Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.) WSA Elżbieta Kaznowska Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Janecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2008r. sprawy ze skargi Z. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego uchyla zaskarżoną decyzję.

Decyzją Nr [...] z dnia [...] , działający z upoważnienia Prezydenta Miasta R. Kierownik Działu Świadczeń i Zaliczek Alimentacyjnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. , na podstawie art. 11 ust. 1 i 2 i art. 106 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2004 r., Nr 64, poz. 593 z póżn. zm.) w związku z art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] , odmówił Z. N. przyznania świadczenia w postaci zasiłku okresowego. W uzasadnieniu decyzji organ ten wskazał, że strona samodzielnie prowadzi gospodarstwo domowe i nie posiada dochodu własnego. Jednak oświadcza, że w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku utrzymywała się z niewielkiej kwoty pochodzącej z gry w bilard i kart, jak również posiada środki pieniężne zgromadzone na oszczędnościowej książeczce mieszkaniowej, które bez premii gwarancyjnej wynoszą około [...] zł. Zdaniem organu pierwszej instancji, strona ma własne możliwości i zasoby pieniężne o wartości szacunkowej około [...] zł., ale odmawia ich wykorzystania deklarując trudną sytuację finansową i brak środków na zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych oraz nie zachodzą w jej przypadku okoliczności określone w art. 11 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. Ponadto, strona nie uregulowała swojej sytuacji mieszkaniowej i nie podejmuje żadnych starań do otrzymania tytułu prawnego do zajmowanego mieszkania, jak również nie interesuje się możliwością uzyskania mieszkania socjalnego. Powyższe okoliczności pozwalają uznać, że strona nie wykorzystuje własnych zasobów finansowych w celu rozwiązywania swojej trudnej sytuacji życiowej, którą jest w stanie samodzielnie przezwyciężyć.

Z decyzją tą nie zgodził się Z. N. , który domagał się jej uchylenia i przyznania zasiłku okresowego z uwagi na trudną sytuację finansową. Odnosząc się do treści uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji wskazał, że wkładów zgromadzonych na oszczędnościowej książeczce mieszkaniowej nie posiada, a więc nie mógł odmówić ich wykorzystania oraz przedłożył "zobowiązanie" do cesji lub likwidacji tej książeczki na rzecz K. G. Zaznaczył również, iż nie przyznanie zasiłku okresowego pogarsza jego trudną sytuację materialną.

Samorządowe Kolegium Odwoławczego w K. decyzją z dnia [...] nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ ten przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania i powołując się na postanowienia art. 2 ust. 1 i art. 38 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej wskazał, że strona ma możliwość przezwyciężenia trudnej sytuacji z wykorzystaniem własnych możliwości finansowych. Zdaniem organu odwoławczego strona w pierwszej kolejności powinna wykorzystać zgromadzone na książeczce mieszkaniowej środki pieniężne w kwocie [...] zł. i przeznaczyć je na zaspokojenie niezbędnych potrzeb bytowych, albo podjąć działania w celu uzyskania tytułu prawnego do zajmowanego lokalu mieszkalnego i w tym celu zrealizować jej wkład bądź dopiero w dalszej kolejności przeznaczyć posiadane środki na spłatę ewentualnych zobowiązań wobec innych osób, co strona zadeklarowała w odwołaniu. Zdaniem organu odwoławczego uzyskanie tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego pozwoliłoby stronie ubiegać się o dodatek mieszkaniowy, a w konsekwencji poprawiłoby jej sytuację finansową, ale strona nie wykorzystuje własnych możliwości poprawy sytuacji, w jakiej się znalazła. W następstwie przeprowadzonej analizy sytuacji strony organ odwoławczy doszedł do przekonania, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji było prawidłowe, bowiem strona ma możliwość przezwyciężenia trudnej sytuacji z wykorzystaniem własnych możliwości finansowych i zasobów majątkowych.

Na powyższą decyzję, Z. N. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Zarzucił organom administracji wadliwość przeprowadzonego postępowania i zakwestionował odmowę przyznania zasiłku okresowego, gdy jego sytuacja materialna jest trudna. W pierwszej kolejności podniósł, iż wcześniej korzystał z zasiłków celowych i wówczas nikomu nie przeszkadzało posiadanie przez niego książeczki mieszkaniowej, chociaż już wtedy jednoznacznie odrzucił możliwość jej likwidacji, z uwagi na utratę premii gwarancyjnej kilkakrotnie wyższej od poczynionych nominalnych wkładów.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie i przywołało argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 6 czerwca 2008 r. skarżący wyjaśnił, że nie pracuje zawodowo od [...] r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje :

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Sąd administracyjny stosownie do postanowień art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.). Kontrola ta przeprowadzana jest pod względem legalności, a zatem w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Przeprowadzona kontrola wykazała, że zaskarżona decyzja nie odpowiada wymogom prawa, jednakże z innych powodów niż wskazał sam skarżący. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości lub w części jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2004 r., Nr 64, poz. 593 z późn. zm.) uzależnia przyznanie wnioskowanego świadczenia od spełnienia warunków określonych w jej art. 38.

