Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Marcin Kamiński /spr./ Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa WSA Piotr Godlewski Protokolant sekretarz sądowy Filip Róg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Wójta Gminy [....] z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...].

Przedmiotem skargi JK (skarżącego) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...], wydaną w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Stan faktyczny i prawny sprawy ze skargi na powyższą decyzję przedstawia się następująco:

Wnioskiem 3 listopada 2014 r. JK zwrócił się do Wójta Gminy [...] o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo – usługowego, samochodowej myjni dwustanowiskowej, placów magazynowych, technicznych, miejsc postojowych, instalacji kanalizacji deszczowej oraz przebudowie zjazdów indywidualnych na publiczne, na działkach nr 1983, 1984 i 3026 położonych w miejscowości [...].

Decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodek postępowania administracyjnego (k.p.a.) oraz art. 1 ust. 2, art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 53 ust. 3 i 4, art. 54, art. 56, art. 59ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.), Wójt Gminy [...] ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

Rozstrzygnięcie powyższe zostało uchylone w postępowaniu odwoławczym wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...].

Organ odwoławczy wskazał, że postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jak i decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, wszczynane jest na wniosek inwestora (art. 52 ust. 1 u.p.z.p. - w przypadku decyzji o warunkach zabudowy - w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). We wniosku tym inwestor określa między innymi rodzaj planowanego zamierzenia inwestycyjnego oraz jego charakterystykę. Kolegium podało, że we wniosku z dnia 3 listopada 2014 r. skarżący zwrócił się do Wójta Gminy [...] o wydanie decyzji o warunkach zabudowy na zamierzenie inwestycyjne polegające na budowie budynku handlowo-usługowego, samochodowej myjni dwustanowiskowej, placów magazynowych technicznych, miejsc postojowych oraz budowie instalacji kanalizacji deszczowej, przebudowie zjazdów indywidualnych na publiczne, na działkach o nr ew. 1983,1984 oraz części działek nr ew. 3026 położonych w miejscowości [...]. W decyzji z dnia 13 stycznia 2015 r. organ I instancji ustalił warunki zabudowy nie tylko dla inwestycji określonej we wniosku, ale także jak wynika z treści decyzji dla "(...) kanalizacji deszczowej z wykonaniem niezbędnych robót zabezpieczających związanych z odprowadzeniem wód do potoku melioracji szczegółowej" a także wskazując, że zamierzenie inwestycyjne obejmie nie tylko działki o nr 1983, 1984 oraz część działki nr 3026 położonych w miejscowości [...], ale także dodatkowo "część działki o nr 1492/1 położonej w miejscowości [...] ".

Taka "modyfikacja" wniosku złożonego przez inwestora była zdaniem organu odwoławczego niedopuszczalna. To wnioskodawca ma bowiem wyłączne prawo do kształtowania treści swojego żądania zawartego we wniosku. Organ administracji publicznej związany jest treścią tego żądania, co oznacza, że sam nie może modyfikować wniosku w żadnym zakresie. Kolegium wskazało, że związanie wnioskiem nie pozbawia jednak organu możliwości działania. W przypadku, gdy w trakcie analizy jego dopuszczalności powstaną wątpliwości co do jego treści, organ administracji publicznej powinien stosownie do art. 64 § 2 k.p.a. wezwać inwestora do wyjaśnienia powstałych wątpliwości i uzupełnienia ewentualnych braków lub wprowadzenia do wniosku stosownych zmian. Organ odwoławczy podał, że wszystkie zmiany dotyczące przedsięwzięcia objętego wnioskiem inwestora powinny znaleźć też odzwierciedlenie w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach administracyjnych sprawy, tak aby treść wniosku inwestora zgodna z jego wolą nie budziła wątpliwości. W ocenie Kolegium organ I instancji nie poczynił w tym zakresie żadnych czynności wyjaśniających, a treść żądania strony nie korespondowała z treścią zaskarżonej decyzji.

Organ odwoławczy podniósł, że znajdujący się w aktach projekt decyzji Wójta Gminy [...] nr [...] składa się wyłącznie z części tekstowej bez części graficznej, a także nie zawiera załącznika w postaci analizy urbanistycznej (część tekstowa i cześć graficzna). Kolegium podkreśliło ponadto, że zgodnie z art. 60 ust. 4 u.p.z.p., projekty decyzji o warunkach zabudowy sporządza osoba profesjonalnie przygotowana do prac projektowych i planistycznych związanych z gospodarką przestrzenną. Rozstrzygającą przesłanką jest wpis takiej osoby na listę izby odpowiedniego samorządu zawodowego. Organ odwoławczy podał, że urbanista lub architekt będący autorem decyzji nie musi, ale może być pracownikiem administracji, niemniej jego autorstwo powinno być jednak udokumentowane w aktach sprawy. W ocenie organu odwoławczego na podstawie nadesłanych akt sprawy nie było możliwe ustalenie powyższej okoliczności, co z kolei mogło stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Zdaniem Kolegium zasygnalizowania wymaga też fakt, że wydana w sprawie decyzja nie zawiera wymaganych przepisami ustawy załączników do decyzji. Załączniki graficzne do decyzji będące mapami nie mają waloru dokumentu urzędowego, ponieważ nie zostały potwierdzone za zgodność z oryginałem przez organ, które go wydał. Natomiast tylko "uwierzytelnione fotokopie dokumentów bądź uwierzytelnione wydruki poczty elektronicznej stanowiące odpisy dokumentów mają moc dowodową oryginału dlatego kserokopie dokumentów bez uwierzytelnienia "za zgodność z oryginałem" dokonanego w sposób przewidziany prawem, nie posiadają waloru dokumentu w rozumieniu art. 76 k.p.a. i nie mogą stanowić dowodu w postępowaniu administracyjnym.

Odnosząc się do zarzutu odwołującego odnośnie przesłania niekompletnej decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej jedynie część tekstową, Kolegium wskazało, iż co prawda stanowi to naruszenie przepisów postępowania, niemniej uchybienie to może nie mieć negatywnego wpływu na wynik sprawy, tym bardziej, że organ wyraźnie w decyzji poinformował, że załączniki do decyzji pozostają do wglądu w aktach sprawy (podobnie NSA w Warszawie w wyroku z dnia 14 września 2010 r. II OSK 1368/09). Odnosząc się natomiast do zarzutu braku uzgodnienia z Dyrektorem Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] zamierzenia inwestycyjnego na działkach objętych wnioskiem w ocenie Kolegium wskazać należało, że mając na uwadze okoliczności niniejszej sprawy oraz treść analizy urbanistycznej sporządzonej przez uprawnionego urbanistę dla potrzeb niniejszej sprawy, organ I instancji nie był zobligowany do dokonania takiego uzgodnienia. Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie nie wynika bowiem, że przedmiotowe działki są położone w obrębie obszarów narażonych na zalewanie wodami powodziowymi, jak twierdzi odwołujący.

Niezależnie od powyższego organ odwoławczy podał, że decyzja ustalająca warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego, która nie spełnia kryteriów określonych w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i w której błędnie lub dowolnie określono parametry, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (rozporządzenie) narusza bezwzględnie obowiązujące przepisy prawa. W ocenie Kolegium taka sytuacja zachodziła w opisywanej sprawie. Zaskarżona odwołaniem decyzja ustalająca warunki zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego naruszała przepisy § 5, § 6, § 7, § 8 rozporządzenia, gdyż w sposób wadliwy określała parametry obowiązujące dla planowanej inwestycji.

