Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2015 r. sprawy ze skargi Ł. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Decyzją z dnia [...] października 2014 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P., działając na podstawie art. 48 ust. 1, w związku z art. 48 ust. 4, art. 80 ust. 2 pkt 1 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.) nakazał Ł. M. rozbiórkę drewnianego budynku gospodarczego o wymiarach 7,00 x 5,20 m położonego na działce nr ew. [...] w miejscowości K., gm. R.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że podczas kontroli, która odbyła się w dniu [...] lutego 2014 r. stwierdzono, że na działce nr [...] położonej w miejscowości K. istnieje drewniany budynek gospodarczy o wymiarach 7,00 x 5,20 m oraz taras o wymiarach 2,40 x 5,20 m. Budynek jest parterowy, z poddaszem nieużytkowym, wyposażony w wewnętrzną instalację elektryczną, usytuowany w odległości około 2,0 m od granicy z działką sąsiednią nr ew. [...]. Według oświadczenia właściciela nieruchomości nr ew. [...] Ł. M. budynek został zrealizowany około roku 2011 r., na podstawie zgłoszenia złożonego do Starostwa Powiatowego w P. Podczas kontroli Ł. M. przedstawił zgłoszenie zamiaru wykonania budynku gospodarczego o wymiarach 5,00 x 5,00 m złożone do Starostwa Powiatowego w P. w dniu [...] października 2013 r. Zgłoszenie dotyczyło wolnostojącego, parterowego, drewnianego budynku gospodarczego, usytuowanego w odległości około 3,00 m od granicy z działką sąsiednią nr ew. [...].

Organ wskazał, że na podstawie zebranego materiału dowodowego i po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w sprawie dotyczącej legalności budowy drewnianego budynku gospodarczego położonego na działce nr ew. [...] w miejscowości K. stwierdzono, że zrealizowany budynek gospodarczy nie odpowiada warunkom zgłoszenia z dnia [...] października 2013 r. i został zrealizowany około dwóch lat przed dokonaniem tego zgłoszenia. Organ podkreślił, że zgłoszenie zamiaru wykonania obiektów lub robót budowlanych już wykonanych jest prawnie nieskuteczne, bowiem stosownie do treści art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane zgłoszenia należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych, a do ich wykonywania można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni organ nie wniesie sprzeciwu.

Dalej organ wskazał, że zgodnie z art. 29 ustawy Prawo budowlane pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 25 m2, a realizacja budynków gospodarczych nie spełniających warunków określonych w art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Inwestor Ł. M. dysponował jedynie nieskutecznym prawnie zgłoszeniem. W związku z powyższym stwierdzono, że drewniany budynek gospodarczy o wymiarach 7,00 x 5,20 m został zrealizowany w 2013 r. w warunkach samowoli budowlanej i podlega sankcji z art. 48 ustawy Prawo budowlane.

Na mocy postanowienia PINB w P. nr [...] z dnia [...] lutego 2014 r. wstrzymano zatem prowadzenie robót budowlanych przy realizacji budynku gospodarczego oraz nałożono na Ł. M. obowiązek przedłożenia do dnia 31 sierpnia 2014 r.: zaświadczenia Wójta Gminy R. o zgodności budowy budynku gospodarczego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu; czterech egzemplarzy projektu budowlanego drewnianego budynku gospodarczego, sporządzonego przez uprawnionego projektanta i sprawdzonego przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności lub rzeczoznawcę budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem projektanta o przynależności do właściwej izby samorządu zawodowego, aktualnym na dzień opracowania projektu; oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Biorąc pod uwagę, że inwestor nie przedłożył jakichkolwiek dokumentów niezbędnych w procesie legalizacji samowoli budowlanej, organ wydał decyzję o nakazie rozbiórki, w myśl art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane.

Ł. M. złożył odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowanego w P. nr [...] z dnia [...] października 2014 r. Zarzucił, że organ nie dokonał pełnej wykładni art. 29 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, bowiem nie rozważył tego, czy obiekt wobec którego nakazał rozbiórkę nie stanowi innego przypadku przywołanego w tym przepisie, a mianowicie altany bądź też innego obiektu (przykładowo oranżerii), które również nie wymagają pozwolenia na budowę. Jak podniósł Ł. M., budowa altan i obiektów gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2 oraz wysokości do 5 m przy dachach stromych i do 4 m przy dachach płaskich nie wymaga ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej (art. 29 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego).

Zdaniem Ł. M. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. nie dokonał w trakcie postępowania wszechstronnych ustaleń, które mogłyby dać jednoznaczną odpowiedź na to, czy przedmiotowy obiekt rzeczywiście przynależy do tej kategorii obiektów budowlanych, na które wymagane jest pozwolenie na budowę.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania Ł. M., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. nr [...] z dnia [...] października 2014 r.

