Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Katarzyna Miller po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 września 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 743/16 w sprawie ze skargi A. W. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 19 września 2016 r., sygn. II SA/Kr 743/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: Sąd I instancji) po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2016 r. sprawy ze skargi A. W. na uchwałę nr [...] Rady Miasta [...] z [...] czerwca 2013 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]": I. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części graficznej dotyczącej działki nr [...] obręb [...] [...] w K. oraz § 8 ust.8 części tekstowej uchwały; II. zasądził od Rady Miasta [...] na rzecz skarżącej A. W. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Rada Miasta [...] podjęła w dniu [...] czerwca 2013 r. uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru ".U. [...]".

Uchwała ta została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie przez A. W., w części dotyczącej przeznaczenia w tym planie działki nr [...] obr.], jednostka ewidencyjna [...] w [...] oraz zapisów § 8 ust. 8 części tekstowej uchwały.

Zaskarżonej uchwale skarżąca zarzuciła niezgodność z obowiązującymi przepisami prawa, a w szczególności:

1. naruszenie art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uchwalenie planu niezgodnie z ustaleniami studium rozwoju i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] - Uchwała Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r. zmieniona uchwałą Nr [...] z dnia [...] marca 2010 r., co stanowi istotne naruszenie zasad uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego, w zakresie:

- zmiany przeznaczenia m. in. działki [...] obr.] - w uchwalonym planie zagospodarowania została ona przeznaczona pod zieleń publiczną urządzoną ZP2 w sytuacji, gdy w studium rozwoju i kierunków zagospodarowania przestrzennego nieruchomość ta przeznaczona jest pod zabudowę usług publicznych - UP, przy czym w studium istnieje odrębnie określony sposób zagospodarowania przestrzeni jako zieleń urządzona - ZP, która nie obejmuje w studium w/w działki;

- ustalenia na działce [...] obr. [...] ciągu pieszo-rowerowego pomimo braku ustalenia takiego przeznaczenia w studium w ramach zagospodarowania jako tereny przeznaczone pod usługi publiczne UP, a takie przeznaczenie zostało z kolei ujęte w kategorii ZP zawartej w studium, nie obejmującej jednak terenu w/w działki;

- wyłączenia w uchwalonym planie zagospodarowania przestrzennego działki nr [...] spod możliwości zabudowy pomimo braku takiego ograniczenia w studium

2. naruszenie zasad dotyczących uchwalania planu, poprzez:

- sugerowanie Radzie Miasta sposobu rozstrzygnięcia nie uwzględnionych przez Prezydenta Miasta [...] uwag dotyczących planu, poprzez zamieszczenie w projekcie uchwały przekazanym pod obrady RM[...] wyników głosowania, które się jeszcze nie odbyło;

- nie przegłosowanie pojedynczo nieuwzględnionych przez Prezydenta Miasta [...] uwag, ale głosowanie na listę uwag negatywnie rozpatrzonych, co zdaniem skarżącej stanowi naruszenie art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,

- nie uwzględnienie prawa własności oraz brak umożliwienia właścicielowi, zgodnego z przeznaczeniem w studium zagospodarowania nieruchomości, w szczególności naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,

3. naruszenie właściwości organów oraz naruszanie zasad sporządzania planu poprzez zawarcie w uchwale zapisu w § 8 ust. 8 zakazującego realizacji nowych zjazdów z dróg publicznych KDZ.1 i KDZ.2, co powoduje naruszenie przepisów prawa bezwzględnie obowiązującego, w szczególności art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy o drogach publicznych, jak również art. 94 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej.

Na podstawie tych zarzutów skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności w/w uchwały w części dotyczącej ustaleń planu dla działki nr [...] [...] - w szczególności w zakresie dotyczącym oznaczenia działki nr [...] obr. [...] [...] jako ZP.2 - oraz zapisów zawartych w § 8 ust.8 w/w uchwały, dotyczących zakazu realizacji nowych zjazdów z dróg publicznych KDZ1 i KDZ2.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że naruszona została zasada wskazująca na konieczność zachowania zgodności uchwalanego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium. W zaskarżonej uchwale doszło do zmiany przeznaczenia m.in. nieruchomości stanowiącej własność skarżącej z określonej w studium funkcji UP - usług publiczne, której główne funkcje zostały określone jako "zabudowa usługowa - obiekty i urządzenia służące realizacji celów publicznych, w szczególności w dziedzinie administracji, oświaty, zdrowia, opieki społecznej, kultu religijnego, kultury, sportu i rekreacji, a także zieleni publicznej" na określona w planie funkcję ZP.2 - zieleni urządzonej.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o oddalenie skargi w całości.

Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku z 19 września 2016 r., sygn. II SA/Kr 743/16 wskazał, że działka skarżącej w Studium uwarunkowań znajdowała się w obszarze oznaczonym symbolem "UP" tj. w terenach o przeważającej funkcji usług publicznych. Główne funkcje tego obszaru, Studium określiło jako "zabudowa usługowa", rozumiejąc pod tym pojęciem obiekty i urządzenia służące realizacji celów publicznych, w szczególności w dziedzinie administracji, oświaty, zdrowia, opieki społecznej, kultu religijnego, kultury, sportu i rekreacji, a także zieleni publicznej. Studium wskazuje przy tym, iż głównymi kierunkami zagospodarowania przestrzennego omawianego obszaru "UP" jest kształtowanie zabudowy związanej z realizacją programu infrastruktury społecznej, powiązanie układu przestrzennego i zabudowy z systemem elementów krystalizujących strukturę przestrzenną na poziomie lokalnym i miejskim: ulic śródmiejskich, głównych ciągów miejskich, osi kompozycyjnych, punktów i ciągów widokowych oraz istniejących i projektowanych przestrzeni publicznych, a także wykorzystanie terenów otwartych do kształtowania zieleni publicznej powiązanej z usługami oraz włączonych w system przyrodniczy miasta. Jako warunki i standardy wykorzystania omawianego terenu, Studium wskazuje na intensyfikację istniejącej zabudowy usługowej (rozbudowa i uzupełnianie zabudowy), która możliwa jest pod warunkiem zachowania przyjętych standardów dotyczących dostępności terenów otwartych i terenów zieleni, a także zapewnienie prawidłowej obsługi komunikacyjnej i powiązań z układem komunikacyjnym miasta. Wskazać więc należy, iż określone w Studium uwarunkowań, główne funkcje omawianego terenu, a także kierunki jego zagospodarowania, jak również warunki i standardy jego wykorzystania wskazują jednoznacznie, iż teren ten określony został jako podlegający zainwestowaniu zabudową o charakterze usługowym. Ustalenie to dotyczy zarówno części tekstowej uchwały w sprawie studium jak i jej części graficznej. Plansze K1, K2, K3, K4, K5 Studium konsekwentnie wskazują, że cały teren objęty zaskarżonym planem to tereny zabudowane i zainwestowane albo tereny przeznaczone do zabudowy i zainwestowania.

Według Sądu I instancji, w planie miejscowym obszaru U. -[...] analizowany powyżej obszar, oznaczony został symbolem ZP.2 (tereny zieleni urządzonej). Przeznaczeniem podstawowy tego obszaru jest "zieleń urządzona", zaś uzupełniającym "zieleń izolacyjna" (par. 14 ust. 1 planu). W granicach terenu ZP.2 dopuszczono lokalizację: ciągów pieszych i tras rowerowych, obiektów małej architektury, urządzeń i sieci infrastruktury technicznej, a także dojść i dojazdów oraz dróg wewnętrznych nie wyznaczonych na rysunku planu (par. 14 ust. 3 planu). Przewidziano przy tym jednak zakaz budowy budynków, tymczasowych obiektów budowlanych, wielkogabarytowych urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, za wyjątkiem ogrodzeń urządzeń infrastruktury technicznej.

W ocenie Sądu I instancji z porównania treści planu dla obszaru ZP.2 z odpowiadającym w Studium temu obszarowi terenem oznaczonym symbolem UP stwierdzić należy, że plan, we wskazanym zakresie, narusza ustalenia Studium.

W planie miejscowym obszaru U. [...], zmieniono bowiem istotne funkcje i przeznaczenie spornego terenu, względem określonych w Studium. Ten ostatni dokument przewidywał bowiem, iż teren UP podlegać będzie zagospodarowaniu zabudową usługową tj. obiektami i urządzeniami służącymi realizacji celów publicznych w dziedzinie administracji, oświaty, zdrowia, opieki społecznej, kultu religijnego, kultury, sportu i rekreacji, a także, wskazanej w ostatniej kolejności "zieleni publicznej". Analiza cytowanych wyżej zapisów Studium wskazuje zatem na fakt, iż dokument ten, w zakresie odnoszącym się również do działki nr [...], kładzie nacisk na kształtowanie oraz intensyfikację istniejącego na tym terenie rodzaju zabudowy. Służebną zaś i jedynie uzupełniającą w tym procesie rolę, pełnić mają natomiast kwestie związane z kształtowaniem systemu zieleni publicznej.

