Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Józef Maleszewski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 maja 2025 r. sprawy ze skargi P. Ż. na bezczynność Dyrektora Szkoły w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Dyrektora Szkoły do załatwienia sprawy z wniosku P. Ż. o udostępnienie informacji publicznej z 03 marca 2025 r. w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku; 2. stwierdza, że Dyrektor Szkoły dopuścił się bezczynności; 3. stwierdza, że bezczynność Dyrektor Szkoły nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. zasądza od Dyrektora Szkoły na rzecz skarżącego P. Ż. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Pismem z dnia 20 marca 2025 r. P. Ż. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Dyrektora Szkoły w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Wskutek bezczynności Dyrektora Szkoły zarzucił naruszenie:

1) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek,

2) art. 10 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku, poprzez brak zastosowania, polegający na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej wskutek udostępnienia informacji innych niż wskazanych we wniosku.

W związku z powyższymi zarzutami wniósł o zobowiązanie Dyrektora Szkoły do załatwienia wniosku z 3 marca 2025 roku w zakresie informacji publicznej, o którą wnioskowa, zasądzenie od Dyrektora Szkoły kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi Skarżący argumentował, że w dniu 3 marca 2025 roku złożył za pośrednictwem poczty elektronicznej wniosek o udostępnienie informacji publicznej następującej treści: Proszę o informację o przyznawanym pracownikom pedagogicznym dodatku motywacyjnym i jego procentowej wysokości w latach szkolnych: [...], [...], [...] w rozbiciu na kolejne okresy jego przyznawania ze wskazaniem imienia i nazwiska pracownika pedagogicznego i procentu przyznanego mu dodatku motywacyjnego. Jako sposób i formę udostępnienia wnioskowanych informacji wskazałem udzielenie odpowiedzi za pomocą poczty elektronicznej na adres mailowy: [...].

W dniu 11 marca 2025 roku została Skarżącemu udostępniona informacja publiczna w postaci scanu pisma Dyrektora Szkoły przesłanego na wskazany adres mailowy. Odpowiedź zawierała informację o liczbie przyznanych dodatków motywacyjnych, ich minimalnej i maksymalnej wysokości oraz łącznej miesięcznej kwocie przyznanych dodatków motywacyjnych. Skarżący wskazał, że informacja ta nie była przedmiotem złożonego przez niego wniosku, bowiem zwrócił się o udostępnienie informacji o przyznawanym pracownikom pedagogicznym dodatku motywacyjnym i jego procentowej wysokości w latach szkolnych: [...],[...], [...] w rozbiciu na kolejne okresy jego przyznawania ze wskazaniem imienia i nazwiska pracownika pedagogicznego i procentowej wysokości przyznanego mu dodatku motywacyjnego. Z uwagi na powyższe, doszło więc zdaniem Skarżącego do udostępnienia informacji publicznej innej niż objętej zakresem przedmiotowym złożonego wniosku o udostępnienie informacji.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Szkoły wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie i zasądzenie od Skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wskazano, że Skarżący nie wypełnił ciążącego na nim obowiązku, polegającym na wyczerpaniu środków zaskarżenia, gdyż nie wniósł ponaglenia do stosownego organu i z tej przyczyny na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. skarga podlega odrzuceniu.

Zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, w szczególności ustawą z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, informacja publiczna obejmuje dane dotyczące gospodarowania środkami publicznymi oraz funkcjonowania organów publicznych. W ocenie podmiotu zobowiązanego nie podlegały udostępnieniu informacje na temat imion i nazwisk pracowników pedagogicznych w zestawieniu z procentem przyznanego im dodatku motywacyjnego. W tym zakresie, bowiem przepis art. 5 ust. 2u.d.i.p. ogranicza prawo do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej.