Kolegium podniosło, że organ administracji publicznej właściwy w sprawie wydania decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy nie ma swobody przy ustalaniu warunków zabudowy obejmujących poszczególne parametry, zaś ich określenie powinno nastąpić w sposób stanowczy i konkretny. Tymczasem w opisywanej sprawie organ I instancji ustalając warunki zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego w ust. 1 pkt. 3 wydanej przez siebie decyzji wskazał, iż "łączna powierzchnia zabudowy budynku handlowo-usługowego i myjni samochodowej nie może przekroczyć 20% +/- 10% areału działek 1983, 1984, przy czym przez powierzchnię zabudowy myjni należy rozumieć powierzchnię rzutu pionowego wiaty na powierzchnię terenu", czym w ocenie organu odwoławczego naruszył przepis § 5 rozporządzenia. Kolegium podało, że zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia "Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Stosownie zaś do § 5 ust. 2 rozporządzenia, "Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia." Z powyższego zdaniem organu odwoławczego wynika, że zasadą jest, iż wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu stanowi średni wskaźnik tej wielkości dla obszaru analizowanego. Wprawdzie dopuszczalne są odstępstwa od tej zasady, ale musi to wynikać z analizy obszaru i wymaga uzasadnienia.

Organ odwoławczy podał, że w opisywanej sprawie, w decyzji o warunkach zabudowy wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki ustalono, iż nie powinien przekraczać 20% +/- 10% areału działek 1983, 1984. Zapis ten jest w ocenie Kolegium nieprecyzyjny, gdyż nie określa wprost wielkości tego wskaźnika. W decyzji o warunkach zabudowy nie można określać parametrów technicznych planowanego zamierzenia inwestycyjnego w sposób umożliwiający ich zmianę na plus lub minus. Poza tym, w wyniku analizy zagospodarowania obszaru stanowiącej załącznik nr 2 do decyzji o warunkach zabudowy wskazano, że średnia wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, wynosi od ok. 5% do ok 20%. W decyzji w ogóle nie wskazano natomiast średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego.

Zdaniem Kolegium zaskarżona decyzja - wbrew wymaganiom określonym w § 6 rozporządzenia - nie określiła w sposób prawidłowy wymagań w zakresie szerokości elewacji frontowej. Kolegium wskazało, że w zaskarżonej decyzji o warunkach zabudowy określono, iż szerokość elewacji frontowej projektowanego budynku handlowo-usługowego nie może przekroczyć 25 m, a szerokość wiaty myjni samochodowej winna wynoście nie więcej niż 10 m. Zapis ten jest zdaniem organu odwoławczego nieprecyzyjny, gdyż nie określa wprost wielkości tego wskaźnika. Poza tym w wyniku analizy zagospodarowania obszaru stanowiącej załącznik nr 2 do decyzji o warunkach zabudowy wskazano, że szerokość elewacji frontowej budynków usługowych, wynosi około 25 m i około 23m, Natomiast w decyzji w ogóle nie wskazano średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, który stanowi podstawę do wskazania szerokość elewacji frontowej dla nowej zabudowy.

W ocenie Kolegium zaskarżona odwołaniem decyzja - wbrew wymaganiom określonym w § 7 rozporządzenia - nie określiła prawidłowo wymagań w zakresie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Zdaniem organu odwoławczego kwestionowana decyzja - wbrew wymaganiom określonym w § 8 rozporządzenia - nie określiła również prawidłowo wymagań w zakresie wysokości głównej kalenicy budynku, a także kierunku głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki, co stanowi naruszenie wymaganego przez § 8 rozporządzenia określenia konkretnych wymagań w tym zakresie. W myśl bowiem § 8 rozporządzenia "Geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym", Organ odwoławczy wskazał, że we wskazaniach co do sposobu ustalania powyższych elementów rozporządzenie stanowi, iż ma to nastąpić "odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym". Zdaniem Kolegium należy mieć na uwadze, że użycie określenia "odpowiednio" oznacza w orzecznictwie i w doktrynie, iż występujące rozwiązania na danym terenie dają się do nowej zabudowy zastosować wprost, czyli dokładnie tak, jak już występują, ewentualnie z pewnymi dostosowaniami czy odrębnościami. Natomiast ani z decyzji o warunkach zabudowy ani z analizy urbanistycznej stanowiącej załącznik do decyzji o warunkach zabudowy nie wynika jaka jest wysokość głównej kalenicy budynków, a także jakie są kierunki głównej kalenicy dachów w stosunku do frontu działki, występujących w obszarze analizowanym. Organ I instancji nie wyjaśnił dlaczego w decyzji i w analizie urbanistycznej w ogóle pominął kwestie ustalania powyższych parametrów odpowiednio występujących na obszarze analizowanym, w oparciu o które odpowiednio ustala się geometrię dachu.

Niezależnie od powyższego organ odwoławczy podkreślił, że w odniesieniu do wskaźników opisanych w § 5, § 6, § 7 i § 8 rozporządzenia przyjmuje się, iż zachowanie ładu architektonicznego, co jest nadrzędnym celem decyzji o warunkach zabudowy, wymaga konkretnego określenia tych wartości. Określenie tych parametrów w wielkości od minimalnej do maksymalnej, nie stoi jednakże w sprzeczności z przepisami prawa, gdyż takie rozwiązanie ułatwiające dostosowanie projektu budowlanego do decyzji o warunkach zabudowy, zapewnia także zachowanie ładu architektonicznego, pod warunkiem odpowiedniego i prawidłowego określenia tych wysokości (wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 2011 r. II OSK 679/10, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 października 2013 r. II SA/Kr 807/13). Jednakże określenie tych parametrów przez wskazanie, jak to uczynił organ I instancji, przez wskazanie górnej (maksymalnej) granicy, bez wskazania jej wartości minimalnej, nie spełnia powyższych warunków i stanowi w ocenie organu odwoławczego o naruszeniu wskazanych przepisów.

W świetle powyższego zdaniem Kolegium należało stwierdzić, że w opisywanej sprawie organ I instancji nie podjął wszelkich, niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku koniecznego do wydania decyzji o przekonywującej treści. Przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji było w ocenie organu odwoławczego uzasadnione koniecznością ponownego przeprowadzenia postępowania, gdyż decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, z uwzględnieniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażonej w art.15 k.p.a.

We wskazaniach co do dalszego postępowania Kolegium zastrzegło, że organ I instancji winien uwzględnić uwagi organu odwoławczego i czuwać nad tym, aby decyzja w sprawie warunków zabudowy, a także analiza urbanistyczna odpowiadały przepisom ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto organ I instancji w ponownie prowadzonym postępowaniu administracyjnym powinien przestrzegać standardów postępowania administracyjnego, wynikających z przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Wydane ponownie przez organ I instancji rozstrzygnięcie będzie musiało uwzględnić zaistniały w sprawie stan faktyczny i prawny oraz zawierać prawidłowe uzasadnienie - spełniające wymogi wskazane w art.107 § 3 k.p.a. - korespondujące z dokonanymi przez organ ustaleniami. Organy administracji publicznej mają bowiem obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania spraw. W szczególności motywy te powinny znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, będącym - stosownie do art.107 § 3 k.p.a. - obligatoryjnym elementem decyzji, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Zdaniem organu odwoławczego bez zachowania tego elementu decyzji, strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem - zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do sądu administracyjnego.