Z brzmienia przepisu art. 38 ust. 1 pkt 1 w związku z ust. 2 pkt 1 oraz ust. 3 pkt ustawy o pomocy społecznej wynika, że zasiłek okresowy przysługuje dla osoby samotnie gospodarującej, w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego, której dochód jest niższy od ustawowego kryterium dochodowego wskazanego dla takiej osoby. Ustalając wysokość udzielonej w tym trybie pomocy organ administracji kieruje się ogólnymi zasadami wyrażonymi w art. 3 ust. 3 i ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, to znaczy dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej.

Jednocześnie w celu ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób i rodzin pracownik socjalny przeprowadza rodzinny wywiad środowiskowy, co wynika wprost z przepisu art. 107 ust. 1 i 3 ustawy o pomocy społecznej. W przypadku ubiegania się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej po raz kolejny, a także, gdy nastąpiła zmiana danych zawartych w wywiadzie, sporządza się aktualizację wywiadu. Natomiast w przypadku osób korzystających ze stałych form pomocy aktualizację sporządza się nie rzadziej, niż co 6 miesięcy, mimo braku zmiany danych (art. 107 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej).

W toku postępowania administracyjnego organ administracji publicznej, jako podmiot kierujący postępowaniem, stosownie do treści art. 7 K.p.a. obowiązany jest podejmować wszelkie kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a następnie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego, w oparciu o treść art. 77 § 1 K.p.a. oraz dokonania oceny, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 K.p.a.), jak również uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia i wyjaśnienia zastosowanej w nim podstawy prawnej decyzji (art. 107 § 3 K.p.a.). Nadto, postępowanie dowodowe nie może zostać zakończone dopóki organ nie ustali, czy stan faktyczny przewidziany w danej normie prawnej wystąpił czy też nie. Umożliwia to zarówno kontrolę legalności decyzji przez organ drugiej instancji, a także przez Sąd oraz pozwala na ochronę interesu prawnego strony skarżącej.

Tymczasem organ pierwszej instancji w podstawie prawnej swojego rozstrzygnięcia oparł się o postanowienia art. 11 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej wskazując, że skarżący nie wykorzystuje własnych zasobów finansowych w celu rozwiązywania swojej trudnej sytuacji życiowej, którą jest w stanie samodzielnie przezwyciężyć, gdyż ma własne możliwości i zasoby pieniężne o wartości szacunkowej około [...] zł., ale odmawia ich wykorzystania deklarując trudną sytuację finansową i brak środków na zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych oraz nie uregulował swojej sytuacji mieszkaniowej i nie podejmuje żadnych starań do otrzymania tytułu prawnego do zajmowanego mieszkania, jak również nie interesuje się możliwością uzyskania mieszkania socjalnego. Organ ten nie wykazał jednak, czy posiadane przez skarżącego środki finansowe zaspokajają jego niezbędne potrzeby oraz jakie są realne możliwości skorzystania z książeczki mieszkaniowej w sytuacji, gdy skarżący nie dysponuje tytułem prawnym do zajmowanego lokalu mieszkalnego. Równocześnie nie uprawdopodobnił zaistnienia w sprawie innych przesłanek określonych w art. 11 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, w szczególności wykorzystania własnych zasobów finansowych w sposób niezgodny z przeznaczeniem, czy też ich marnotrawienia (ust. 1), jak również braku współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowy zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywania jego postanowień, nieuzasadnionej odmowy podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub wykonywania prac społecznie użytecznych, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (ust. 2).

Błędu tego nie zweryfikował kontrolujący decyzję pierwszoinstancyjną organ odwoławczy, bowiem utrzymał w mocy rozstrzygnięcie chociaż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji rozważał sprawę w odniesieniu do przesłanek określonych w art. 12 ustawy o pomocy, a więc wykorzystania własnych możliwości finansowych i zasobów majątkowych skarżącego, celem przezwyciężenia trudnej sytuacji. Organ odwoławczy wskazał, że skarżący powinien przeznaczyć zgromadzone na książeczce mieszkaniowej pieniądze na zaspokojenie niezbędnych potrzeb bytowych, a dopiero w dalszej kolejności na spłatę ewentualnych zobowiązań wobec innych osób. Zatem rozważał sytuację skarżącego pod kątem posiadania przez niego zasobów majątkowych (środków pieniężnych zgromadzonych na książeczce mieszkaniowej) oraz akcentował, że skarżący jest w stanie przezwyciężyć trudną sytuację życiową wykorzystując posiadane zasoby. Natomiast w żaden sposób nie odniósł się do zastosowania w sprawie art. 11 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, powołanego jako podstawa prawna decyzji organu pierwszej instancji.

