Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 6 września 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 404/18 w sprawie ze skargi [...] S.A. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z naruszeniem prawa 1. prostuje z urzędu wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 6 września 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 404/18 w ten sposób, że w miejsce słów "decyzji o warunkach zabudowy" wpisuje słowa "decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego", 2. oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 6 września 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 404/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, po rozpoznaniu skargi [...] S.A. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] lutego 2018 r. w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z naruszeniem prawa, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] września 2017 r.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Spółka [...] S.A. z siedzibą w W. wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza M. z dnia [...] sierpnia 2016 r. odmawiającej ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej [...] S.A. na działkach nr [...], obręb ewidencyjny [...] W. W ocenie skarżącej wskazana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 52 ust. 3 i art. 56 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 z późn. zm., dalej przywoływana jako: "u.p.z.p.").

Decyzją z dnia [...] września 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. stwierdziło, że decyzja Burmistrza M. z dnia [...] sierpnia 2016 r. została wydana z naruszeniem prawa. Kolegium wskazało, że zaistniały przesłanki do stwierdzenia nieważności tej decyzji, lecz - z uwagi na treść art. 53 ust. 7 u.p.z.p. - nie mogło stwierdzić nieważności tej decyzji, a jedynie stwierdzić, że została wydana z naruszeniem prawa, zgodnie z art. 158 § 2 k.p.a.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] września 2017 r.

Organ stwierdził, że decyzja Burmistrza M. z dnia [...] sierpnia 2016 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 56 u.p.z.p., nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Przepis art. 1 ust. 2 nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Burmistrz M. zarzucaną niegodność z przepisami odrębnymi upatrywał w naruszeniu przepisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (t.j. Dz.U.2016, poz. 124) - § 78 ust. 1, ust. 2 pkt 1 lit c, § 113 ust. 7 pkt 3. W decyzji wskazał, że droga gminna, ul. P. w miejscowości Z., z której ma się odbywać dostęp do terenu inwestycji, posiada ograniczenia dla wjazdu pojazdów o masie całkowitej powyżej 8 ton. Rodzaj planowanej inwestycji na etapie budowy oraz eksploatacji wymusza: zmianę konstrukcji nawierzchni jezdni zapewniający przejazd samochodów ciężarowych powyżej 15 ton, budowę zjazdu na teren inwestycji o parametrach zjazdu publicznego zapewniającego przejazd pojazdów o rzeczywistej masie całkowitej powyżej 15 ton, budowę drogi wewnętrznej na terenie inwestycji. Zdaniem Kolegium, wskazane przepisy rozporządzenia nie uzależniają realizacji wnioskowanej inwestycji (stacji bazowej telefonii komórkowej) od ich spełnienia. Tym samym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. stwierdziło, że wskazana decyzja naruszyła przepis art. 56 w związku z art. 52 ust. 1, jak też art. 52 ust. 3 u.p.z.p.

Organ wskazał jednak, że stwierdzenie nieważności tej decyzji nie jest możliwe z uwagi na treść art. 53 ust. 7 u.p.z.p. Zawarte w tym przepisie sformułowanie "o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego" odnosi się do wszystkich decyzji rozstrzygających w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego, a zatem zarówno do decyzji pozytywnych (ustalających lokalizację inwestycji celu publicznego), jak też negatywnych (odmawiających ustalenia takiej lokalizacji). Wniosek taki Kolegium wyprowadziło z porównania brzmienia art. 53 ust. 7 ustawy z brzmieniem wszystkich pozostałych przepisów rozdziału 5 ustawy (np. art. 53 ust. 1, 2, 3, 5a, 6, 8) oraz innych, wskazujących na decyzje o lokalizacji inwestycji celu publicznego (tu: art. 4 ust. 2).