Decyzją z dnia [...] października 2015 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 1 ust. 2, art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 53 ust. 3 i 4, art. 54, art. 56, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1 u.p.z.p., Wójt Gminy [...] ustalił warunki zabudowy na zamierzenie inwestycyjne pod nazwą "budowa budynku handlowo-usługowego, samochodowej myjni dwustanowiskowej, placów magazynowych i technicznych, miejsc postojowych oraz budowa instalacji kanalizacji deszczowej z wykonaniem niezbędnych robót zabezpieczających związanych z odprowadzaniem wód do potoku melioracji szczegółowej i przebudowa zjazdów indywidualnych na publiczne", na działkach nr 1983, 1984 oraz części działek nr 3026, 1492/1 w [...].

Uwzględniając odwołanie wniesione przez AM, decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 rozporządzenia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło opisaną wyżej decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 2015 r.

Organ odwoławczy podał, że analizując treść wydanej decyzji w aspekcie przepisów materialnych stanowiących podstawę jej wydania, stwierdzić należało, że ich zastosowanie nie zostało przez organ I instancji poprzedzone dokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy, co czyni wydaną decyzję wadliwą i naruszającą normy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. W ocenie organu odwoławczego powyższy zarzut odnieść należało zasadniczo do sporządzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, stanowiącej załącznik (w części tekstowej i graficznej) do wydanej w sprawie decyzji. W ocenie Kolegium sporządzona analiza była wadliwa i jako taka nie mogła stanowić wiążącej podstawy do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Zdaniem Kolegium również ustalenia zaskarżonej decyzji dotyczące cech zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji budziły szereg zastrzeżeń co do zgodności z omówionymi niżej przepisami prawa.

Organ odwoławczy wskazał, że podstawowy zarzut w sygnalizowanym zakresie dotyczył sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego dla terenu objętego planowanym zamierzeniem inwestycyjnym. Kolegium wskazało, że stosownie do § 3 ust. 2 rozporządzenia, granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów, przy czym pod pojęciem frontu działki należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę (§ 2 pkt 5 rozporządzenia). Z załącznika graficznego do sporządzonej analizy urbanistycznej wynikało, iż obszar analizowany w kierunku wschodnim od granic terenu inwestycji nie osiąga minimalnej odległości trzykrotności szerokości frontu działki, licząc od granic terenu objętego wnioskiem, zaś w pozostałych obszarach odległość tą kilkukrotnie lub nawet kilkunastokrotnie przekracza, co dotyczy zachodniej i północnej granicy obszaru analizowanego.

Organ odwoławczy wskazał, że o ile samo wyznaczenie granic obszaru analizowanego w odległości większej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem jest dopuszczalne, to przyjmuje się, że niedopuszczalne jest takie wyznaczanie obszaru analizowanego, które niejako zmierza do "poszukiwania" obiektów budowlanych, które dadzą podstawę do uzasadnienia planowanego zamierzenia inwestycyjnego w parametrach określonych we wniosku (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 grudnia 2013 r., II SA/Kr 610/13, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 15 listopada 2012 r., II SA/Bk 495/12). Jeżeli obszar analizowany służyć ma do wskazania "działek sąsiednich", spełniających warunki tzw. dobrego sąsiedztwa, interpretacja sposobu wyznaczania tych granic nie może abstrahować od pojęcia "sąsiedztwa" w języku potocznym. Teren sąsiedzki to teren przyległy, pobliski. Nie można zatem twierdzić, że za teren sąsiedni czy działkę sąsiednią można potraktować działkę położoną w nieokreślonej odległości od działki przeznaczonej pod nową zabudowę. Wyznaczenie obszaru analizowanego w granicach większych niż ustawowe minimum nie może zależeć ani od zamiarów inwestora, ani od koncepcji urbanistycznych czy architektonicznych wielu różnych podmiotów wydających decyzję o warunkach zabudowy w konkretnych sprawach, albo też osób przygotowujących projekty takich I decyzji. Przy wyznaczaniu granic obszaru analizowanego ponad minimalne rozmiary organ orzekający winien wykazać, że wielkość tego obszaru służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno- architektonicznej na danym obszarze, nie zaś jedynie poszukiwaniu takich funkcji, cech i parametrów zabudowy, aby uzasadnić formalną dopuszczalność lokalizacji zabudowy o cechach i parametrach wnioskowanych przez inwestora, (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 grudnia 2012 r., II SA/Gd 601/12). Zatem jeśli wyznaczony obszar analizowany jest większy niż wskazane w rozporządzeniu minimum, to z części tekstowej i graficznej analizy powinna jednoznacznie wynikać przyjęta przez organ wielokrotność tego minimum i przyczyny, które przemawiały w danej sprawie za przyjęciem takiej wielkości obszaru analizowanego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 września 2010r., II OSK 1334/09). Decyzja w tym zakresie musi zatem bezwzględnie zawierać przekonujące i wyczerpujące uzasadnienie.

Organ odwoławczy wskazał, że w realiach opisywanej sprawy, na str. 3 części tekstowej analizy stwierdzono, iż "Wyznaczony obszar obejmuje tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej związanej z drogą wojewódzką nr 877 oraz terenu zabudowy produkcyjnej (browar) położone na zachód od terenów zabudowy mieszkaniowej i usługowej. Wschodnia część obszaru obejmuje terenu łąk i pastwisk położonych w granicach administracyjnych miasta [...]. Analizowany obszar stanowi pewną całość przestrzenną - obrazuje cechy zagospodarowania tej części miejscowości [...], która charakteryzuje się koegzystencją różnych rodzajów zabudowy". W ocenie organu odwoławczego tego rodzaju lakoniczne i ogólnikowe stwierdzenie w żadnej mierze nie spełnia omówionego wyżej wymogu przekonującego uzasadnienia przyczyn wyznaczenia obszaru analizowanego w granicach wielokrotnie przekraczających wartości minimalne określone w rozporządzeniu. Zdaniem Kolegium trudno oprzeć się wrażeniu, że takie wyznaczenie obszaru analizowanego miało na celu "poszukiwanie" obiektów budowlanych, które dawałyby podstawę do uzasadnienia spełnienia przesłanki kontynuacji funkcji.

Organ odwoławczy podniósł, że tego rodzaju wadliwe wyznaczenie obszaru analizowanego nakazuje zakwestionować prawidłowość wszystkich ustaleń organu w zakresie funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego. Zadaniem Kolegium nieprawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego przesądza o tym, iż sporządzona analiza urbanistyczna i jej wyniki nie mogą być uznane za odpowiadające wymaganiom dla planowanej inwestycji. Nieprawidłowe sporządzenie części graficznej analizy skutkuje wszak tym, iż błędem obarczona jest także sporządzona w oparciu o część graficzną jej część tekstowa, a co za tym idzie wadliwa jest ocena przesłanek, o których stanowi art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. przedstawiona w decyzji ustalającej warunki zabudowy (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 14 listopada 2008 r. II SA/Łd 705/2008). Organ odwoławczy podał, że wadliwe wyznaczenie przez organ obszaru analizowanego czyni zatem niemożliwym dokonanie rzetelnej oceny spełnienia dla projektowanej zabudowy warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1) u.p.z.p., skoro ustalenie czy projektowana zabudowa mieści się w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania i użytkowania obiektów i da się pogodzić z istniejącą już funkcją wymaga przeprowadzenia rzetelnej i całościowej analizy urbanistycznej, uwzględniającej charakter i funkcję zabudowy występującej na całym obszarze analizowanym wyznaczonym zgodnie z wymogiem § 3 ust. 2 przywołanego wyżej rozporządzenia.