Zdaniem Sądu I instancji, kontrolowany plan w swoich rozwiązanych przestrzennych nie uwzględnia zasad i kierunków zagospodarowania terenu UP przyjętych w Studium, które, co należy podkreślić, ustaliło dla omawianego terenu – jako warunek i standard jego wykorzystania, intensyfikację istniejącej zabudowy usługowej. W tych okolicznościach przeznaczenie w zaskarżonym planie działki nr [...] jedynie pod "zieleń urządzoną", wykluczającą możliwość zabudowy, w sposób oczywisty koliduje z jej przeznaczeniem przewidzianym w Studium.

Według Sądu I instancji, powyższe rozwiązanie jest istotnym odejściem od przyjętej koncepcji zagospodarowania spornego terenu, które nie sposób uznawać tylko jako jej uszczegółowienie (doprecyzowanie). Wskazane powyżej ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "U. [...]" naruszają więc interes prawny skarżącej wynikający z przysługującego jej prawa własności działki nr [...].

Wskazane naruszenie interesu prawnego strony skarżącej nie mieści się przy tym w ramach określonego przez ustawodawcę dopuszczalnego władztwa planistycznego gminy, rozumianego jako możność legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa użytkowania wieczystego. Przeznaczenie bowiem w planie miejscowym terenu, na którym położona jest działka nr [...] pod "zieleń urządzoną" było niezgodne z prawem albowiem nie stanowiło kontynuacji przeznaczenia tego terenu określonego w studium. Uznać zatem należało, że w sposób dowolny Rada Miasta skorzystała z przysługującego jej władztwa planistycznego.

Zdaniem Sądu I instancji, wskazane w skardze unormowanie § 8 ust. 8 uchwały stanowi naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 29 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), który stanowi, że budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Jak podkreśla się w orzecznictwie decyzja o lokalizacji zjazdu z drogi publicznej ma charakter uznaniowy, a podstawowym kryterium, które warunkuje uzyskanie zgody na taką inwestycję jest spełnianie wymogów bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Zezwolenie na lokalizację zjazdu z drogi publicznej stanowi niewątpliwie prawny środek ograniczenia korzystania z dróg publicznych. Zarządca drogi jako organ właściwy w sprawach określonych w art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, został zatem upoważniony do przeprowadzenia indywidualnej oceny technicznych i infrastrukturalnych możliwości dostępu do drogi publicznej z terenu nieruchomości do niej przyległej z uwzględnieniem obowiązujących zasad bezpieczeństwa ruchu drogowego. Regulacja ustawy o drogach publicznych wskazuje, że kompetencja ta została przyznana zarządcy drogi na zasadzie wyłączności, a decyzja administracyjna jest wyłączną formą prawną rozstrzygania w sprawach tej kategorii.

Według Sądu I instancji, gmina w ramach władztwa planistycznego nie może w uchwale podejmować rozstrzygnięć, które zastrzeżone są dla zarządców dróg. Zatem § 8 ust. 8 zaskarżonej uchwały nie ma podstawy prawnej i nie może ostać się w obrocie prawnym, albowiem nie stanowi przejawu władztwa planistycznego gminy co do zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej i wykracza poza sferę, którą rada gminy może regulować w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

W skardze kasacyjnej Gmina Miejska [...] (dalej: skarżąca kasacyjnie) działająca przez Prezydenta Miasta [...] reprezentowana przez r. pr. S. P. zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzuciła:

I. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, to jest:

1) art. 3 § 1 w zw. z art. 147 § 1 w zw. z art. 133 oraz art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. art. 15 ust. 2 pkt 6 oraz art. 20 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieprawidłowe przeprowadzenie kontroli zaskarżonego aktu i w efekcie stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części, w sytuacji gdy faktycznie dostrzeżone przez Sąd naruszenia prawa, w tym niezgodność ze studium, nie zachodzą,

2) art. 3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 28 ust. 1 w zw. art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy z 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w zw. z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, poprzez nieprawidłowe przeprowadzenie kontroli zaskarżonego aktu i wadliwe przyjęcie iż zapis § 8 ust. 8 uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "U. [...]" narusza obowiązujące przepisy.

II. Naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest:

1) art. 28 ust. 1 w zw. art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 29 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 roku o drogach publicznych poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej zawarte w miejscowym planie nie mogą polegać między innymi na wprowadzeniu zakazu realizacji nowych zjazdów, który to zakaz stanowi o wejściu w kompetencję zarządcy drogi, podczas gdy prawidłowa wykładnia powinna zakładać, że przewidziane w tej normie zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej mogą zawierać również zakazy realizacji nowych zjazdów, co nie stanowi jednak o wejściu w kompetencję zarządcy drogi.

Powołując się na powyższe wniesiono o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania,

2) zasądzenie od Skarżących na rzecz Strony Przeciwnej kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego radcy prawnego, według norm powszechnie obowiązującego prawa,

3) rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd I instancji oparł treść orzeczenia głównie na stwierdzeniu niezgodności ustaleń planistycznych dotyczących działki nr [...] obręb [...] [...] z dokumentem Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta [...]. Zdaniem skarżącej kasacyjnie ocena Sądu I instancji w kontekście zgodności planu z zapisami Studium jest błędna. Według skarżącej kasacyjnie, zgodność planu ze Studium nie może polegać na prostym powieleniu zapisów Studium w planie miejscowym. Podkreślić trzeba, że oba te dokumenty różnią się i to zarówno pod względem celu opracowania, skali, jak i szczegółowości zastosowanych podkładów mapowych, stanu rozpoznania uwarunkowań zagospodarowania przestrzennego, czy też stopnia szczegółowości problematyki przestrzennej. Zatem, proste odzwierciedlenie ustaleń Studium, w tym przenoszenie linii określonych w Studium do ustaleń planu, nie może być właściwym kryterium postępowania przy ocenie zgodności planu ze Studium.

Skarżąca kasacyjnie podkreśla, że studium jako akt polityki wewnętrznej ustala ogólne warunki zagospodarowania przestrzennego wytyczając kierunki dla planowania miejscowego. Jest to akt z założenia elastyczny tworzący ramy dla opracowania planu miejscowego. Wskazując więc na konkretne funkcje terenów kierunkuje planowanie miejscowe, które wyznaczonej funkcji powinno odpowiadać, przy czym stopień związania planu ustaleniami studium zależy w dużej mierze od brzmienia tych ustaleń. Badanie zgodności postanowień planu miejscowego ze studium musi nastąpić z uwzględnieniem nie tylko załącznika graficznego, ale też i postanowień tekstowych studium. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Sąd poprzestał na badaniu zgodności postanowień planu z załącznikiem graficznym do Studium, pomijając przewidziane w części tekstowej Studium odstępstwa, do jakich może dojść przy jednoczesnym spełnieniu konkretnie wskazanych przesłanek.

Działka nr [...] obr. [...] [...], wraz z pozostałymi nieruchomościami niezabudowanymi we wschodniej części obszaru objętego planem miejscowym, a położonymi w bezpośrednim sąsiedztwie terenów [...], stanowi korytarz ekologiczny łączący Dolinę [...] z Doliną [...] i terenami w północnej części [...] wchodzącymi w obszar [...]. W tym przypadku został wykorzystany zapis Studium, wymieniający pośród głównych kierunków zagospodarowania trenów UP - wykorzystanie terenów otwartych do kształtowania zieleni publicznej. Ponadto, wskazać trzeba, że na rysunku planu oznaczono przebieg ciągu pieszego i trasy rowerowej po działce nr [...] obr. [...] [...]. Zapis ten jest wynikiem wytycznych Miejskiej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej zawartych w opinii do projektu ww. planu z dnia 9 października 2012 r. oraz opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z [...] października 2012 r., wskazujących potrzebę powiązania terenów Osiedla U. z terenami rekreacyjnymi Parku [...] poprzez wyznaczenie ciągów pieszych i rowerowych na kierunku wschód - zachód. Rozwiązanie to sprzyja zachowaniu zasady uwzględniania w planowaniu przestrzennym potrzeb interesu publicznego wynikającej z art. 1 ust. 2 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Odnośnie kwestii zaplanowania na terenie działki nr [...] obręb [...] [...] ciągu pieszo-rowerowego skarżąca kasacyjnie wyjaśniła, że powyższe stanowi element informacyjny planu, a nie jego ustalenie, co wynika zarówno z części tekstowej, jak również graficznej planu. W terenie oznaczonym ZP.2 dopuszczono wprawdzie lokalizacje ciągów pieszo-rowerowych, jednakże jest to zapis, który jedynie stwarza możliwość takiego zagospodarowania terenu, a nie nakazuje jego realizacji. Dlatego też nie można twierdzić, iż doszło do naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności planu.