Zdaniem organu pojęcie osoby pełniącej funkcję publiczną jest, na co wielokrotnie zawracało uwagę orzecznictwo sądów administracyjnych, pojęciem węższym od pojęcia "funkcjonariusza publicznego", ponieważ obejmuje ono osoby, które posiadają wpływ na kształtowanie się spraw publicznych, a więc takich, które podejmują rozstrzygnięcia, wiążące decyzje związane z funkcjonowaniem instytucji publicznych, gospodarowaniem majątkiem publicznym lub też orzekaniem w sprawach administracyjnych, cywilnych lub karnych w imieniu Państwa. Stosownie do art. 63 ust. 1 Karty Nauczyciela nauczyciele podczas lub w związku z pełnieniem obowiązków służbowych, korzystają z ochrony przewidzianej dla funkcjonariuszy publicznych. Oznacza to, że nauczyciel korzysta z takiej ochrony nie jako funkcjonariusz publiczny, lecz na takich samych zasadach jak ten funkcjonariusz.

Organ podał, że w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 marca 2006 r. (sygn. K 17/05; publ. OTK-A 2006/3/30) Trybunał dokonał wykładani pojęcia "osoba pełniąca funkcję publiczną" na tle stosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p. podkreślając, że "nie jest też możliwe precyzyjne i jednoznaczne określenie, czy i w jakich okolicznościach osoba funkcjonująca w ramach instytucji publicznej będzie mogła być uznana za sprawującą funkcję publiczną. Nie każda osoba publiczna będzie tą, która pełni funkcje publiczne. Sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej. Nie każdy zatem pracownik takiej instytucji będzie tym funkcjonariuszem, którego sfera chronionej prywatności może być zawężona z perspektywy uzasadnionego interesu osób trzecich, realizującego się w ramach prawa do informacji. Tym samym w każdej instytucji publicznej wykonującej zadania publiczne jest strefa chronionej prywatności podmiotów wykonujących w niej zadania jej przynależne. W przytoczonym powyżej wyroku Trybunał stwierdził także, że podejmując próbę wskazania ogólnych cech, jakie będą przesądzały o tym, że określony podmiot sprawuje funkcję publiczną, można bez większego ryzyka błędu uznać, iż chodzi o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się, co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Spod zakresu funkcji publicznej wykluczone są zatem takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny.

Zdaniem Dyrektora nauczyciele są osobami, które zajmują stanowiska w sektorze służby publicznej i posiadają określony zakres uprawnień i obowiązków. Prawo do ochrony prywatności, zapewnione przez art. 5 ust. 2 u.d.i.p., dotyczy nauczycieli "niedecyzyjnych" i obejmuje informacje dotyczące ich imion i nazwisk. O ile więc udostępnieniu podlega informacja o wynagrodzeniu, czy wypłaconych dodatkach, to nie musi być zestawiona z danymi osobowymi nauczyciela, umożliwiającym rozpoznanie dochodów konkretnej osoby. Przyjęcie poglądu przeciwnego prowadziłoby do jawności wynagrodzeń ogromnych rzesz pracowników sektora publicznego, którzy w swej pracy także nie mają uprawnień do decydowania o sposobie działania instytucji, w której pracują ani wydatkowaniu środków publicznych, a przecież uczestniczą w wykonywaniu publicznych zadań: organów administracji publicznej (samorządowej i rządowej) wszystkich szczebli, edukacji i szkolnictwa wyższego, policji, wojska, wymiaru sprawiedliwości, ochrony zdrowia i wielu innych. Wydaje się, że nie taki był zamiar ustawodawcy. Nadto byłby to wniosek także nielogiczny: w takim rozumieniu tajne pozostałyby jedynie wynagrodzenia w sferze finansowanej ze środków prywatnych i realizujących cele prywatne, do których wszak u.d.i.p. i tak się nie stosuje.

Organ zaakcentował, iż Skarżący, będąc nauczycielem tut. Szkoły, mógł osobiście uzyskać od pozostałych nauczycieli Szkoły informację o otrzymywanych przez nich dodatkach motywacyjnych, ewentualnie uzyskać ich zgodę na ujawnienie takich danych przez organ. Skarżący nie skorzystał z takiej drogi uzyskania interesujących go informacji. Wobec tego wniosek o udostępnienie informacji publicznej miał na celu uzyskanie informacji służącej indywidualnemu (prywatnemu) interesowi skarżącego. Taki zaś cel uzyskania danych nie może być realizowany w trybie dostępu do informacji publicznej. Ponadto w ocenie organu ujawnienie informacji w żądanym zakresie naruszyłoby dobra osobiste nie tylko osób wskazanych jako beneficjentów dodatku, ale także (a może nawet przede wszystkim) osób, które takich dodatków nie otrzymały.