Niezależnie od powyższego Kolegium wskazało, że z części graficznej analizy nie wynika na jakich konkretnie nieruchomościach występują poszczególne rodzaje funkcji, o których j wspomniano w części tekstowej analizy, co nie pozwala w ogóle zweryfikować poprawności tych ustaleń. Ponadto, w analizie jedynie wspomniano o istnieniu zabudowy usługowej, nie precyzując o jakiego rodzaju usługi chodzi.

W ocenie organu odwoławczego z części tekstowej analizy nie wynikały także żadne szczegółowe ustalenia co do poszczególnych wskaźników i parametrów zabudowy występującej w obszarze analizowanym, na podstawie których ustalono średnie wskaźniki stanowiące podstawę do sformułowania wymagań nowej zabudowy w wydanej w sprawie decyzji. Stwierdzenie, iż "średnia wartość wskaźnika powierzchni zabudowy działek położonych w analizowanym obszarze wynosi ok. 13%" – zdaniem Kolegium – nie pozwala na weryfikację sposobu jego wyliczenia, wobec braku podania danych, w oparciu o które uzyskano taką średnią arytmetyczną. Podobnie jak parametru określającego wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, szerokości elewacji frontowej oraz wysokości głównej kalenicy dachu.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...], Wójt Gminy [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy na zamierzenie inwestycyjne pod nazwą: "Budowa budynku handlowo-usługowego, samochodowej myjni dwustanowiskowej, placów magazynowych i technicznych, miejsc postojowych oraz budowa instalacji kanalizacji deszczowej z wykonaniem niezbędnych robót zabezpieczających związanych z odprowadzeniem wód do potoku melioracji szczegółowej i przebudowa zjazdów indywidualnych na publiczne", na działkach o nr ew. 1983, 1984 oraz części działek nr : 3026, 1492/1 położonych w miejscowości [...].

W podstawie prawnej decyzji organ wskazał art. 104 k.p.a. oraz art. 1 ust. 2, art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 53 ust. 3 i ust. 4, art. 54, art. 56, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i ust. 4, art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ I instancji podał, że na terenie objętym wnioskiem skarżącego nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie zatem z art. 59 ust. 1 u.p.z.p., budowa budynku handlowo-usługowego, samochodowej myjni dwustanowiskowej, placów magazynowych i technicznych, miejsc postojowych oraz budowa instalacji kanalizacji deszczowej i przebudowa zjazdów indywidualnych na publiczne, wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy.

Organ podał, że zgodnie z art. 53 ust. 3 u.p.z.p. przeprowadzono analizę złożonego wniosku, biorąc pod uwagę warunki i zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikające z przepisów odrębnych, jak również stan faktyczny i prawny terenu objętego inwestycją. Organ wskazał, że w wyniku powyższego stwierdzono, iż lokalizacja wnioskowanej inwestycji spełnia wymogi określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. dla których może zostać wydana decyzja o warunkach zabudowy, a w konsekwencji w dniu 13 stycznia 2015 r. wydał decyzję ustalającą warunki zabudowy dla wnioskowanego przedsięwzięcia.

Organ I instancji podał, że w ramach ponownego rozpatrzenia sprawy, uwzględniając wytyczne Kolegium zawarte w decyzji kasatoryjnej z dnia [...] kwietnia 2015 r., dokonano analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, jak również stanu faktycznego i prawnego terenu, n którym przewiduje się realizację inwestycji. Wójt wskazał, że zgodnie z art. 61 ust. 6 u.p.z.p. dla określenia warunków zabudowy zastosowano przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W celu przeprowadzenia analizy na kopii mapy zasadniczej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wyznaczono obszar analizowany i przeprowadzono na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ wskazał, że granice obszaru analizowanego wyznaczono wokół objętych wnioskiem działek w odległości zapewniającej spełnienie wymogu najmniejszego, przewidzianego przepisami zakresu, wynoszącego trzy szerokości frontu terenu inwestycji (nie mniej niż 50 m). Wyznaczony obszar obejmował większy, niż minimalny zakres (trzech szerokości frontu terenu inwestycji). Organ podał, że granicami analizy objęto tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej związanej z drogą wojewódzką Nr [...] oraz terenu zabudowy produkcyjnej (browar), położone na zachód od terenów zabudowy mieszkaniowej i usługowej. W przeprowadzonej analizie stwierdzono, że działka sąsiednia o nr 2016, dostępna z tej samej, co teren inwestycji drogi publicznej (drogi wojewódzkiej Nr [...]), zabudowana jest zabudową usługową (warsztaty mechaniki pojazdowej), co pozwala na określenie warunków zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia w zakresie kontynuacji funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W tym stanie rzeczy decyzją z dnia [...] października 2015 r. organ ponownie ustalił warunki zabudowy dla spornej inwestycji.

Organ I instancji podał, że odnosząc się do rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2016 r., w ponownie przeprowadzonym postępowaniu opierając się na przepisach rozporządzenia, w celu przeprowadzenia analizy na kopii mapy zasadniczej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wyznaczono wokół działek objętych wnioskiem obszar analizowany w odległości odpowiadającej trzem szerokościom frontu terenu inwestycji i przeprowadzono na nim analizę wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Zdaniem organu front terenu inwestycji stanowi zachodnia, przyległa do drogi wojewódzkiej granica parceli budowlanej, której długość wynosi około 55 m. Granice obszaru analizowanego wyznaczono wokół objętych wnioskiem działek w odległości około 165 m. Wyznaczony obszar obejmuje tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej związane z drogą wojewódzką Nr 877 oraz tereny zabudowy produkcyjnej (browar), położone na zachód od terenów zabudowy mieszkaniowej. Wschodnia część obszaru obejmuje tereny łąk i pastwisk położonych w granicach administracyjnych miasta [...]. W ocenie organu I instancji analizowany obszar stanowi pewną całość przestrzenną - obrazuje cechy zagospodarowania tej części miejscowości [...].

Wójt wskazał, że zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu,

2) teren ma dostęp do drogi publicznej,

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5 jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego,

4) teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1,

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Organ I instancji podniósł, że w wyniku przeprowadzonej analizy stwierdzono, iż ani jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej, co teren inwestycji drogi publicznej, nie jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących wnioskowanej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji usługowej. Przedmiotem wnioskowanej inwestycji jest natomiast budowa obiektów usługowych (budynku handlowo- usługowego, samochodowej myjni dwustanowiskowej). Tym samym nie został spełniony warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy u.p.z.p.

W odwołaniu od tej decyzji skarżący wniósł o jej uchylenie i ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanego przedsięwzięcia, względnie przekazanie sprawy organowi I instancji od ponownego rozpatrzenia.

W ocenie skarżącego obowiązywanie w polskim systemie prawnym zasady dobrego sąsiedztwa oznacza, że planowana inwestycja nie może odbiegać od istniejącej, w momencie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, sąsiedniej zabudowy. Innymi słowy, zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Zdaniem skarżącego "kontynuacja funkcji" nie oznacza tożsamości planowanej zabudowy pod względem rodzaju i charakteru lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję. Zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uznawane uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią nie kolidujące, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony.

W ocenie skarżącego dokonując wykładni przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. należy wziąć pod uwagę cel i sens ustawy mającej służyć zapewnieniu ładu i porządku przestrzennego oraz innym dobrom i wartościom wskazanym w art. 1, a nie ograniczeniu inicjatywy obywateli w zakresie podejmowaniu inwestycji budowlanych czy uniformizacji zabudowy i zagospodarowania przestrzennego. Rozumienie pojęcia kontynuacji funkcji nie może być zawężające i ograniczające się jedynie do możliwości powstania w danym miejscu obiektów tożsamych z już istniejącymi. Co istotne, planowana inwestycja nie może godzić w zastany stan rzeczy.