W skardze na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie spółka [...] S.A. podniosła zarzuty naruszenia: art. 53 ust. 7 u.p.z.p., art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zdaniem spółki, dwunastomiesięcznym okresem "ochronnym" objęte są jedynie decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wbrew stanowisku organu, każda inna decyzja (w tym również decyzja odmawiająca ustalenia lokalizacji takiej inwestycji czy umarzająca postępowanie w sprawie) jest decyzją w sprawie o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Różnica na pozór nieistotna ma jednak fundamentalne znaczenie dla niniejszej sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 53 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie stwierdza się nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 12 miesięcy. Art. 158 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio. Sąd przyznał rację organowi, że ustawodawca nie rozróżnia decyzji ustalających lokalizację inwestycji celu publicznego od decyzji odmawiających ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w sposób wyraźny, to jest poprzez użycie oddzielnego sformułowania do każdego z rodzajów tych decyzji. I tak np. postępowanie w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (por. art. 53 ust. 1, 2, 3) może ostatecznie zakończyć się wydaniem decyzji ustalającej lokalizację, jak też decyzją odmawiającą ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wymogi co do szczególnego uzasadnienia odwołania od decyzji o ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego (art. 53 ust. 6) dotyczą zarówno odwołania od decyzji ustalającej lokalizację, jak też od decyzji odmawiającej ustalenia lokalizacji. Oczywistym jest, że elementy decyzji o ustaleniu lokalizacji wskazane w art. 54, jak też skutki decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji wskazane w art. 55 ustawy odnoszą się tylko do decyzji pozytywnej, gdyż tylko w oparciu o taką decyzję działa organ budowlany wydający pozwolenie na budowę. Stąd właśnie, biorąc pod uwagę, że ustawodawca jednak tę różnicę dostrzega, można, w oparciu o wskazane przykłady przesądzić, że sformułowanie zawarte w art. 53 ust. 7 u.p.z.p. "o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego" odnosi się tylko do decyzji pozytywnych. Za takim rozumieniem wskazanej normy przemawia nie tylko jej literalne brzmienie, ale także cel jej ustanowienia. Okres 12 miesięczny, o którym mowa w art. 53 ust. 7 u.p.z.p., po upływie którego nie można już podważyć ustalenia lokalizacji inwestycji jest swoistą ochroną, szczególnie dla inwestora i szczególnym wzmocnieniem zasady trwałości decyzji administracyjnych. Nie sposób bowiem pominąć istotnych (z punktu widzenia chociażby inwestora), skutków wydania obu decyzji. W przypadku decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, skutkiem zazwyczaj są poniesione na tę inwestycję nakłady. Sąd uznał, iż zasada trwałości decyzji w połączeniu z okresem 12 miesięcznym, o jakim mowa w art. 53 ust. 7 u.p.z.p., dają inwestorowi pewność, że organ administracji publicznej nie odwoła/zmieni swojego stanowiska. Z kolei skutków takich nie wywoła decyzja o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji. Trudno doszukiwać się racjonalności inwestora, który angażowałby środki finansowe czy inne w inwestycję, której realizacja już na początku wydaje się niemożliwa. Co więcej, bezzasadnym z punktu widzenia zasady legalności byłoby utrzymywanie w obrocie prawnym odmownej decyzji organu obarczonej wadą kwalifikowaną istotnego naruszenia prawa w sytuacji, gdy wadę tę dostrzega organ, skutki wydania decyzji obarczonej wadą nie pociągnęły za sobą nakładów finansowych i możliwa jest jej konwalidacja. W świetle powyższego wnioski skarżącej spółki o uchylenie obu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. Sąd uznał za zasadne. Organ bowiem dokonał nadinterpretacji treści normy wyrażonej w art. 53 ust. 7 u.p.z.p., podczas gdy już jej literalne brzmienie wskazuje, iż odnosi się ona jedynie do decyzji ustalającej lokalizację, nie zaś do decyzji odmawiającej ustalenia.

Na marginesie Sąd I instancji wskazał, że postępowanie prowadzone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. trwało ponad 8 miesięcy i zakończyło się niedługo po upływie dwunastu miesięcy od dnia doręczenia decyzji z [...] sierpnia 2016 r. Organ, prowadząc długotrwale postępowanie, przyczynił się w sposób istotny do przekroczenia wskazywanego w art. 53 ust. 7 u.p.z.p. terminu. Jednak z uwagi na podniesioną przez Sąd nieprawidłową wykładnię tej normy, jakiej dokonało Kolegium, okoliczność długotrwałego prowadzenia postępowania przez organ ma tu znaczenie drugoplanowe. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2018 r. poz. 1302; zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."), uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., opierając ją na podstawach naruszenia prawa materialnego, tj. art. 53 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, że sformułowanie w nim zawarte "o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego" odnosi się tylko do decyzji pozytywnych oraz naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w sytuacji, gdy stosownie do art. 151 p.p.s.a. skarga podlegała oddaleniu.

Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a. oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ wskazał, że ratio legis art. 53 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmierza do zwiększenia stabilności decyzji lokalizacyjnych, jednak brak podstaw do przyjęcia, że tylko tych pozytywnych. Decyzja odmowna daje gwarancję innym stronom postępowania, że określona inwestycja celu publicznego nie dojdzie do skutku. Brak racjonalnych podstaw do przyjęcia, że aby inne strony niż inwestor pozbawione były takiej gwarancji trwałości decyzji administracyjnej. Decyzja lokalizacyjna nie kreuje jedynie uprawnień inwestora, lecz wpływa na prawa wszystkich innych stron postępowania, które muszą taką inwestycję znosić. Przepis art. 53 ust. 7 ustawy jest przepisem szczególnym w odniesieniu do przepisów k.p.a. i musi odnosić się do obydwu rodzajów decyzji ostatecznych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

W przepisach art. 50-58 zamieszczonych w rozdziale 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustawodawca posługuje się wyrażeniami "decyzja o ustaleniu lokalizacji celu publicznego" (art. 50 ust. 1, 2, 2a, 2c, 4, art. 51 ust. 3, art. 52 ust. 3, art. 53 ust. 5a, 6, 7, 8, art. 54, art. 55, art. 57 ust. 1-3, art. 58 ust. 2) oraz "decyzja w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego" (art. 51 ust. 1, 2, 2d). W ustawie mowa jest też o "postępowaniu w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego" (art. 53 ust. 1-3, art. 58 ust. 1). To rozróżnienie wskazuje, że po pojęciem "decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego" należy rozumieć decyzję ustalającą warunki lokalizacji inwestycji, natomiast "decyzje w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego" to wszystkie rodzaje decyzji, które mogą kończyć postępowanie administracyjne prowadzone w tym przedmiocie. Zgodnie z art. 53 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie stwierdza się nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 12 miesięcy. Art. 158 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio. Z wykładni literalnej tego przepisu wynika, że ochrona trwałości decyzji dotyczy "decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego", a więc decyzji pozytywnej. Za takim przyjęciem przemawia też wykładnia celowościowa tego przepisu. Inwestycje celu publicznego to inwestycje większych rozmiarów, wymagające większego nakładu kosztów, które mają służyć realizacji celów społecznych. Inwestor prowadzący proces inwestycyjny w oparciu o decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, powinien mieć po upływie pewnego okresu czasu pewność, że decyzja, stanowiąca podstawę do wydania pozwolenia na budowę (art. 55 ustawy) nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. Powołany przepis zapewnia inwestorowi taką ochronę. Podobne regulacje wprowadzone w celu ochrony interesów inwestora zawierają tzw. specustawy dotyczące realizacji inwestycji istotnych z punktu widzenia infrastruktury, np. art. 31 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1474 ze zm.), art. 27 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2018 r., poz. 404 ze zm.).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nieuzasadniona jest argumentacja skargi kasacyjnej, że taką samą ochronę powinny mieć inne strony postępowania (np. właściciele nieruchomości sąsiadujących z terenem inwestycji) w przypadku wydania decyzji odmownej, aby mieć pewność, że dana inwestycja w danym miejscu nie powstanie. Decyzja odmowna nie rodzi żadnych skutków finansowych po stronie innych niż inwestor stron postępowania, brak jest racjonalnych podstaw do objęcia ich również taką ochroną. Poza tym rozważania czy celowe jest przyznanie takiej ochrony innym stronom postępowania są bezprzedmiotowe, gdyż treść art. 53 ust. 7 ustawy jednoznacznie wskazuje, że przepis ten dotyczy tylko decyzji pozytywnych, a więc korzystnych dla inwestora.

Sąd I instancji prawidłowo więc uznał, że rozszerzona ochrona trwałości decyzji administracyjnej na podstawie art. 53 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przysługuje tylko decyzjom ustalającym lokalizację inwestycji celu publicznego, a nie decyzjom odmownym. Dopuszczalne jest więc stwierdzenie nieważności decyzji o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego po upływie terminu wskazanego w tym przepisie, w przypadku zaistnienia przesłanek, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. i braku wystąpienia przesłanek negatywnych z art. 156 § 2 k.p.a. Nietrafny jest zatem zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 53 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz powiązany z nim zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a.

W ponownie prowadzonym postępowaniu nieważnościowym w tej sprawie Kolegium powinno po raz kolejny rozważyć czy zaistniały przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza M. z dnia [...] sierpnia 2016 r.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O sprostowaniu oczywistej omyłki polegającej na błędnym oznaczeniu przedmiotu sprawy w sentencji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie orzeczono na podstawie art. 156 § 3 w zw. z art. 156 § 1 p.p.s.a.

Wyrok został wydany na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż organ zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony nie zażądały w wyznaczonym terminie przeprowadzenia rozprawy.