W ocenie Sądu, organ odwoławczy opierając się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji o postanowienia art. 12 ustawy o pomocy społecznej, nie zdefiniował kluczowego w niniejszej sprawie pojęcia "dysproporcji między deklarowaną wysokością dochodu a rzeczywistą sytuacją majątkową". Z brzmienia powołanego przepisu wynika, że wykazana dysproporcja ma być tego typu, że osoba jest w stanie przezwyciężyć trudną sytuację życiową, wykorzystując własne zasoby majątkowe. Zatem istotą wykazania występowania wskazanej dysproporcji jest to, że osoba ubiegająca się o przyznanie świadczenia jest w stanie samodzielnie zaspokajać swoje niezbędne potrzeby, pomimo spełnienia formalnych wymogów do otrzymania wnioskowanego świadczenia. Dokonane w tym zakresie ustalenia organów obu instancji są niewystarczające do rzetelnej oceny sytuacji skarżącego. Z przedłożonych akt administracyjnych nie można jednoznacznie ustalić powyższych okoliczności. Bliższe informacje w tym zakresie pochodzą od skarżącego i zamieszczone są jedynie w skardze do tutejszego Sądu. Zatem dopiero szczegółowe ustalenie tej kwestii pozwoliłoby na stwierdzenie, czy przewidziana treścią art. 12 ustawy o pomocy społecznej dysproporcja występuje i stanowi przesłankę wydania decyzji o odmowie przyznania zasiłku okresowego.

W świetle powyższych okoliczności decyzja organu odwoławczego nie może być uznana za prawidłową, bowiem nie wykazała, w oparciu o treść art. 12 ustawy o pomocy społecznej, występowania u skarżącego dysproporcji uzasadniającej odmowę przyznania wnioskowanego zasiłku okresowego.

Kolejnym zagadnieniem wymagającym wyjaśnienia jest kwestia wywiązania się z zawartego przez skarżącego "uzgodnienia" z dnia [...] znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy, do którego nie odniósł się organ odwoławczy.

W tym miejscu należy wskazać, że niedotrzymanie postanowień zawartego porozumienia z pracownikiem socjalnym jest przesłanką wydania decyzji odmownej. Regulacja przepisu art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej dotyczy bowiem materialnoprawnej sfery w zakresie ograniczenia prawa do świadczeń z pomocy społecznej.

Zauważyć przyjdzie, że rozwiązywanie trudnej sytuacji życiowej, to również podejmowanie działań w celu jej przezwyciężenia, takich jak - przyjęcie proponowanej pracy i aktywizacja zawodowa, co nie było przedmiotem jakichkolwiek rozważań organów administracji orzekających w sprawie.

Kolejną kwestią, której organy administracji nie wyjaśniły w ramach prowadzonego postępowania była pomoc, jaką skarżący otrzymywał już wcześniej, na co wskazuje treść odwołania i skargi oraz dochody uzyskiwane przez skarżącego z innych źródeł.

Reasumując, dla prawidłowego rozpoznania wniosku skarżącego niezbędnym będzie ponowne ustalenie przez organ odwoławczy faktycznej jego sytuacji rodzinnej i majątkowej oraz dokonanie wyboru podstawy prawnej rozstrzygnięcia, które zostanie podjęte po analizie i wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego zebranego w sprawie.

Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności sprawy i rozważania Sądu oraz w oparciu o cytowane na wstępie uregulowania ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uznać trzeba, że organ odwoławczy rozpatrując niniejszą sprawę dopuścił się naruszenia przepisów zarówno postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a., jak również naruszył omówione powyżej przepisy prawa materialnego, które miały w niej zastosowanie i to w stopniu mającym wpływ na jej wynik.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy p.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji. Uwzględniając skargę Sąd nie określił, czy i w jakim zakresie zaskarżona decyzja nie może być wykonana, bowiem w ocenie Sądu art. 152 ustawy p.p.s.a., który nakłada na sąd obowiązek zamieszczenia takiego rozstrzygnięcia w wyroku uwzględniającym skargę, nie dotyczy uwzględnienia skargi na akt odmowny. Akt, którym odmówiono uwzględnienia żądania nie podlega wykonaniu, a tymczasowa ochrona wynikająca z powołanego przepisu z istoty swojej dotyczy aktów i czynności, które podlegają wykonaniu w jakiejkolwiek formie.