Skarżący podniósł, że analizy sporządzone dla dwóch pierwszych decyzji wydanych przez organ I instancji potwierdziły zaistnienie przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w odniesieniu do wnioskowanej inwestycji, natomiast zaskarżona odwołaniem decyzja przyjęła takie określenie obszaru analizowanego, aby tej kontynuacji funkcji i cech zabudowy nie znaleźć. Zdaniem skarżącego nie można także pominąć okoliczności której organ I instancji nie wziął pod uwagę, iż teren planowanej inwestycji znajduje się na terenie wiejskim, a nie na terenie zurbanizowanym. Skarżący podniósł, że NSA w wyroku z dnia 13 lutego 2014 r. ll OSK 2213/12 odniósł się do takiej sytuacji stwierdzając, że: "Znaczna odległość od obszaru zabudowanego nie może być wyłącznym argumentem niepozwalającym prawidłowo wyznaczyć granic obszaru analizowanego. Na uwadze mieć trzeba bowiem przede wszystkim to, że odległości dzielące poszczególne działki na terenach wiejskich mogą być znaczne i nie należą do wyjątków takie sytuacje, że ze względu na rozmiary działek rolnych są to odległości nawet kilkusetmetrowe. Inaczej też należy postrzegać przestrzeń i jej zagospodarowanie w warunkach miejskich i wiejskich czy też w warunkach zabudowy zwartej, a inaczej rozproszonej.".

Skarżący podniósł również, że ochrona ładu przestrzennego na terenach, na których nie ma planu zagospodarowania przestrzennego, ma na celu powstrzymanie zabudowy, której nie da się pogodzić z zastanym w analizowanym obszarze sposobem zagospodarowania terenu. Nie powinno to jednak prowadzić do nadmiernego ograniczenia prawa zabudowy i nadmiernego ograniczenia prawa własności, gdyż to godziłoby w chronione konstytucyjnie wartości.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., utrzymało w mocy opisaną wyżej decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2016 r.

Organ odwoławczy wskazał, że w myśl art. 4 ust. 2 pkt 2 oraz art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu, w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Decyzję tę wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z odpowiednimi organami (art. 60 ust. 1 u.p.z.p.). W myśl art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wyszczególnionych w tej regulacji warunków.

Kolegium podało, że zgodnie z art. 61 ust. 6 u.p.z.p. Minister właściwy do spraw budownictwa, lokalnego planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa określi w drodze rozporządzenia sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego. Wskazanym wyżej rozporządzeniem jest rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ odwoławczy wskazał, ze zgodnie z § 3 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu wyznacza się wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza się na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p.

Organ odwoławczy podniósł, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt. 1 u.p.z.p. w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniej jednak niż 50 m. W ocenie organu z takiego unormowania wynika, iż ustalając granice obszaru analizowanego, bierze się pod uwagę szerokość frontu działki, którą mnoży się przez trzy, przy tym jest to jedno minimum dla ustalenia omawianych granic. Drugim minimum jest wskazanie, że uzyskany wynik nie może być niższy od 50 metrów. Zdaniem organu odwoławczego oznacza to, iż w przypadku gdy szerokość frontu działki w danym przypadku wynosi 15 m, a więc trzykrotność szerokości frontu działki wynosiłaby 45 m, to należy przyjąć, że granica obszaru analizowanego nie może być mniejsza od 50 m. Kolegium podniosło, że konieczne jest też dostrzeżenie takiej kwestii, iż ustalając wytyczne do wyznaczenia granic obszaru analizowanego przyjęto, że dokonane wyliczenia i norma wynosząca 50 metrów nie są sztywne, lecz minimalne. W zależności zatem od warunków konkretnej sprawy możliwe jest, iż normy minimalne okażą się wystarczające, w innym zaś przypadku zajdzie potrzeba ustalenia granic obszaru analizowanego odpowiednio większego.

Organ odwoławczy podniósł, że w sytuacji gdy organ I instancji ustala w analizie urbanistycznej obszar analizowany zachowując wskazane powyżej minima, nie ma obowiązku uzasadniać z jakich powodów nie wyznaczył obszaru analizowanego w granicach wyższych, niż te minima. Kolegium wskazało, że w decyzji z dnia [...] stycznia 2016 r. [...] stwierdzono, iż uzasadnienia wymaga natomiast sytuacja, gdy organ I instancji wyznacza granice obszaru analizowanego w odległości większej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że o ile samo wyznaczenie granic obszaru analizowanego w odległości większej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem jest dopuszczalne, to przyjmuje się że niedopuszczalne jest takie wyznaczenie obszaru analizowanego, które niejako zmierza do "poszukiwania" obiektów budowlanych które dadzą podstawę do uzasadnienia planowanego zamierzenia inwestycyjnego w parametrach określonych we wniosku. Jeśli obszar analizowany służyć ma do wskazania "działek sąsiednich" spełniających warunki tzw. dobrego sąsiedztwa, interpretacja sposobu wyznaczenia tych granic nie może abstrahować od pojęcia "sąsiedztwa" w języku potocznym. Teren sąsiedni to teren przyległy, pobliski. W ocenie Kolegium nie można zatem twierdzić, że za teren sąsiedni, czy działkę sąsiednią można potraktować działkę położoną w nieokreślonej odległości od działki przeznaczonej pod nową zabudowę. Wyznaczenie obszaru analizowanego w granicach większych niż ustawowe minimum nie może zależeć ani od zamiarów inwestora, ani od koncepcji urbanistycznych czy architektonicznych wielu różnych podmiotów wydających decyzje o warunkach zabudowy w konkretnych sprawach, albo też osób przygotowujących projekty takich decyzji. Przy wyznaczaniu granic obszaru analizowanego ponad minimalne rozmiary organ orzekający winien wskazać, że wielkość tego obszaru służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno - architektonicznej na danym obszarze, nie zaś jedynie poszukiwaniu takich funkcji cech i parametrów zabudowy, aby uzasadnić formalną dopuszczalność lokalizacji zabudowy o cechach i parametrach wnioskowanych przez inwestora (wyrok WSA w Krakowie z dnia 10.12.2013r. II SA/Kr 610/13, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 15.11.2012r. II SA/Bk 495/12, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 19.12.2012r. II SA/Gd 601/12).

Z powyższych więc względów za błędny i chybiony w ocenie Kolegium uznać należało zarzut odwołania, że we wcześniej wydanej decyzji organ "wykluczył możliwość wyznaczenia obszaru analizowanego większego, niż wskazane przepisami minimum". Skład wówczas orzekający - co wynika z uzasadnienia do wydanej przezeń decyzji - wskazał jedynie, że w sytuacji poszerzenia obszaru analizowanego ponad wskazane wyżej minima, w treści analizy oraz decyzji o warunkach zabudowy winien zamieścić uzasadnienie z jakich przyczyn wykroczył poza wskazane powyżej minima. Zdaniem Kolegium za bezzasadny należy również uznać zarzut, że "analizy urbanistyczne w dwóch pierwszych decyzjach ustalających warunki zabudowy wykazały, że istnieje kontynuacja funkcji". Rzeczone analizy urbanistyczne sporządzone zostały błędnie, co było m.in. przyczyną uchylenia dwóch wcześniejszych decyzji organu I instancji w opisywanej sprawie. Organ odwoławczy wskazał, że w treści ww. analiz jako "działkę sąsiednią" o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. wskazano działkę nr 2016 położoną w odległości ponad czterokrotnej od frontu działki, której dotyczy wnioskowana inwestycja. Zdaniem organu odwoławczego organ I instancji w ww. analizach ogólnie wskazywał, że na tej działce znajduje się zabudowa usługowa. Nie wskazywał jednak jakiego typu jest to zabudowa usługowa, ani też nie uzasadniał wykroczenia w analizie ponad ustawowe minimum dla ustalania obszaru analizowanego. Organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z treścią decyzji z dnia [...] stycznia 2016 r., z powyższych przyczyn uchylono poprzedzającą decyzję organu I instancji i wskazano, na kryteria jakimi należy kierować się przy ewentualnym rozszerzaniu obszaru analizowanego oraz przy ocenie "kontynuacji zabudowy usługowej". Zdaniem Kolegium zaskarżona decyzja odmawiająca ustalenia warunków zabudowy, która odbiega od wcześniej wadliwie wydanych decyzji w tym przedmiocie w niniejszej sprawie, jest wynikiem analizy przez organ I instancji wskazanych przez organ odwoławczy zaleceń i wskazówek zawartych w decyzji z [...]stycznia 2016 r.