Organ wskazał, że w wyniku oględzin przeprowadzonych przez PINB w P. ustalono, że na działce nr ew. [...] w miejscowości K. stanowiącej własność Ł. M., istnieje drewniany budynek gospodarczy (usytuowany w odległości około 2 m od granicy z działką o nr ew. [...]) o wymiarach 7,00 m x 5,20 m, parterowy, z poddaszem nieużytkowym, dachem dwuspadowym krytym trzciną oraz posiadający instalację elektryczną. Według oświadczenia Ł. M. budynek został zrealizowany około roku 2011 na podstawie zgłoszenia dokonanego w Starostwie Powiatowym w P., przy czym inwestor przedłożył zgłoszenie z dnia [...] października 2013 r.

Organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego zgłoszenia należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych, a zatem okoliczność powstania omawianej inwestycji w 2011 r. powoduje, iż dokonane w 2013 r. zgłoszenie jej realizacji nie wywołuje skutku prawnego, gdyż zgłoszenie zamiaru wykonania obiektu już wykonanego jest prawnie nieskuteczne.

Dalej organ wskazał, że w myśl art. 28 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31, które to przepisy przewidują możliwość wykonywania robót budowlanych w oparciu o zgłoszenie zamiaru ich wykonywania właściwemu organowi administracji architektoniczno - budowlanej. Przepis art. 30 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego stanowi, że zgłoszenia właściwemu organowi wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25m2. Organ podkreślił, że katalog robót zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, zawarty w art. 29-31 ustawy Prawo budowlane, nie ma zastosowania w przedmiotowym przypadku, o czym świadczy powierzchnia zabudowy budynku (7,00 m x 5,20 m).

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że na wykonanie spornej inwestycji wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę, którego inwestor nie posiada, stąd prowadzenie przez organ I instancji postępowania w trybie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, w celu zalegalizowania stwierdzonej samowoli budowlanej, było zasadne. PINB w P. uznał, że omawiana inwestycja nie narusza przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i przepisów techniczno-budowlanych, w związku z czym postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych oraz nałożył na Ł. M. obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 31 sierpnia 2014 r. dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy.

Organ odwoławczy podkreślił, że pomimo upływu wyznaczonego terminu inwestor nie dostarczył dokumentów wynikających z ww. postanowienia, pozbawiając się tym samym możliwości doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem. W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, organ I instancji zasadnie wydał decyzję nakazującą rozbiórkę samowolnie wykonanego budynku, co stosownie do art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, stanowiło konsekwencję niespełnienia w terminie obowiązków określonych w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu organ podniósł, że zebrany w sprawie materiał dowodowy (zwłaszcza protokół oględzin z dnia [...] lutego 2014 r.) jednoznacznie wskazuje, że przedmiotowy obiekt jest budynkiem gospodarczym o wymiarach 7,00 m x 5,20 m, nie zaś altaną czy oranżerią. Ww. protokół został podpisany przez skarżącego. Jak wskazał organ, protokoły z oględzin obiektu budowlanego są dokumentem urzędowym, których nie może kwestionować, zgodnie bowiem z art. 76 § 1 Kpa dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Organ odwoławczy zwrócił też uwagę, iż jeżeli skarżący kwestionuje ustalenia dokonane przez PINB w P., powinien powyższe twierdzenia udowodnić.

W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzja organu powiatowego nakazująca rozbiórkę budynku została podjęta na podstawie całokształtu materiału dowodowego oraz w oparciu o prawidłową interpretację przepisów prawa materialnego i procesowego, a zatem brak jest podstaw do podważania jej treści.

Ł. M. złożył skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. Wskazał, że postanowieniem nr [...] z dnia [...] lutego 2014 r. nałożono na niego obowiązek przedłożenia we wskazanym terminie dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. Dokumentów tych nie był jednak w stanie przedłożyć z uwagi na przeciągające się terminy urzędowe w uzyskaniu stosownych pozwoleń i wymogów. Jak podkreślił skarżący, "na obecnym etapie zostały przez Urząd Gminy w R. rozesłane uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy". Ł. M. wskazał ponadto, że sporny budynek o konstrukcji drewnianej, z dachem dwuspadowym o nachyleniu 45 stopni, pokryty trzciną, nie posiada stałego fundamentu i jest przymocowany do podłoża za pomocą ośmiu metalowych kotew.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014r., poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz. U z 2012 r., poz. 270 ze zm., w skrócie p.p.s.a.).

Skarga jest zasadna.

