Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie WSA Maria Zawadzka WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 6 sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego M. S. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 6 sierpnia 2018 roku, sygn. akt [...], wydaną po rozpoznaniu odwołania skarżącego, prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą A M. S., P od decyzji wydanej Prezydenta Miasta z dnia [...] 2018 r. znak: [...] w przedmiocie wymierzenia skarżącemu kary pieniężnej w kwocie 2.920,00 złote (słownie: dwa tysiące dziewięćset dwadzieścia złotych 00/100) za zajęcie, w dniach od 12.05.2018 r. do 15.05.2018 r., pasa drogowego drogi wojewódzkiej - ulicy C (działki nr: [...], [...] obręb [...]) w T bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U z 2017 r., poz. 1257) oraz art. 40 ust. 1, ust. 2, ust. 4, ust. 11, ust. 12 pkt 1, ust. 14 -14b ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2222) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Zaskarżoną decyzją organ I instancji orzekł jak powyżej. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż podczas kontroli pasa drogowego drogi wojewódzkiej - ulicy C w T przeprowadzonej w dniach od 12.05.2018 r. do 15.05.2018 r. stwierdzono zajęcie działek nr: [...], [...] obręb [...] stanowiących pas drogowy bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi. Organ I instancji wskazał, że przedmiotowe zajęcie pasa drogowego polegało na rozkopaniu jezdni (pow. 50% szerokości) o wymiarach 7,00 szer. x 0,7 dł. w celu wykonania przyłącza kanalizacji deszczowej. W trakcie przeprowadzonej kontroli został dokonany pomiar zajętego pasa drogowego oraz sporządzono dokumentację fotograficzną załączoną do protokołów z kontroli. W dniu 18.04.2018 r. skarżący złożył wniosek o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w celu budowy przyłącza kanalizacji deszczowej do nieruchomości zlokalizowanej na działkach nr [...], [...], [...] obręb [...] w pasie drogowym ulicy C (działki nr: [...], [...] obręb [...]). W wyniku rozpatrzenia wniosku w dniu 30.04.2018 r. Skarżący uzyskał zezwolenie nr [...] obejmujące zajęcie zieleńca o powierzchni 82,00 m2, chodnika o powierzchni 50,00 m2 przy ulicy C zgodnie z wnioskowanym terminem zajęcia pasa drogowego oraz lokalizacją. Podczas wykonywania robót skarżący nie wykonał przedmiotowego przyłącza w deklarowanym terminie ze względu na niezinwentaryzowaną płytę żelbetonową znajdującą się w pasie drogowym. W związku z powyższym skarżący przystąpił ponownie do robót w późniejszym terminie w celu wykonania przedmiotowego przyłącza bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi.

Organ I instancji wyjaśnił, iż w związku z faktem, że skarżący nie posiadał zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego w dniach od 12.05.2018 r. do 15.05.2018 r., wszczął postępowanie administracyjne z urzędu. Stwierdził on zajęcie następujących elementów pasa drogowego: 12.05.2018 r. - 13.05.2018 r. zieleniec: 15,00 m2, chodnik: 4,50 m2, jezdnia: 4,90 m2 14.05.2018 -15.05.2018 r. jezdnia: 4,90 m2

Organ I instancji, zgodnie z § 2 ust. 1, pkt 3, ust. 2 i ust. 3 Uchwały Nr [...] Rady Miejskiej z dnia 16 października 2008r. w sprawie stawek opłat za zajmowanie pasa drogowego na cele nie związane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu na terenie miasta T, obliczył wysokość kary jako dziesięciokrotność iloczynu liczby m2 łącznej powierzchni zajętego pasa drogowego (zieleniec od dnia 12.05.2018 r. do 13.05.2018 r.: 15,00 m2, chodnik od dnia 12.05.2018 r. do 13.05.2018 r.: 4,50 m2, jezdnia pow. 50% szer. od dnia 12.05.2018 r. 15.05.2018 r.: 4,90 m2) liczby dni (łącznie 4 dni potwierdzonego zajęcia pasa drogowego) i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego (dla dróg wojewódzkich: 10,00 zł/m2 za jezdnię pow. 50 % szer., chodnik 4,00 zł/m2, zieleniec: 2,00 zł/m2).