Odnosząc się do aktualnie sporządzonej analizy urbanistycznej organ odwoławczy stwierdził, że odnosi się ona szczegółowo do przesłanki, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. Kolegium podało, że z treści analizy urbanistycznej str. 1 (pkt. 1 ust. 1) wynika, że działki nr 1983 i 1984, na terenie których przewidziano budowę budynku handlowo - usługowego, myjni samochodowej oraz miejsc do parkowania, położone są w terenie intensywnej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i produkcyjnej oraz gruntów rolnych przy drodze wojewódzkiej Nr [....] w miejscowości [...]. Działki objęte wnioskiem nie są zabudowane, zaś działki położone w obrębie terenu objętego analizą zabudowane są zabudową mieszkaniową jednorodzinną, w ramach której zrealizowano budynki o funkcji mieszkaniowej oraz gospodarczej i garażowej. Organ podał, że na str. 2 w pkt 3 analizy urbanistycznej wskazano, iż front terenu inwestycji stanowi zachodnia, przyległa do drogi wojewódzkiej granica parceli budowlanej, której długość wynosi około 55 m. Granice obszaru analizowanego wyznaczono wokół objętych wnioskiem działek w odległości około 165 m, zapewniając spełnienie wymogu najmniejszego przewidzianego przepisami zakresu, wynoszącego trzy szerokości frontu terenu inwestycji (nie mniej niż 50m). Wyznaczony obszar obejmuje tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej związane z drogą wojewódzką nr [...] oraz tereny zabudowy produkcyjnej (browar) położone na zachód od terenów zabudowy mieszkaniowej. Wschodnia część obszaru obejmuje tereny łąk i pastwisk położonych w granicach administracyjnych miasta [...]. Analizowany obszar stanowi pewną całość przestrzenną - obrazuje cechy zagospodarowania tej części miejscowości [...]. Zdaniem organu odwoławczego zdefiniowany w powyższy sposób obszar analizowany pozwala podjąć rozstrzygnięcia w zakresie możliwości ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia, w oparciu o charakterystyczne cechy zabudowy i zagospodarowania nieruchomości. W granicach analizowanego obszaru budynki zrealizowane na działkach związanych z drogą wojewódzką, to obiekty o funkcji mieszkalnej i towarzyszące im budynki garażowe i gospodarcze. Istnieje tu również zabudowa produkcyjna browaru. Brak jest zabudowy usługowej.

W ocenie organu odwoławczego powyższe rozważania analizy stały się podstawą do jej wyników z których wynika, że ani jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej co teren inwestycji drogi publicznej, nie jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących wnioskowanej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji usługowej. Wyniki przeprowadzonej analizy wykluczają możliwość realizacji zamierzenia, jako kontynuacji zastanego porządku przestrzennego. Organ podał, że wskazane wyżej ustalenia analizy legły podstaw wydania kwestionowanej decyzji, która w uzasadnieniu odwołuje się do w/w ustaleń analizy urbanistycznej. Zdaniem organu odwoławczego w analizie tej w sposób wyczerpujący dokonano ustalenia, czy w opisywanej sprawie zachodzi przesłanka, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Odnosząc się do zacytowanego w treści odwołania wyroku NSA z dnia 13 lutego 2014 r. i przytoczonych przez odwołującego elementów uzasadnienia do tego wyroku organ odwoławczy wskazał, że dotyczył on zupełnie innego stanu faktycznego. Sprawa dotyczyła budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego i sytuacji gdy inwestor wystąpił o warunku zabudowy na sąsiednich działkach również o warunki zabudowy dla inwestycji o takim samych charakterze tj. budynków mieszkalnych. Tymczasem w opisywanej sprawie inwestor wystąpił o warunki zabudowy na inwestycję o zupełnie innym charakterze tj. usługowym, gdzie w jego otoczeniu - jak wynika z analizy urbanistycznej – znajduje się zabudowa mieszkaniowa.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 6, art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez uchybienie obowiązkowi dokonania wszechstronnej oceny zebranego materiału dowodowego oraz jego wyczerpującego rozpatrzenia, jak również z uwzględnieniem słusznego interesu strony, które w efekcie doprowadziło do naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, polegającego na:

1. wadliwym przyjęciu, że nie zostały spełnione wszelkie prawem przewidziane przesłanki warunkujące wydanie decyzji udzielającej warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji,

2. wadliwym przyjęciu, że organ I instancji prawidłowo wyznaczył obszar analizowany oraz dostatecznie wystarczająco wyjaśnił przyczynę wyznaczenia granic obszaru analizowanego, pomijając możliwość wyznaczenia obszaru szerszego niż minimalny,

3. wadliwym przyjęciu, że działka nr 2016, na której usytuowana jest zabudowa usługowa, nie pozawala na przyjęcie kontynuacji funkcji.

Skarżący podniósł, że Kolegium w zaskarżonej decyzji nie dokonało należytej analizy decyzji organu I instancji, a jedynie ograniczyło się do podtrzymania stanowiska organu pierwszej instancji.

Zdaniem skarżącego ochrona ładu przestrzennego na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego, ma na celu powstrzymanie zabudowy, której nie da się pogodzić z zastanym w analizowanym obszarze sposobem zagospodarowania terenu. Nie powinno to jednak doprowadzić do nadmiernego ograniczenia prawa zabudowy i nadmiernego ograniczenia prawa własności, gdyż to godziłoby w chronione konstytucyjnie wartości.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Skarga jako uzasadniona podlega uwzględnieniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.).

Sąd w toku – przeprowadzonej z urzędu oraz w granicach sprawy, której dotyczy skarga – kontroli legalnościowej zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji stwierdził z jednej strony co najmniej mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia prawa procesowego w zakresie wymogów prawidłowego wyjaśnienia, rozważenia stanu prawnego i faktycznego sprawy, niewadliwego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz prawidłowego konstruowania formalnego i treściowego uzasadnienia wydanych rozstrzygnięć na tle podlegających zastosowaniu w sprawie o ustalenie warunków zabudowy przepisów prawa materialnego (art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 15 i art. 104 § 2 k.p.a.), z drugiej zaś – mające wpływ na wynik sprawy naruszenie prawa materialnego poprzez nieprawidłową (niepełną) wykładnię i wadliwe zastosowanie przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 2 pkt 5 i § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Naruszenia prawa procesowego oraz powiązane z nimi naruszenia prawa materialnego doprowadziły do przedwczesnej negatywnej subsumpcji stanu faktycznego sprawy pod przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., to znaczy uznania, że planowana inwestycja nie spełnia ustawowego warunku kontynuacji funkcji i cech zabudowy .