W niniejszej sprawie bezspornym jest, że przedmiotowy drewniany budynek wzniesiony został w warunkach samowoli budowlanej, bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Przepisy prawa budowlanego przewidują, że likwidacja samowoli budowlanej może polegać na jej legalizacji gdy jest ona prawnie możliwa lub na orzeczeniu nakazu rozbiórki.

Legalizacja obiektu budowlanego zależna jest także od woli inwestora i łączy się z koniecznością spełnienia określonych przesłanek. Jednym z wymogów legalizacji jest zgodność budowy ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stanowi o tym art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. a i b ustawy z dnia z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.). Weryfikację zgodności zrealizowanej inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym właściwy organ przeprowadza na podstawie: zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 48 ust. 3 pkt 1 tej ustawy). Przedłożenie jednego z tych dokumentów, mającego posłużyć organowi do oceny, czy zaistniały przesłanki do legalizacji, jest obowiązkiem inwestora, do którego wykonania organ nadzoru budowlanego wzywa postanowieniem, zakreślając termin jego wykonania. Bezskuteczny upływ tego terminu skutkuje nakazem rozbiórki (art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane).

Prowadząc postępowanie administracyjne w stosunku do samowolnie wzniesionego obiektu, organ nadzoru budowlanego winien zawsze uwzględniać ratio legis unormowań art. 48 ust. 2, 3 i 5 Prawa budowlanego, które dają pierwszeństwo legalizacji samowoli budowlanej. Dlatego należy realnie umożliwić sprawcy samowoli budowlanej uzyskanie dowodu potwierdzającego zgodność samowolnie zrealizowanej inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W doktrynie i judykaturze wskazuje się zgodnie, iż brak decyzji o warunkach zabudowy, stanowiąc wymóg procesowy, może być usunięty w toku postępowania prowadzonego na podstawie art. 48 Prawa budowlanego w drodze rozstrzygnięcia sprawy prejudycjalnej, której przedmiotem będą warunki zabudowy (wyrok NSA z 22 czerwca 2007 r., II OSK 945/06 i wyrok NSA z 15 października 2007r., II OSK1352/06, dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Niniejsze postępowanie niezbicie wskazuje (akta sądowe K. 34) , że na podstawie wniosku z dnia [...] października 2014r. a zatem złożonego przed wydaniem przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji, Ł. M. uzyskał decyzję Wójta Gminy R. (z dnia [...] marca 2015r.) o warunkach zabudowy dla budynku gospodarczego na działce nr ew. [...] w miejscowości K., gm. R.

Wolą inwestora było zalegalizowanie samowoli budowlanej, dlatego należało oczekiwać na decyzję w przedmiocie warunków zabudowy, okoliczności sprawy wskazują, że gdyż były realne szanse na jego zakończenie.

W rozpatrywanym przypadku możliwe było zawieszenia postępowania legalizacyjnego wobec wystąpienia przez inwestora o ustalenie warunków zabudowy. Należy bowiem pamiętać, że właściwy organ nie może odmówić ustalenia warunków nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nieruchomość nie jest objęta planem miejscowym, a zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi (art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 u.z.p). Spełnienie warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 obliguje organ do pozytywnego załatwienia sprawy.

Zdaniem Sądu w okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy, zamiar legalizacji wskazanego domku nie był pozorny. Skarżący wystąpił o ustalenie warunków zabudowy, ale następnie postępowanie to przedłużało się.

Wydanie nakazu rozbiórki, co do zasady konieczne jest w tych przypadkach, kiedy obiekt znajduje się na takim terenie, który nie może być zainwestowany w ogóle.

Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko zajęte przez NSA w wyroku z dnia 22 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 945/06, który uznał za zasadne skorzystanie z instytucji określonej art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. – zawieszenia postępowania w przedmiocie likwidacji samowoli budowlanej do czasu zakończenia prejudycjalnej sprawy (zagadnienia wstępnego), której przedmiotem są warunki zabudowy i zagospodarowania terenu.

Wymóg przedłożenia przez inwestora ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie stanowi materialnoprawnej przesłanki wydania decyzji w postępowaniu, którego przedmiotem jest doprowadzenie do legalizacji samowoli budowlanej, lecz ma charakter procesowy, co pozwala na usunięcie braku decyzji o warunkach zabudowy, w toku postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie art. 48 Prawa budowlanego.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego orzeczenie o rozbiórce obiektu budowlanego, co do którego w toku pozostaje sprawa o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie jest przedwczesne i dlatego wadliwe. Właściwą instytucją jest określona w art. 97 § 1 pkt 4 kpa instytucja zawieszenia postępowania w przedmiocie likwidacji samowoli budowlanej, do czasu zakończenia prejudycjalnej sprawy /rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego/, której przedmiotem są warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji.

Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit "c" p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.