Od powyższej decyzji skarżący złożył odwołanie podnosząc, iż w dniach od 04.05.2018r. do 05.05.2018r. zgodnie z wydaną przez Zarząd Dróg i Komunikacji decyzją nr [...] Prezydenta Miasta z dnia [...] 2018 r. przystąpił do wykonania przyłącza kanalizacji deszczowej (zgodnie z uzgodnionym projektem) metodą przewiertu (bezwykopową) bez naruszenia konstrukcji nawierzchni jezdni i metodą rozkopu (dotyczy chodnika i zieleńca).

Przyłącz kanalizacji deszczowej został zaprojektowany do stacji Paliw [...]. Skarżący wyjaśnił, że podczas wykonywania przewiertu pod jezdnią uległa zniszczeniu głowica wiertaka. Powodem zniszczenia głowicy była niezinwentaryzowana na trasie projektowanej kanalizacji płyta żelbetonowa. Płyta ta okazała się przeszkodą uniemożliwiającą wykonanie prac metodą przewiertu. W związku z powyższym w dniu 05.05.2018 (sobota) roboty musiały zostać przerwane. Skarżący podniósł, iż w dniu 07.05.2018 (poniedziałek) "niezwłocznie, osobiście w trybie awaryjnym" zgłosił w Zarządzie Dróg i Komunikacji w T ul. B - Kierownikowi Działu Utrzymania i Eksploatacji Pasa Drogowego – G. W. zaistniałą awarię i poprosił o wyrażenie zgody na zmianę technologii dla wykonania kanalizacji deszczowej pod jezdnią w terminie niezwłocznym, ze względu na zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego (duży ruch i częściowo naruszona nawierzchnia jezdni). W dniu 09.05.2018r. Kierownik G. W. wyraził zgodę na wykonanie kanalizacji deszczowej poprzez rozkopanie nawierzchni jezdni. W celu uzyskania zgody na zmianę technologii wykonania prac polecił złożenie pisma do tut. ZDiK z opisaniem zaistniałej sytuacji w dniach 04.05.2018 r. do 05.05.2018. z prośbą o wyrażenie zgody na wykonanie prac metodą rozkopu jezdni. W dniu 11.05.2018 r. po złożeniu stosownego pisma skarżący uzyskał pisemną zgodę na prowadzenie robót w trybie awaryjnym. Warunkiem przystąpienia do robót było między innymi wykorzystanie prac w czasie małego natężenia ruchu. W związku z powyższym w dniu 12.05.2018 r. (sobota) skarżący przystąpił do realizacji robót (zgodnie z zezwoleniem przedstawionym w piśmie z dnia 11.05.2018r). Po zakończeniu robót zwrócił się do ZDiK - Podinspektora E. K. – K. o odbiór i sporządzenie Protokołu odbioru wykonanych robót. Skarżący otrzymał informację od Inspektora, że w tut. Zarządzie nie sporządza się odbioru w postaci Protokołu. W zamian skarżący uzyskał pisemne potwierdzenie wykonania robót zgodnie z wydanymi warunkami na mapie sytuacyjnej, co pozwoliło dokonać odbioru końcowego budowy Stacji Paliw, a następnie jej uruchomienie.

Organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżona decyzja, rozpatrywana w ramach kontroli instancyjnej jest prawidłowa, a odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie.

Organ odwoławczy podniósł, że ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 2222) reguluje kwestie zajęcia pasa ruchu wymagającego zezwolenia zarządcy drogi oraz poboru opłaty za zajęcie drogi i powołał treść art. 40 ust. 1-4, 11, 12 oraz 14-14b ww. ustawy.

Kolegium wskazało, iż z treści cytowanych przezeń art. 14 ust. 14-14b wynika, że tryb określony w tych przepisach może mieć zastosowanie w razie awarii urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego.