Wymogi prawidłowego procedowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy są istotnie podwyższone w sytuacji, gdy organy orzekające zmierzają do odmowy ustalenia tych warunków ze względu na brak możliwości nawiązania w zakresie planowanej inwestycji do istniejącego na obszarze analizowanym ładu przestrzenno-urbanistycznego lub architektonicznego. Stanowczy wniosek, że dla planowanej inwestycji nie jest możliwe określenie warunków zabudowy z uwagi na brak możliwości zapewnienia kontynuacji już istniejących funkcji, cech, parametrów i wskaźników urbanistycznych lub architektonicznych, musi być wynikiem pełnych oraz w pełni wiarygodnych ustaleń faktycznych oraz wnikliwych analiz i rozważań.

Zasadnicze znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma prawidłowa identyfikacja źródeł oraz sposobu wyznaczania wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w treści decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z przepisem art. 4 ust. 2 u.p.z.p. w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji i warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla inwestycji innych niż inwestycje celu publicznego ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy.

Decyzja o warunkach zabudowy jest rodzajem indywidualnego aktu planistycznego, który ustala dla inwestycji niebędącej inwestycją celu publicznego skonkretyzowane warunki i wymagania w zakresie zagospodarowania terenu i zabudowy. Zasadnicze kategorie warunków i wymagań urbanistyczno-architektonicznych, jakie powinna zawierać tego rodzaju decyzja planistyczna, zostały wskazane w art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Ponadto w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określono zasady i sposób ustalania powyższych wymagań i warunków, natomiast wymogi w zakresie oznaczeń, nazewnictwa oraz dookreśleń nazwowych warunków, o których mowa w art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., określono w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy.

Z przepisu § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że głównym i obligatoryjnym źródłem danych oraz ocen, które mają być podstawą ustaleń planistycznych zawartych w decyzji o warunkach zabudowy, jest analiza urbanistyczno-architektoniczna oraz jej wyniki. Sporządzenie powyższej analizy musi być jednak poprzedzone prawidłowym wyznaczeniem wokół działki lub działek tworzących teren inwestycyjny obszaru analizowanego.

W celu prawidłowego wyznaczenia granic obszaru analizowanego należy zatem prawidłowo ustalić front działki oraz jego szerokość, a w dalszej kolejności wyznaczyć wartość mnożnika szerokości frontu (min. 3,0).

Zgodnie z treścią § 2 pkt. 5 cyt. rozporządzenia front działki jest rozumiany jako ta część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Jest przy tym oczywiste, że organ musi w tym zakresie wyznaczyć określony fragment tej działki objętej wnioskiem, na którym zaplanowano umiejscowienie (zlokalizowanie) wjazdu lub wejścia na działkę stanowiącą całość albo część terenu inwestycyjnego. Należy jednak pamiętać, że tak rozumiana część działki pełniąca funkcję frontu nie musi koniecznie pokrywać się z całym bokiem przylegającym bezpośrednio lub pośrednio do drogi publicznej, albowiem wjazd lub wejście może nie odbywać się na całej szerokości działki przylegającej do drogi publicznej, lecz jedynie na jej określonym fragmencie i właśnie ten fragment zgodnie z § 2 pkt. 5 rozporządzenia stanowi front działki.

W przedmiotowej sprawie z treści analizy urbanistycznej, uzasadnienia decyzji organów oraz załączników graficznych (map) wynika, że frontem są boki działek inwestycyjnych nr 1983 i 1984 przylegające do drogi publicznej (drogi wojewódzkiej) o łącznej długości 55 m. Nie zostało jednak bliżej wyjaśnione, z czego wynika, że zakresem frontu objęto boki powyższych działek w całej szerokości. Podobnie nie rozważono możliwości przyjęcia wyższej wartości mnożnika szerokości frontu (ponad wartość 3,0). Zgodnie z § 3 ust. 2 cyt. rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Z powyższego przepisu wynikają jedynie wartości minimalne mnożnika szerokości frontu. Wartości te stanowią punkt wyjścia dla operacji wyznaczania granic obszaru analizowanego, co oznacza, że nie jest wykluczone ich przekroczenie, jeśli tylko zostaną stwierdzone odpowiednie przesłanki uzasadniające tego rodzaju odstępstwo. Przykładowo jeżeli organ stwierdzi ciągłość zabudowy określonego rodzaju lub o zbliżonych funkcjach, której uwzględnienie jest uzasadnione cechami ładu przestrzennego na obszarze przekraczającym obszar wyznaczony w odległości trzykrotności szerokości frontu, wtedy konieczne jest rozważenie poszerzenia granic obszaru analizowanego. Nawet jednak jeśli organy wyznaczają do analizy minimalny obszar (stanowiący trzykrotność frontu), to nie uchyla to obowiązku wnikliwego uzasadnienia dokonanego wyboru. Uzasadnienie w dla przyjętej wielkości obszaru analizowanego powinno bowiem spełniać wszystkie warunki określone w art. 107 § 3 k.p.a. i przekonywać stronę o słuszności tego wyboru (zob. wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2008 r., II OSK 919/07). Wymóg prawidłowego i przekonującego uzasadnienia jest szczególnie istotny w sytuacji, gdy na podstawie przeprowadzonej analizy organy wydają decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy.

W dalszej kolejności należy stwierdzić, że w analizie urbanistycznej oraz w kontrolowanych decyzjach nie zawarto precyzyjnego wskazania oraz uzasadnienia wyboru działek sąsiednich w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Wnikliwe i wyczerpujące uzasadnienie w tym zakresie jest nieodzowne w sytuacji uznania, że warunki zabudowy dla projektowanej inwestycji nie mogą zostać w ogóle ustalone ze względu na brak możliwości włączenia planowanej zabudowy w analizowany obszar urbanistyczny. Organy powinny uwzględnić, że w sprawach o ustalenie warunków zabudowy zasadą jest, że wszystkie działki wchodzące w skład obszaru analizowanego stanowią punkt odniesienia dla oceny możliwości ustalenia i skonkretyzowania wymagań urbanistycznych i architektonicznych planowanej zabudowy (zob. np. wyrok NSA z dnia 3 września 2014 r., II OSK 513/13; wyrok NSA z dnia 18 listopada 2010 r., II OSK 1720/09; wyrok NSA z dnia 14 listopada 2012 r., II OSK 1252/11). W pierwszej kolejności należy zatem dokonać prawidłowego i racjonalnie uzasadnionego wyboru – spośród wszystkich nieruchomości wchodzących w skład obszaru analizowanego – określonych numerycznie działek, które ze względu na istniejące cechy zabudowy oraz uwarunkowania przestrzenno-urbanistyczne i architektoniczne są najbardziej adekwatne jako przedmiot nawiązania w zakresie oceny realizacji warunku kontynuacji funkcji i cech zabudowy. Trzeba w tym zakresie pamiętać, że kategoria "działki sąsiedniej" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ma przede wszystkim sens urbanistyczny i w związku z tym nie może być redukowana jedynie do nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących przestrzennie z działką inwestycyjną. Działki sąsiednie w rozumieniu powyższego przepisu to znajdujące się w obszarze analizowanym działki dostępne z tej samej drogi publicznej co działka inwestycyjna, które mogą ze względu na charakterystyczne dla nich funkcje oraz cechy zabudowy stanowić miarodajny punkt odniesienia dla oceny możliwości realizacji zasady kontynuacji funkcji i cech z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Organy orzekające muszą zatem nie tylko precyzyjnie wskazać numerycznie działki uznane za sąsiednie oraz opisać szczegółowo funkcje i cechy ich zabudowy, ale dodatkowo są również zobowiązane do uzasadnienia ich wyboru jako miarodajnego punktu odniesienia.