Mając na uwadze możliwość przeznaczenia obecnie niezabudowanych nieruchomości na tereny zielone, a w konsekwencji możliwość ich włączenia w system przyrodniczy K., określono w obowiązującym planie miejscowym sposób zagospodarowania terenów obejmujących nieruchomość skarżącej pod tereny zieleni urządzonej (ZP.2). Za takim przeznaczeniem przemawia również geometryczny kształt działki. Działka ta bowiem jest działką wąską i długą.

W ocenie skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji błędnie przyjął, że rozwiązania planistyczne przewidziane dla działki nr [...] obręb [...] [...] są niezgodne ze Studium, zwłaszcza ze względu na fakt, iż Studium (w wersji obowiązującej w dacie uchwalenia planu) dla terenu tej działki jako główny kierunek zagospodarowania przestrzennego wymieniało wykorzystanie terenów otwartych do kształtowania zieleni publicznej powiązanej z usługami oraz włączonych w system przyrodniczy miasta. Skarżąca kasacyjnie wskazuje, że przywołany zapis Studium nie może być dekodowany w ten sposób, iż każda działka ewidencyjna położona w tym terenie musi mieć przypisaną funkcję inwestycyjną. Z punktu widzenia art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, prawo własności stanowi jedną ze składowych katalogu wartości, które należy uwzględnić w toku prac planistycznych. W konkretnej sytuacji przestrzennej określonego terenu nie można wykluczyć kolizji pomiędzy tymi wartościami i brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych, aby prawu własności z góry przypisywać prymat nad pozostałymi wartościami. Funkcja planowania przestrzennego polega właśnie na wyważaniu tychże wartości, jak również interesu publicznego i prywatnego, w oparciu o zapisy Studium, co zdaniem skarżącej kasacyjnie zostało w zaskarżonym planie uczynione.

Według skarżącej kasacyjnie, nie jest zasadne twierdzenie, że wprowadzenie zakazu realizacji nowych zjazdów nie stanowi o określeniu zasad modernizacji rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, albo że stanowi ono wejście w kompetencję zarządcy drogi. Skarżąca kasacyjnie zgadza się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że kompetencja do wydania decyzji o zezwoleniu na realizację zjazdu została przyznana zarządcy na zasadzie wyłączności, jednakże nie oznacza to, że zarządca drogi nie jest niczym związany.

Wprowadzenie zakazu w planie miejscowym uniemożliwia zlokalizowanie zjazdu, jednakże nie oznacza to wejścia w kompetencję zarządcy drogi.

A. W. w odpowiedzi na skargę kasacyjną działając w imieniu własnym wniosła o: "1/ odmówienie przyjęcia skargi kasacyjnej do rozpatrzenia (w związku z tym, że nie spełnione zostały przesłanki z artykułu 398 (9) § 1 k.p.c.), 2/ w przypadku przyjęcia jej do rozpoznania wnoszę o oddalenie skargi kasacyjnej w całości, 3/ w przypadku przyjęcia skargi kasacyjnej do rozpoznania wnoszę o wyznaczenie rozprawy w niniejszej sprawie, przeprowadzenie dowodów z dokumentów zgromadzonych w aktach tejże sprawy (w tym także załączników graficznych – mapy Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...] w wersji aktualnej na dzień uchwalenia przedmiotowego planu oraz mapy Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Obszaru U. [...]), 4/ zasądzenie kosztów postępowania zgodnie z obowiązującymi przepisami".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej: p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skargach kasacyjnych jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Ponadto w przypadku podniesienia w skardze kasacyjnej jednocześnie zarzutów naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego należy w pierwszej kolejności rozpatrzyć te pierwsze, ponieważ determinują one ocenę prawidłowego zastosowania lub właściwej wykładni przepisów prawa materialnego powołanych w tej sprawie. W skardze kasacyjnej powołano dwie podstawy kasacyjne unormowane w art. 174 p.p.s.a.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy wskazać należy, że nie zasługują na uwzględnienie zarzuty przedstawione w pkt I skargi kasacyjnej.

Przechodząc do oceny poszczególnych zarzutów sformułowanych w pkt I ppkt1 skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku nie mogły stanowić zarzuty dotyczące naruszenia przepisów art. 147 § 1 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a.

Naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. ma miejsce w sytuacji, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie, a okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, jak to ma miejsce w realiach niniejszej sprawy, nie oznacza naruszenia tego przepisu.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 133 p.p.s.a. Przepis art. 133 p.p.s.a. składa się z trzech paragrafów o zróżnicowanej treści normatywnej. W skardze kasacyjnej nie wskazano, której jednostki redakcyjnej art. 133 p.p.s.a. dotyczy zarzut. Również z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika, której jednostki redakcyjnej art. 133 p.p.s.a. dotyczy ten zarzut. Naczelny Sąd Administracyjny nie może domyślać się i precyzować zakresu zarzutów skargi kasacyjnej za jej autora.

Art. 134 § 1 p.p.s.a. może stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną w sytuacji, gdy sąd administracyjny I instancji - nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - nie wyszedł poza ich granice, mimo że w danej sprawie powinien był to uczynić lub rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym), niż sprawa rozstrzygnięta zaskarżonym aktem lub rozpoznał skargę z przekroczeniem granic danej sprawy lub nie rozpoznał istoty sprawy. W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów. Sąd I instancji rozpoznając skargę A. W. na uchwałę nr [...] Rady Miasta [...]z [...] czerwca 2013 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "U. [...]" niewątpliwie orzekał w granicach sprawy.

Nie doszło także do naruszenia wskazanych w pkt I skargi kasacyjnej przepisów p.p.s.a. w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 6 oraz art. 20 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm. dalej: u.p.z.p.). Sąd I instancji prawidłowo wskazał, że zasadnicza istota sporu w kontrolowanej sprawie sprowadza się do oceny, czy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru U. [...] nie narusza zapisów Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] w zakresie działki stanowiącej własność skarżącej.

Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że plan miejscowy dla obszaru U. -[...], w zakresie odnoszącym się do działki skarżącej, narusza ustalenia Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...] (tj. uchwały Rady Miasta [...] z [...].04.2003 r.; Nr [...], zmienionej uchwałą Rady Miasta [...] z dnia [...].03.2010 r.; Nr [...]). Nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej kasacyjnie, że Sąd I instancji błędnie przyjął, że rozwiązania planistyczne przewidziane dla działki [...] obr. [...] [...] są niezgodne ze Studium, zwłaszcza ze względu na fakt, iż Studium dla terenu tej działki jako główny kierunek zagospodarowania przestrzennego wymieniało wykorzystanie terenów otwartych do kształtowania zieleni publicznej powiązanej z usługami oraz włączonych w system przyrodniczy miasta. Stanowiska Sądu I instancji nie może podważyć pogląd skarżącej kasacyjnie, że "konkretnej sytuacji przestrzennej określonego terenu nie można wykluczyć kolizji pomiędzy tymi wartościami i brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych, aby prawu własności z góry przypisywać prymat nad pozostałymi wartościami". Z porównania treści Studium z treścią przedmiotowego Planu nie wynika, aby Gmina dokonała wspomnianego w skardze kasacyjnej wyważenia wartości, jak również interesu publicznego i prywatnego.

Sąd I instancji prawidłowo wyjaśnił, że działka skarżącej w Studium uwarunkowań znajdowała się w obszarze oznaczonym symbolem "UP" tj. w terenach o przeważającej funkcji usług publicznych. Główne funkcje tego obszaru, Studium określiło jako "zabudowa usługowa", rozumiejąc pod tym pojęciem obiekty i urządzenia służące realizacji celów publicznych, w szczególności w dziedzinie administracji, oświaty, zdrowia, opieki społecznej, kultu religijnego, kultury, sportu i rekreacji, a także zieleni publicznej. Studium wskazuje przy tym, iż głównymi kierunkami zagospodarowania przestrzennego omawianego obszaru "UP" jest kształtowanie zabudowy związanej z realizacją programu infrastruktury społecznej, powiązanie układu przestrzennego i zabudowy z systemem elementów krystalizujących strukturę przestrzenną na poziomie lokalnym i miejskim: ulic śródmiejskich, głównych ciągów miejskich, osi kompozycyjnych, punktów i ciągów widokowych oraz istniejących i projektowanych przestrzeni publicznych, a także wykorzystanie terenów otwartych do kształtowania zieleni publicznej powiązanej z usługami oraz włączonych w system przyrodniczy miasta. Jako warunki i standardy wykorzystania omawianego terenu, Studium wskazuje na intensyfikację istniejącej zabudowy usługowej (rozbudowa i uzupełnianie zabudowy), która możliwa jest pod warunkiem zachowania przyjętych standardów dotyczących dostępności terenów otwartych i terenów zieleni, a także zapewnienie prawidłowej obsługi komunikacyjnej i powiązań z układem komunikacyjnym miasta.

Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że określone w Studium, główne funkcje analizowanego terenu, a także kierunki jego zagospodarowania, jak również warunki i standardy jego wykorzystania wskazują jednoznacznie, iż teren ten określony został jako podlegający zainwestowaniu zabudową o charakterze usługowym. Ustalenie to dotyczy zarówno części tekstowej uchwały w sprawie studium jak i jej części graficznej.

W planie miejscowym obszaru U. [...] analizowany powyżej obszar, oznaczony został symbolem ZP.2 (tereny zieleni urządzonej). Przeznaczeniem podstawowym tego obszaru jest "zieleń urządzona", zaś uzupełniającym "zieleń izolacyjna". W granicach terenu ZP.2 dopuszczono lokalizację: ciągów pieszych i tras rowerowych, obiektów małej architektury, urządzeń i sieci infrastruktury technicznej, a także dojść i dojazdów oraz dróg wewnętrznych nie wyznaczonych na rysunku planu. Przewidziano przy tym zakaz budowy budynków, tymczasowych obiektów budowlanych, wielkogabarytowych urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, za wyjątkiem ogrodzeń urządzeń infrastruktury technicznej.

Porównując cytowaną treść planu dla obszaru ZP.2 z odpowiadającym w Studium temu obszarowi terenem oznaczonym symbolem UP Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że plan, we wskazanym zakresie, narusza ustalenia Studium.

Ma rację Sąd I instancji, że w planie miejscowym obszaru U. [...], zmieniono bowiem istotne funkcje i przeznaczenie spornego terenu, względem określonych w Studium. Ten ostatni dokument przewidywał, że teren UP podlegać będzie zagospodarowaniu zabudową usługową tj. obiektami i urządzeniami służącymi realizacji celów publicznych w dziedzinie administracji, oświaty, zdrowia, opieki społecznej, kultu religijnego, kultury, sportu i rekreacji, a także, wskazanej w ostatniej kolejności zieleni publicznej.

Sąd I instancji zasadnie podnosi, że analiza cytowanej wyżej treści Studium wskazuje na fakt, że dokument ten, w zakresie odnoszącym się również do działki nr [...], kładzie nacisk na kształtowanie oraz intensyfikację istniejącego na tym terenie rodzaju zabudowy. Służebną zaś i jedynie uzupełniającą w tym procesie rolę, pełnić mają natomiast kwestie związane z kształtowaniem systemu zieleni publicznej.

W rozważaniach Sądu I instancji zasadnie zwrócono uwagę, że sam fakt, iż Studium, jako jeden z końcowo wskazanych kierunków zagospodarowania przewiduje na obszarze UP "kształtowanie zieleni publicznej powiązanej z usługami", absolutnie nie może oznaczać całkowitego wykluczenia możliwości zabudowy na ocenianym terenie i przeznaczenie go w planie miejscowym jedynie pod "zieleń urządzoną".

Należy zgodzić się z Sądem I instancji, że zieleń ma być "powiązana z usługami", a więc ma stanowić ich uzupełnienie. Z powyższego zwrotu nie wynika aby zieleń mogła przedstawiać główny i dominujący rodzaj zagospodarowania przestrzeni. Ma rację Sąd I instancji, że kontrolowany plan w swoich rozwiązanych przestrzennych nie uwzględnia zasad i kierunków zagospodarowania terenu UP przyjętych w Studium, które, co należy podkreślić, ustaliło dla omawianego terenu – jako warunek i standard jego wykorzystania, intensyfikację istniejącej zabudowy usługowej. W tych okolicznościach Sąd I instancji prawidłowo uznał, że przeznaczenie w zaskarżonym planie działki nr [...] jedynie pod "zieleń urządzoną", wykluczającą możliwość zabudowy, w sposób oczywisty koliduje z jej przeznaczeniem przewidzianym w Studium. Podzielić należy pogląd Sądu I instancji, że powyższe rozwiązanie jest istotnym odejściem od przyjętej koncepcji zagospodarowania spornego terenu, które nie sposób uznawać tylko jako jej uszczegółowienie (doprecyzowanie). Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "U. -[...]" naruszają interes prawny skarżącej wynikający z przysługującego jej prawa własności działki nr [...].

Dostrzeżone przez Sąd I instancji naruszenie interesu prawnego strony skarżącej nie mieści się w ramach określonego przez ustawodawcę dopuszczalnego władztwa planistycznego gminy, rozumianego jako możność legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa użytkowania wieczystego. Przeznaczenie w planie miejscowym terenu, na którym położona jest działka nr [...] pod "zieleń urządzoną" było niezgodne z prawem albowiem nie stanowiło kontynuacji przeznaczenia tego terenu określonego w studium. Sąd I instancji prawidłowo zatem uznał, że w sposób dowolny Rada Miasta skorzystała z przysługującego jej władztwa planistycznego. Sprzeczność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z ustaleniami studium, Sąd I instancji prawidłowo zakwalifikował jako naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego wyrażonych we wskazanych wyżej art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu w stopniu powodującym nieważność zaskarżonej uchwały Rady Miasta [...] w jej części graficznej obejmującej działkę nr [...] obr. [...] [...] w [...].

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Skarżąca kasacyjnie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wyjaśniła na czym polegało zarzucane Sądowi I instancji naruszenie ww. przepisów.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt I ppkt 2 skargi kasacyjnej. Ma rację Sąd I instancji, że wskazane w skardze unormowanie § 8 ust. 8 uchwały stanowi naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w związku z art. 29 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm., dalej: u.d.p.). Rada Miasta [...] poprzez wprowadzenie, w ramach obowiązujących ustaleń planu, zakazu lokalizacji nowych zjazdów naruszała ustawowe prerogatywy zarządcy drogi w zakresie spraw dotyczących zjazdu z dróg publicznych, które winny być rozpatrywane wyłącznie na zasadach i w trybie określonym przepisami u.d.p. Związanie zarządcy drogi treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie obsługi komunikacyjnej określonych terenów, w tym możliwości lokalizacji zjazdów z drogi publicznej, skutkowałoby bezprzedmiotowością regulacji art. 29 u.d.p. i wydawanych na podstawie tych przepisów decyzji administracyjnych (por. wyrok NSA z 12 kwietnia 2017 r., sygn. II OSK 2097/15, LEX nr 2316081).

Nie można podzielić poglądu skarżącej kasacyjnie przedstawionego na str. 9 skargi kasacyjnej, że nie jest zasadne twierdzenie, iż wprowadzenie zakazu realizacji nowych zjazdów nie stanowi o określeniu zasad modernizacji rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, albo że stanowi wejście w kompetencję zarządcy drogi.

Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że gmina w ramach władztwa planistycznego nie może w uchwale podejmować rozstrzygnięć, które zastrzeżone są dla zarządców dróg. Zatem § 8 ust. 8 zaskarżonej uchwały nie ma podstawy prawnej i nie może ostać się w obrocie prawnym, albowiem nie stanowi przejawu władztwa planistycznego gminy co do zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej i wykracza poza sferę, którą rada gminy może regulować w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty przedstawione w pkt II skargi kasacyjnej. Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że redakcja art. 28 ust. 1 u.p.z.p. posługuje się skalą oceny zakresu wadliwości uchwały rady gminy. W konsekwencji Sąd I instancji zasadnie wskazał, że wadliwość dotycząca tylko niektórych terenów objętych planem nie zawsze musi skutkować nieważnością całego planu. Tylko wadliwe treści normatywne, które dezintegrują postanowienia całego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, skutkują stwierdzeniem nieważności uchwały przyjmującej ten plan, w całości. W niniejszej sprawie wyeliminowanie z obrotu prawnego postanowienia § 8 ust. 8 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "U. [...]" nie spowoduje dezintegracji postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która uzasadniałaby stwierdzenie nieważności uchwały w całości.

Na marginesie wskazać należy, że wyrokiem z 15 kwietnia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie działki nr [...] obręb [...] [...] (sygn. II SA/Kr 93/14). W dniu 6 maja 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 6 maja 2016 r. sygn. II OSK 2094/14 oddalił skargę kasacyjną Gminy Miejskiej [...]. Orzeczenia te zostały wydane dla jednej z działek bezpośrednio sąsiadujących z przedmiotową działką [...] obr. [...] [...], objętej tym samym planem zagospodarowania, której przeznaczenie zostało zmienione w stosunku do ustaleń Studium w sposób analogiczny.

Mając na uwadze to co stwierdzono wyżej, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.