W niniejszej sprawie powodem zajęcia pasa drogowego było zniszczenie urządzenia wiercącego, które natrafiło na niezidentyfikowaną płytę żelbetową w trakcie wykonywania przewiertu pod jezdnią. Nawet jeżeli przyjąć, że tego rodzaju zdarzenie może być kwalifikowane jako awaria, to ostatnie zdanie art. 40 ust. 14 i ust. 14a wskazują, że po zlokalizowaniu awarii prowadzący roboty niezwłocznie zawiadamia o tym zarządcę drogi i w porozumieniu z nim określa termin i powierzchnię zajętego pasa drogowego, a zarządca drogi określa, w drodze decyzji administracyjnej, warunki zajęcia pasa drogowego, o którym mowa w ust. 14, oraz warunki jego przywrócenia do stanu poprzedniego, a także ustala wysokość opłaty, o której mowa w ust. 4 (ust. 14a).

Kolegium wskazało, iż nie jest sporne w niniejszej sprawie, że nie została wydana decyzja, w której organ l instancji określiłby warunki zajęcia pasa drogowego oraz warunki jego przywrócenia do stanu poprzedniego, a także ustaliłby wysokość opłaty, o której mowa w ust. 4, a której podstawą byłby art. 40 ust. 14a.

Zdaniem organu odwoławczego powodem dla którego nie została wydana taka decyzja był brak wniosku o jej wydanie i błędne przyjęcie, że dla zajęcia pasa drogowego wystarczy adnotacja spisana przez przedstawiciela zarządcy drogi. Z adnotacji tej wynika, że wyrażono zgodę na wykonanie prac metodą odkrywkową i wskazano na sposób wykonania dalszych prac, a także polecono wykonanie dokumentacji fotograficznej i przekazanie jej do zarządcy drogi.

Ta adnotacja nie zastępuje jednak decyzji wydanej na podstawie art. 40 ust. 14a ustawy o drogach publicznych. W celu uzyskania tej decyzji konieczne było złożenie wniosku, bowiem legalne zajęcie pasa drogowego, niezależnie od trybu, wymaga złożenia wniosku, zaś decyzja nie jest wydawana z urzędu, nawet jeżeli zarządca drogi ma wiedzę o konieczności zajęcia pasa drogowego.

Organ odwoławczy stwierdził, iż w sprawie zastosowanie znajduje zatem art. 14 ust. 14b w związku z art. 40 ust. 12 pkt 1. Ten ostatni przepis stanowi, że za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6.

Organ odwoławczy stwierdził zatem, że wyliczona przez organ l instancji opłata jest prawidłowa.

Na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wpłynęła skarga skarżącego M. S., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą A M. S.

Skarżący zarzucił w skardze naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a to:

- art. 9 k.p.a. poprzez brak wyczerpania dyspozycji tego przepisu, polegające na zaniechaniu poinformowania skarżącego o okolicznościach faktycznych i prawnych istotnych dla toczącej się sprawy, tj. brak poinformowania skarżącego przez przedstawiciela zarządcy drogi - Kierownika Działu Utrzymania i Eksploatacji Pasa Drogowego o potrzebie złożenia ponownego wniosku w zakresie warunków zajęcia pasa drogowego, o którym mowa w art. 40 ust. 14 a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U.2017.2222), a która to informacja miała wpływ na ustalenie praw skarżącego w toczącym się postępowaniu przed organem I instancji, co w konsekwencji spowodowało, iż Skarżący pozbawiony został uzyskania od organu administracyjnego niezbędnych wskazówek i wyjaśnień, i na skutek tego poniósł szkodę w postaci nałożonej przez organ administracyjny kary grzywny, a pomimo tego organ odwoławczy utrzymał w mocy tak wadliwą decyzję;

- art. 9 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez brak należytego i wyczerpującego poinformowania skarżącego przez przedstawiciela zarządcy drogi - Kierownika Działu Utrzymania i Eksploatacji Pasa Drogowego o potrzebie złożenia ponownego wniosku w zakresie warunków zajęcia pasa drogowego, o której mowa w art. 40 ust.14a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U.2017.2222), a tym samym wprowadzenie skarżącego przez organ administracyjny w błąd, co jednocześnie skutkowało przeprowadzeniem postępowania administracyjnego wbrew wymogom wymienionym w art. 8 k.p.a., tj. obowiązku prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania;

- art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2, art. 84 § 1 art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez:

- brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy, polegające w szczególności na pominięciu przez Organ l i II instancji okoliczności, iż przedstawiciel ZDiK dokonał obliczenia wielkości zajętego bez zezwolenia pasa drogowego wyłącznie w oparciu o wykonaną dokumentację fotograficzną, bez wykonania jakichkolwiek pomiarów, co doprowadziło Organ l i II instancji do poczynienia w zaskarżonej decyzji całkowicie dowolnych i nieuprawnionych ustaleń faktycznych i wydania na tej podstawie decyzji o nałożeniu kary grzywny, mającej bezpośredni negatywny wpływ na prawa skarżącego;

- niepodjęcie przez Organy obu instancji wszystkich niezbędnych czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienie przedmiotowej sprawy, nie bacząc na interes społeczny oraz słuszny interes obywateli oraz brak rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, poprzez zupełne pominięcie faktu, iż do obliczenia przez przedstawiciela ZDiK wielkości zajętego pasa drogowego doszło bez niezbędnych w tym zakresie pomiarów, lecz wyłącznie w oparciu o wykonaną w tej sprawie dokumentacje fotograficzną, która nie określa w żaden sposób wielkości zajętego pasa i nie stanowi tym samym prawidłowego dowodu, wskazującego na zakres (obszar) zajętego pasa drogowego.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W ocenie skarżącego z rozstrzygnięciem organu I i II instancji nie sposób się zgodzić, bowiem skarżący został wprowadzony w błąd przez przedstawiciela zarządcy drogi, tj. Kierownika Działu Utrzymania i Eksploatacji Pasa Drogowego G. W., który w piśmie z dnia 11.05.2018 r. wyraził zgodę na dalsze prowadzenie prac przy zmianie metody ich wykonania na metodę odkrywkową, nie informując skarżącego wprost o konieczności złożenia ponownego wniosku o zajęcie pasa drogowego, o którym mowa w art. 40 ust. 14 a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 2222). Zdaniem skarżącego przedstawiciel organu administracyjnego tym bardziej winien był spełnić ww. obowiązek, gdyż posiadał w przeciwieństwie do skarżącego wiedzę o negatywnych konsekwencjach prawnych, jakie płyną z braku posiadania decyzji o zajęciu pasa drogowego, a w szczególności możliwości nałożenia na skarżącego z tego tytułu kary grzywny. Wobec braku poinformowania o konieczności złożenia wniosku, skarżący przyjął, że pisemna informacja od przedstawiciela organu administracyjnego jest w tej sytuacji wystarczająca do kontynuowania prac. Zdaniem skarżącego gdyby został on w sposób odpowiedni pouczony o konieczności złożenia kolejnego wniosku, kwestią bezsprzeczną jest, iż złożyłby taki wniosek ponownie, skoro uczynił to zajmując pas drogowy po raz pierwszy.

W ocenie Skarżącego w omawianej sytuacji przedstawiciel organu administracyjnego był zobowiązany nie tylko do wyrażenia zgody na zmianę metodyki prac, ale i również do należytego i wyczerpującego poinformowania o okolicznościach faktycznych i prawnych, które miały wpływ na ustalenie praw i obowiązków skarżącego, będących przedmiotem postępowania administracyjnego, a w tym przypadku do poinformowania wprost o konieczności złożenia wniosku o zajęcie pasa drogowego o którym mowa w art. 40 ust. 14 a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

Zdaniem Skarżącego stanowiło to naruszenie obowiązku informacyjnego nałożonego na organ administracyjny w treści art. 9 k.p.a., który zobowiązuje organ administracji do informowania stron zarówno o przepisach prawa dotyczących postępowania, jak i o przepisach prawa materialnego, dotyczących rozpatrywanej sprawy. W ocenie skarżącego obowiązek ten winien dobitnie być spełniony, zwłaszcza mając na uwadze fakt, iż skarżący działał w pełnym zaufaniu do organu administracyjnego, który w przeciwieństwie do skarżącego, posiadał wiedzę o sankcjach administracyjnych, jakie grożą skarżącemu w przypadku braku spełnienia wymogów ustawowych. W ocenie skarżącego powyższy obowiązek organu wynikał nie tylko z treści cytowanego powyżej art. 9 k.p.a., ale również treści art. 8 k.p.a., tj. zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.

W ocenie skarżącego brak udzielenia rzetelnej i pełnej informacji przez organ stanowi w tej sytuacji złamanie zasad wynikających z obu wskazanych powyżej przepisów i na tej podstawie wydane w tym przypadku decyzje winny zostać bezwzględnie uchylone, jako sprzeczne z podstawowymi zasadami Kodeksu Postępowania Administracyjnego.

W ocenie strony skarżącej zarówno Organ l jak i II instancji zaniechał w omawianym przypadku rzetelnego i prawidłowego rozpatrzenia całości materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, pomijając zupełnie rodzaj dokumentacji zebranej przez przedstawiciela ZDiK, a stanowiącej podstawę do nałożenia na skarżącego kary grzywny. Zdaniem skarżącego wątpliwe jest wydanie decyzji przez Organ I instancji jedynie w oparciu o wykonaną w dniach kontroli dokumentację fotograficzną, która stanowi załącznik do Protokołów z Kontroli z dnia 12.05.2018 oraz 14 i 15.05.2018 r., bez dokonania w tym zakresie jakichkolwiek pomiarów przy użyciu wymaganego do tych czynności sprzętu. W ocenie skarżącego fakt, że pod wskazanymi powyżej protokołami widnieje podpis tylko jednego przedstawiciela ZDiK, wskazuje na udział w kontroli tylko jednej osoby i wyklucza możliwość, aby jedna i ta sama osoba wykonywała jednocześnie zdjęcia i pomiary zajętego pasa.

Zdaniem skarżącego z ww. protokołów wynika bezsprzecznie, iż wyliczeń dokonano bez wykonania pomiarów, wyłącznie na podstawie dokumentacji fotograficznej, bowiem po pierwsze nie ma mowy o jakimkolwiek sposobie wykonanych pomiarów, tym bardziej o urządzeniach użytych do pomiarów, po drugie nie ma wskazanych danych osoby, która podczas wykonywanych przez przedstawiciela ZDiK zdjęć mogła dokonywać pomiarów, a po trzecie jako dowód wykonania pomiarów wskazuje się wyłącznie na dokumentację fotograficzną, która z całą pewnością nie jest miarodajnym dowodem w przedmiotowej sprawie.

Wobec powyższego, w ocenie Strony skarżącej wykonane w ten sposób pomiary należy uznać za czysto hipotetyczne i nie mające żadnego odzwierciedlenia w sprawie, jeżeli nie ma żadnego odniesienia do skali pomiarowej, a co za tym idzie na podstawie tak abstrakcyjnie wykonanych pomiarów niedopuszczalne winno być następnie nałożenie kary grzywny, która stanowi m.in dziesięciokrotność liczby m2 łącznej powierzchni zajętego pasa drogowego. Ponadto Skarżący powołuje świadków, których zeznania w jego ocenie potwierdzają, iż wielkość zajętego pasa drogowego ustalona została wyłącznie w oparciu o dokumentacje fotograficzną.