W kontrolowanej sprawie zarówno analiza urbanistyczna, jak i uzasadnienia decyzji nie zawierają wystarczająco precyzyjnych i szczegółowych danych w zakresie przesłanek uzasadniających wybór działek uznanych jako miarodajny przedmiot odniesienia dla oceny spełnienia warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., jak również są pozbawione pełnej i wnikliwej charakterystyki (opisu) funkcji urbanistycznych oraz cech architektonicznych zabudowy. Organy wskazały jedynie ogólnikowo, że żadna z działek sąsiednich (nieokreślonych numerycznie) dostępnych z tej samej drogi publicznej i położonych w obszarze analizowanym nie jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących planowanej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji usługowej, a w obszarze analizowanym dominuje intensywna zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, gospodarcza, garażowa i produkcyjna oraz grunty rolne, które nie są zabudowane (s. 6 decyzji organu odwoławczego). Niestety organy orzekające w sprawie nie wyjaśniły bliżej, które działki i z jakich powodów stanowiły punkt odniesienia dla tego rodzaju wniosku. Trzeba również wyraźnie podkreślić, że przedmiotem analizy w tym zakresie muszą być nie tylko dane co do rodzaju zabudowy znajdującej się na działkach sąsiednich (np. zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zabudowa usługowa, zabudowa produkcyjna), lecz – co do zasady – także ustalenia co do parametrów, cech i wskaźników zagospodarowania i zabudowy na miarodajnych działkach (np. co do wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy). Nie jest także pewne czy w obszarze analizowanym nie występuje zabudowa usługowa lub handlowo-usługowa, gdyż część opisowa i graficzna analizy urbanistycznej nie pozwala na jednoznaczne ustalenia w tym zakresie. Skutkuje to niemożnością dokonania pełnej kontroli sądowoadministracyjnej w zakresie stosowania prawa materialnego.

Organy orzekające w sprawie muszą mieć na względzie, że odmowa ustalenia warunków zabudowy ze względu na naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest uzasadniona w przypadkach wyraźnej sprzeczności planowanej inwestycji (w zakresie funkcji lub cech zabudowy, w tym także wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy) względem istniejącego ładu urbanistycznego lub architektonicznego. Chodzi zatem o istotne i zasadniczo rażące odstępstwa od istniejącego w terenie ładu przestrzennego.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się powszechnie, że warunek kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, to znaczy w taki sposób, że nie jest on spełniony tylko wówczas, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie daje się z nią w praktyce pogodzić. Kontynuacja funkcji oznacza, że nowa zabudowa musi mieścić się w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu. Nowa zabudowa jest dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją (por. wyrok NSA z dnia 2 października 2008 r., II OSK 1104/07; wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2009 r., II OSK 1909/08).

Spełnienie wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. następuje zatem już wówczas, gdy co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej co teren objęty wnioskiem ma zbliżoną funkcję i jest zabudowana w taki sposób, by można ustalić wymagania dla nowej zabudowy, przy zastosowaniu wprowadzonych przez ustawodawcę zobiektywizowanych standardów decydujących o spełnieniu wymogów zachowania ładu przestrzennego. O ile w tym obszarze znajduje się już obiekt lub obiekty co najmniej o podobnej co zamierzona inwestycja funkcji oraz o zbliżonych parametrach i jednocześnie nie zachodzą negatywne przesłanki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p., o tyle rzeczą organu administracji publicznej jest wkomponowanie planowanej inwestycji w istniejący już porządek urbanistyczno-architektoniczny, z uwzględnieniem zamierzeń inwestora oraz relewantnych przepisów prawa.

W przedmiotowej sprawie wniosek inwestora obejmuje zamierzenie polegające na budowie budynku handlowo-usługowego, samochodowej myjni dwustanowiskowej, placów postojowych i technicznych, miejsc postojowych, instalacji kanalizacji deszczowej oraz na przebudowie zjazdów z drogi. Rzeczą organów orzekających w sprawie było zatem dokonanie szczegółowej i wnikliwej oceny czy tego rodzaju zabudowa jest możliwa do pogodzenia oraz dostosowania do zabudowy już istniejącej w obszarze analizowanym. Należy przy tym mocno podkreślić, że zakresem odniesienia jest objęta nie tylko zabudowa o funkcji dominującej w tym obszarze, lecz także zabudowa o funkcji uzupełniającej (np. zabudowa produkcyjna względem dominującej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej). Organ musi zatem dokonać stanowczej oceny czy planowana zabudowa (także odbiegająca od zabudowy dominującej lub uzupełniającej) mieści się w granicach ładu przestrzennego obszaru analizowanego. Zachowanie tych granic jest możliwe pod warunkiem, że nowa zabudowa (także o odmiennych funkcjach lub cechach względem analizowanej zabudowy) nie zaburzy już istniejącego ładu urbanistyczno-architektonicznego, prowadząc do naruszenia art. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Oznacza to, że odmowa ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynków o funkcjach handlowo-usługowych ze względu na to, że w obszarze analizowanym dominuje inna funkcja (np. funkcja mieszkaniowa lub produkcyjna) wymaga przekonującego i wnikliwego uzasadnienia, z którego będą wynikać racjonalne i weryfikowalne argumenty wskazujące, że wyrażenie zgody na realizację tego rodzaju inwestycji doprowadzi do nieakceptowalnej modyfikacji funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, która zaburzy istniejący ład przestrzenny. Ustalenia i oceny w tym zakresie powinny być oczywiście zobiektywizowane, wyważone i szczegółowe. W szczególności konieczne jest zestawienie rodzaju, cech oraz zakresu planowanej zabudowy z funkcjami i cechami zabudowy wszystkich działek sąsiednich w sensie urbanistycznym. Tylko całościowa i odpowiednio uzasadniona ocena może być podstawą do wydania pozytywnej albo negatywnej decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

Zaprezentowany wyżej pogląd znajduje także potwierdzenie w aktualnym orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Przykładowo w wyroku z dnia 9 listopada 2016 r. w sprawie o sygn. II OSK 935/16 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy. Warunkiem dopuszczenia lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na analizowanym obszarze jest to, aby analiza urbanistyczna uzasadniała podjęte rozstrzygnięcie, poparte oceną zachowania ładu przestrzennego. Kontynuacja funkcji oznacza, iż nowa zabudowa musi mieścić się w granicach zastanego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze. Spełnienie warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy otwiera możliwość dokonania analizy zabudowy na większym obszarze, a nie tylko na jednej działce sąsiedniej i to działce bezpośrednio graniczącej z działką, na której planowana jest nowa zabudowa. Temu celowi służy wyznaczenie obszaru analizowanego. Takie rozumienie tego przepisu jest zgodne z celami ustawy, która nakazuje uwzględnić wymagania ładu przestrzennego oraz walory architektoniczne i krajobrazowe (art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy). Nie ma podstaw, aby funkcje terenu i zabudowy interpretować zawężająco, np. jako możliwości powstania budynków tylko tego samego rodzaju co już istniejące.

W toku ponownie prowadzonego postępowania organy dokonają uzupełnienia przeprowadzonych uprzednio ustaleń i rozważań, korygując w odpowiednim zakresie analizę urbanistyczną i uzasadnienia rozstrzygnięć oraz uwzględniając oceny prawne sformułowane przez Sąd.

Mając na względzie wskazane wyżej argumenty, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji.