taki sposób, że dopuszczalne jest wymierzenie kary, której przepis ten dotyczy, więcej niż jeden raz z tytułu tego samego przystąpienia do użytkowania.

Dosłownie powołany przepis stanowi, że w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 Prawa budowlanego, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Zatem, opierając się na jego literalnej treści można przyjąć, że kara z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego jest wymierzana za zdarzenie polegające na przystąpieniu do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem określonych przepisów. Nie może ona więc być wymierzana z powodu istnienia określonego stanu. Wynika to z użycia przez ustawodawcę słowa "przystąpienie", które odnosi się do zdarzenia jednorazowego. Inaczej mówiąc z dosłownego brzmienia art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego wynika, że kara z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego może być wymierzona tylko raz, mianowicie wtedy, gdy inwestor przystąpił do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem art. 54 lub art. 55 Prawa budowlanego, a nie także wtedy, gdy inwestor mimo wymierzenia mu już kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego nadal użytkuje ten obiekt budowlany bez zawiadomienia o zakończeniu robót budowlanych lub decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Otrzymany wynik wykładni, dokonanej przy użyciu reguł gramatycznych, jest zgodny z dającym się zauważyć celem art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Kara z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego jest sankcją administracyjną, której celem jest wymuszenie przestrzegania przez inwestorów procedury prawnego zakończenia procesu inwestycyjnego. Chodzi o to, aby w zależności od okoliczności, inwestor przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego albo zawiadomił właściwy organ o zakończeniu robót budowlanych i poczekał 21 dni na ewentualny sprzeciw właściwego organu (art. 54 Prawa budowlanego) albo uzyskał ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie (art. 55 Prawa budowlanego). Nic nie wskazuje na to, aby celem art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego było wyposażenie organów nadzoru budowlanego w środek przymusu służący temu, aby skłonić inwestora użytkującego obiekt budowlany z naruszeniem art. 54 lub art. 55 Prawa budowlanego, do zaprzestania użytkowania obiektu budowlanego albo zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy lub uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Mając powyższe na uwadze należy zgodzić się z tezą wyroku NSA z 1 października 2010 r., sygnatura akt II OSK 1494/09, według której ponowne wymierzenie kary za to samo "przystąpienie" do użytkowania, dodatkowo w sytuacji gdy kara ta wcześniej została już ostatecznie i prawomocnie wymierzona stanowi wydanie postanowienia w warunkach określonych w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Tym samym rozpoznawana skarga podlega uwzględnieniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 i art. 126 k.p.a.

Ponadto należy zauważyć, że podniesiony wyżej argument odnoszący się do celu art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, wskazuje, że kara z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego nie może być stosowana, gdy inwestor przystąpił do użytkowania obiektu budowlanego na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, która jednakże później została usunięta z obrotu prawnego. W takiej sytuacji bowiem odpada cel powołanego przepisu, polegający na wymuszeniu zastosowania się inwestora do obowiązku wynikającego z art. 55 Prawa budowlanego. Zauważyć wprawdzie należy, że w art. 55 pkt 2 Prawa budowlanego przewidziano m.in. obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego w przypadku prowadzenia postępowania naprawczego, ale art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego w związku z tym przepisem należy wykładać w ten sposób, że dotyczy on sytuacji, która polega na zakończeniu robót budowlanych wykonywanych na podstawie przewidzianej w art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego i pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych. Taka sytuacja jednakże w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. W rozpoznawanej sprawie karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego wymierzano, mimo że inwestor swego czasu przystąpił do użytkowania obiektu budowlanego po uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, która następnie w wyniku wznowienia została uchylona. W tych okolicznościach zastosowana kara miała na celu przymuszenie inwestora do ponownego uzyskania pozwolenia na użytkowanie albo zaprzestania użytkowania obiektu budowlanego. Była więc sprzeczna z celem art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego.

Sąd dostrzega, że stosowanie w rozpoznawanej sprawie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego jest wynikiem pewnej bezradności organów nadzoru budowlanego w doprowadzeniu do tego, aby inwestor zastosował się do wydawanych w sprawie decyzji administracyjnych. Zauważyć w związku z tym należy, że z uzasadnienia decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 24 października 2007 r. wynika, iż sprawa dotyczy rzekomego istotnego odstąpienia inwestora od warunków pozwolenia na budowę (wydane w dniu 13 sierpnia 2003 r. pozwolenie na użytkowanie było formą zakończenia prowadzonego w związku z tym postępowania naprawczego). W takiej sprawie ostateczną sankcją, która może spowodować doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, jest nakaz rozebrania obiektu budowlanego lub jego części albo doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego (art. 51 ust. 5 prawa budowlanego). Jest to kolejny argument przemawiający za tym, że kara z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego ma charakter sankcji administracyjnej, a nie swoistego środka egzekucyjnego.

Mając zatem na uwadze także te okoliczności należy stwierdzić, że zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji zostały wydane, niezależnie od okoliczności uzasadniających stwierdzenie ich nieważności, z naruszeniem art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, które polegało na przyjęciu, że przepis ten ma zastosowanie także wtedy, gdy inwestor, który przystąpił do użytkowania obiektu budowlanego po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, użytkuje obiekt budowlany mimo późniejszego usunięcia tej decyzji z obrotu prawnego.

Z tych wszystkich względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 i art. 126 k.p.a. oraz na podstawie art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uwzględniając skargę, stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji.

Wobec uwzględnienia skargi, na mocy art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono o wstrzymaniu wykonania postanowień objętych rozstrzygnięciem Sądu.