W ocenie Skarżącego wydana w sprawie decyzja Organu odwoławczego pozostaje w sprzeczności z innym, wydanym w tożsamej sprawie rozstrzygnięciem Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W Decyzji SKO z dnia 18.07.2018 r. sygn. akt. [...] organ dochodzi bowiem do zupełnie odmiennych wniosków, niż te poczynione aktualne. Uchylając bowiem Decyzję organu l instancji o nałożeniu kary grzywny, Samorządowe Kolegium Odwoławcze słusznie wskazuje iż: "Ustalenie wielkości zajętego pasa drogowego ma fundamentalne znaczenie dla pokreślenia wysokości kary pieniężnej za jego zajęcie, bowiem jak było o tym mowa wyżej ustala się ją jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Brak jednoznacznych ustaleń odnośnie wielkości powierzchni zajętego pasa drogowego wyklucza możliwość prawidłowego wymierzenia kary".

Skarżący wskazał, iż wobec powyższego, niezrozumiały tym bardziej jest dla niego fakt, iż w tożsamych sprawach organy administracyjne potrafią wydawać zupełnie odmienne rozstrzygnięcia. W jednej bowiem decyzji organ administracyjny stwierdza, iż brak precyzyjnych ustaleń w zakresie wielkości powierzchni zajętego pasa nie daje możliwości nałożenia w sposób prawidłowy kary grzywny, a kolejno w następnym postępowaniu ten sam organ administracyjny dochodzi do wniosku, iż nałożenie kary grzywny możliwe jest wyłącznie w oparciu o dokumentację fotograficzną, która z całą pewnością nie może stanowić podstawy do stwierdzenia, jaka rzeczywiście wielkość pasa drogowego została zajęta przez stronę skarżącą, przy jednoznacznym braku odniesienia do jakiejkolwiek skali mierniczej.

W ocenie Skarżącego, Organ I, a następnie II instancji niewątpliwie naruszył treść art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1, art. 78 § l i 2, art. 84 § 1 art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Skarżący wskazuje bowiem, że konieczny do wyjaśnienia zakres spraw ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, gdyż tylko zebranie całokształtu materiału dowodowego w zakresie ustalenia rzeczywistej wielkości zajętego pasa drogowego, stanowić może podstawę do nałożenia na stronę skarżącą kary grzywny.

Zdaniem Skarżącego organ odwoławczy bezpodstawnie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, w której nałożono na Skarżącego karę grzywny w oparciu o niewystarczające i bardzo nieprecyzyjne zebrane w sprawie dowody.

Skarżący wskazał, że na gruncie przepisów Kodeksu Postępowania Administracyjnego nie do przyjęcia jest jednak takie rozumienie koncepcji prowadzenia postępowania dowodowego, przy którym organ administracji przyjmuje całkowicie bierną postawę. Zdaniem Skarżącego zasadne wobec tego jest również uznanie, że naruszona została dyspozycja nie tylko ww. przepisów, ale i art. 107 § 3 k.p.a. Organ odwoławczy nie odniósł się bowiem w ogóle do kwestii nie zbadanych przez Organ l Instancji, a tym samym nie wypełnił obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W ocenie Skarżącego organ administracyjny w sposób arbitralny przyjął, iż powierzchnia zajętego pasa drogowego to łącznie 24,4 metra kwadratowego.

Ponadto, Skarżący zarzucił uzasadnieniom decyzji organów administracyjnych braki w zakresie elementów wskazanych w art. 107 § 3 k.p.a., które to składają się na prawidłowo skonstruowanie uzasadnienie, pozwalające na ustalenie motywów, którymi kierował się organ przy podejmowania decyzji.

W ocenie Skarżącego, czynności przeprowadzone przez Organ l Instancji powinny zostać powtórzone, a ustalenia faktyczne niniejszej sprawy, powinny bazować na właściwe przeprowadzonych dowodach. To zaś uzasadnia w pierwszej kolejności wniosek o uchylenie zaskarżonej Decyzji w całości oraz uchylenia przez Sąd również decyzji Organu l Instancji.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania.

Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.).

Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Kontrola zaskarżonej decyzji doprowadziła do wniosku, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 6 sierpnia 2018 r., sygn. akt [...], utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] 2018 roku, znak [...], w przedmiocie ustalenia i nałożenia na M. S. - prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą A M. S., P, T - kary pieniężnej w wysokości 2.920,00 zł za zajęcie w dniach od 12 maja 2018 do 15 maja 2018 roku pasa drogowego drogi wojewódzkiej – ulicy C (działki nr: [...], [...] obręb [...]) w T - bez zezwolenia zarządcy drogi.

Zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane na podstawie ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 2222), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1264) oraz Uchwały Rady Miejskiej nr [...]z dnia 16 października 2008 r. w sprawie stawek opłat za zajmowanie pasa drogowego na cele niezwiązane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu na terenie miasta T (Dz. Urz. Woj. Nr 807, poz. 5844).

Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( tekst jedn. z 2017 r., poz. 2222 ze zm.; zwana dalej "ustawą") stanowi w art. 40 ust. 12, że za zajęcie pasa drogowego:

1) bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c,

2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c,

3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c

- zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6.

W myśl przywołanych ust. 4- 6 art. 40 ustawy opłatę za zajęcie pasa drogowego ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego.

Z powyższego wynika, że prawidłowe ustalenie zajętej powierzchni pasa drogowego determinuje prawidłowe ustalenie wysokości tak opłaty za zajęcie pasa drogowego, jak i prawidłowe ustalenie wysokości kary pieniężnej, wymierzanej za zajęcie pasa drogowego m.in. bez wymaganego zezwolenia.

Zgodnie z art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a także są obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W sprawach dotyczących kar pieniężnych za zajęcie pasa drogowego postępowanie wyjaśniające powinno być przeprowadzone wyjątkowo starannie i ze szczególną dbałością. Zajmowanie pasa drogowego bez zezwolenia powinno być precyzyjnie udokumentowane, bowiem jednym z elementów mających istotny wpływ na wysokość wymierzonej kary pieniężnej jest powierzchnia zajmowania pasa drogowego - brak jednoznacznych ustaleń co do wielkości zajmowanej powierzchni uniemożliwia prawidłowe wymierzenie kary.

Tymczasem w niniejszej sprawie nie sposób rzetelnie dokonać weryfikacji prawidłowości przyjęcia przez organy obu instancji, iż powierzchnia zajętego pasa drogowego to łącznie 24,4 m2.

Sposób przyjęcia tej wielkości nie został przez Organ I instancji w żaden sposób wyjaśniony w treści wydanej decyzji. Organ I instancji wskazał jedynie, iż w drodze przeprowadzonej w dniach od 12 maja 2018 do 15 maja 2018 roku kontroli dokonany został pomiar zajętego pasa oraz sporządzono dokumentację fotograficzną, a w konsekwencji stwierdzono zajęcie pasa drogowego polegające na rozkopaniu jezdni o wymiarach 7 x 0,7 m (w sumie zajęcie 24,4 m2 tj. 15 m2 zieleńca, 4,50 m2 chodnika, 4,90 m2 jezdni). Organ nie wyjaśnił jednak dlaczego uznał, że doszło do zajęcia pasa drogowego o takiej wielkości. Organ odwoławczy w zupełności nie odniósł się do ustaleń omawianej kontroli, czy sposobu przyjęcia rozmiaru zajętej powierzchni.

Organ I instancji oparł swoją decyzję oraz dokonał obliczenia wysokości kary pieniężnej na podstawie protokołów z kontroli. Wielkości wskazane w protokołach – tj. zajęcie w sumie 24,4 m2 pasa drogowego, wynikać mają z pomiarów oraz dokumentacji fotograficznej do nich załączonej. Trudno jednak przyznać tym dokumentom wartość dowodową. W protokołach nie wskazano niczego poza stwierdzeniem zajęcia pasa drogowego oraz podaniem kilku wymiarów. W treści protokołów nie opisano metody ani urządzeń, jakimi posłużono się przy wykonywaniu pomiarów, nie wskazano w nich również danych osoby, która dokonywała ich w czasie sporządzania dokumentacji fotograficznej przez przedstawiciela ZDiK. W tym miejscu wskazać należy, że trzy z czterech protokołów podpisane zostały jedynie przez jedną osobę, co sugeruje iż w czasie kontroli obecna była tylko przedstawicielka ZDiK. Daje to obraz sytuacji, w której pomiarów na miejscu budowy nie dokonano, a późniejsze wymiary zajętej powierzchni określone zostały na podstawie dokumentacji fotograficznej.