Zatem skoro wniosek Skarżącego dotyczył również danych osobowych pracowników pedagogicznych (imion i nazwisk), które są chronione na podstawie art. 6 ust. 1 lit. c RODO oraz art. 5 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1781), to udostępnienie takich danych wymaga uwzględnienia zasad ochrony prywatności osób fizycznych, które nie pełnią funkcji publicznych w rozumieniu art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skarżący został też poinformowany, że dodatki motywacyjne dla pracowników pedagogicznych przyznawane są w oparciu i zgodnie uchwałą nr [...] Rady Powiatu [...] z dnia 09 lipca 2018r. w sprawie regulaminu wynagradzania nauczycieli zatrudnionych w szkołach i placówkach prowadzonych przez Powiat [...]. Wobec powyższego zdaniem organu udzielona odpowiedź uwzględnia fakt zachowania równowagi między dostępem do informacji publicznej a ochroną prywatności.

Ponadto organowi nie można postawić skutecznego zarzutu bezczynności, gdyż udzielił informacji stanowiącej odpowiedź na wniosek Skarżącego we właściwym czasie i w formie przewidzianej przez ustawę o dostępnie do informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 334) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., zwanej dalej – "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu.

Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak, w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Powyższe determinuje zakres kontroli sądu administracyjnego, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności.

Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a., Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z § 1b powyższego przepisu, Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Jak wskazuje art. 149 § 2 p.p.s.a., Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

W myśl art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (j.t. Dz. U. z 2022 r. poz. 902 ze zm.; dalej: "u.d.i.p.") do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jednakże, zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 24 maja 2006 r., I OSK 601/05, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie: "CBOSA"). Ponadto do skargi na bezczynność nie mają zastosowania terminy do wniesienia skargi ustalone w przepisach art. 53 p.p.s.a. (zob. postanowienia NSA: z 11 maja 2011 r., I OSK 716/11; z 26 maja 2011 r., I OSK 857/11 – CBOSA). Oznacza to, że skarga na bezczynność może być skutecznie wniesiona aż do chwili ustania stanu bezczynności, tj. do chwili załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej poprzez wydanie decyzji, postanowienia albo innego aktu lub podjęcie czynności (por. wyrok NSA z 29 kwietnia 2011 r., I FSK 249/10; a także wyrok WSA z 27 października 2011 r., II SAB/Po 60/11 – CBOSA). Z uwagi na to nie jest zasadny wniosek organu o odrzucenie skargi z uwagi na brak poprzedzenia jej ponagleniem.

Mając wszystko to na uwadze Sąd uznał skargę wniesioną w niniejszej sprawie za dopuszczalną.

Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, a także obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia. Z punktu widzenia sprawności postępowania znacząca jest zasada szybkości postępowania wyrażona w art. 12 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej jako "k.p.a."). Jej realizacja zagwarantowana została przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy.

W analizowanej sprawie Skarżący domagał się informacji w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Ustawa ta, stanowiąc generalną zasadę udostępniania informacji publicznej, reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej, przewidując różne sposoby udostępniania informacji publicznych. Jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej na wniosek, zgodnie z art. 10 u.d.i.p. Wniosek niewątpliwie wszczyna postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej, zakreślając krąg podmiotów tego postępowania oraz jego przedmiot. Złożenie wniosku do organu administracji (podmiotu zobowiązanego) przesądza o tym, że w odniesieniu do tego właśnie konkretnego organu należy ustalić, czy jest on zobowiązany, w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, do udzielenia wnioskowanej informacji publicznej oraz czy podjął stosowne czynności, których brak jest jednoznaczny z bezczynnością.