Bezspornym jest, iż dokumentacja fotograficzna przedstawia obszar, na którym Skarżący prowadził budowę przyłącza kanalizacji deszczowej. Pozbawiona jest ona jednak jakiegokolwiek punktu odniesienia dla dokonanych pomiarów, tudzież dokonania ich na jej podstawie. Na fotografiach nie zaznaczono obszaru pasa drogowego, który uznano za zajęty. Próżno też doszukiwać wśród fotografii śladów dokonywania pomiarów w czasie kontroli.

Stwierdzenia wymaga, że na podstawie protokołów z kontroli nie sposób zweryfikować zasadności przyjęcia przez dokonujących kontroli, a następnie przez organy, że zajęta powierzchnia pasa drogowego to przyjęta wielkość 24,4 m2. Takiej weryfikacji nie sposób dokonać także na podstawie dołączonych zdjęć. Na dokumentach tych nie zaznaczono obszaru pasa drogowego, który uznano za zajęty, nie wyjaśniono też przyczyn, dla których uznano, że zajęciu podlegała taka, a nie inna powierzchnia.

Okoliczności tych, istotnych w sprawie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego, nie wyjaśniły też organy obu instancji w wydanych przez siebie decyzjach. Przyjęta przez organy wielkość zajętego przez Skarżącego pasa drogowego wymyka się wobec tego spod kontroli Sądu. Zaznaczyć też należy, że wielkość 24,4 m2 w sposób znaczący odbiega od wielkości przyjętej w decyzji Organu I instancji z dnia 30 kwietnia 2018 r. - 82 m2 zieleńca oraz 50 m2 chodnika (co oczywiście nie oznacza, że skarżący faktycznie zajął pas drogowy o powierzchni wskazanej we wniosku).

Z powyższych względów organy naruszyły przepisy postępowania – art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. - w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie można natomiast podzielić podniesionego przez Skarżącego zarzutu naruszenia art. 9 k.p.a. poprzez zaniechanie poinformowania Skarżącego przez przedstawiciela zarządcy drogi o potrzebie złożenia ponownego wniosku w zakresie warunków zajęcia pasa drogowego. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Jednak zasada ta znajdzie swoje zastosowanie jedynie w toku postępowania administracyjnego. Sytuacja, do której odnosi się Skarżący, miała miejsce poza tokiem postępowania administracyjnego, które zostało zakończone wydaniem w dniu 30 kwietnia 2018 roku zezwolenia na zajęcie pasa drogowego nr [...]. Ponadto, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 lipca 2018 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 2217/16 (CBOSA), obowiązki informacyjne nie mogą być utożsamiane z obowiązkiem świadczenia pomocy prawnej, jak również udzielania porad prawnych. Obowiązkiem informacyjnym nie będzie również instruowanie strony o wyborze optymalnego sposobu postępowania. Stąd zarzut ten należy uznać za chybiony.

Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku, to jest na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił decyzje organów obu instancji.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy będą miały na uwadze powyższe wskazania dotyczące konieczności prawidłowego ustalenia wielkości zajętej powierzchni pasa drogowego. Przyjęta wielkość powinna mieć oparcie w prawidłowo zebranym i prawidłowo omówionym materiale dowodowym, a dokonane ustalenia pozwolą na właściwe określenie wysokości kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego.

O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty postępowania złożyło się wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej w wysokości stawki minimalnej określonej w § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 265), zwrot kwoty uiszczonego wpisu oraz kwoty opłaty skarbowej od pełnomocnictwa