Jak wynika z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych tym aktem prawnym. Stosownie zaś do treści art. 2 ust. 1 u.d.i.p., prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu, z zastrzeżeniem art. 5, który wprowadza w tym zakresie pewne ograniczenia związane z ochroną informacji niejawnych oraz innych tajemnic ustawowo chronionych, a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej określa tryb jej udzielania, w tym obowiązki podmiotu, do którego został skierowany wniosek w przedmiotowym zakresie, wskazując w szczególności w jaki sposób zainicjowane takim wnioskiem postępowanie powinno zostać zakończone. Podmiot, do którego złożono wniosek powinien albo udostępnić informację w formie czynności materialno-technicznej w zakreślonym ustawą terminie (art. 10 w zw. z art. 14 i 13 u.d.i.p.) albo - w drodze decyzji - odmówić jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Naruszenie powyższych zasad skutkuje zarzutem bezczynności podmiotu zobowiązanego. Na gruncie u.d.i.p. bezczynność podmiotu zobowiązanego do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej ma miejsce także wówczas, gdy podmiot nie informuje wnioskodawcy, że w danej sprawie przysługuje inny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.), bądź też, że wnioskowana informacja nie posiada waloru informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Przyjmuję się bowiem, że stwierdzenie przez podmiot zobowiązany, że żądana informacja nie jest informacją publiczną zobowiązuje go do poinformowania wnioskodawcy w zakreślonym terminie o powyższej okoliczności.

Należy także wskazać, że zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Ponadto zgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku.

Wobec brzmienia art. 4 ust. 1 u.d.i.p. nie może budzić wątpliwości, że Dyrektor Szkoły, jako organ administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym (wykonujący zadania publiczne w zakresie oświaty i dysponujący środkami publicznymi), jest podmiotem zobowiązanym na gruncie u.d.i.p. do udostępnienia informacji mającej walor informacji publicznej będącej w jego posiadaniu.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy należy stwierdzić, że prawo dostępu do informacji publicznej wywodzi się wprost z Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.; dalej jako: "Konstytucja"), która w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a ponadto o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (art. 61 ust. 2 Konstytucji). Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji). Definicja przedmiotowa art. 61 Konstytucji RP także odwołuje się do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Nie wchodząc w szczegóły tej definicji należy wskazać, że zgodnie z nią informacją publiczną jest tylko taka informacja, która zawiera pewien dodatkowy substrat w postaci powiązania jej z funkcjonowaniem władz (administracji) publicznej.

Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje to, że co do zasady żądanie wniosku z 03 marca 2025 r. obejmuje swym zakresem informację publiczną. Skarżący wnosił o udzielenie informacji o przyznawanym pracownikom pedagogicznym dodatku motywacyjnym i jego procentowej wysokości w latach szkolnych: [...], [...], [...]. Potwierdza to udzielenie przez Dyrektora odpowiedzi na wniosek pismem z dnia 11 marca 2025 roku - została udostępniona informacja publiczna w postaci informacji o liczbie przyznanych dodatków motywacyjnych, ich minimalnej i maksymalnej wysokości oraz łącznej miesięcznej kwocie przyznanych dodatków motywacyjnych.

Sąd podziela stanowisko, że informacja taka jak wynagrodzenie nauczyciela jako osoby pełniącej funkcję publiczną stanowi informację publiczną. Informacja o wynagrodzeniu nauczycieli szkoły, w skład którego - stosownie do art. 30 ust. 1 pkt 2 i 4 ustawy z 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 986; dalej "u.K.n.") – wchodzą również dodatki oraz nagrody, stanowi przejaw gospodarowania środkami publicznymi. Zatem informacje odnoszące się do wynagrodzenia nauczycieli stanowią informację publiczną podlegającą udostępnieniu w trybie ww. ustawy. Wynagrodzenie stanowi bowiem przejaw gospodarowania środkami publicznymi, a zatem informację o majątku publicznym, o której mowa w powołanym przepisie. Informacja o przysługiwaniu tak wydatkowanych środków publicznych stanowi tylko inny aspekt tego samego zjawiska ekonomicznego, zatem nie można odmiennie traktować obu stron tej samej czynności finansowej: wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenie i przysługiwania wynagrodzenia osobie je pobierającej (por. wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 3087/14).

Należy mieć jednak na uwadze, że Skarżący wnosił o podanie powyższej informacji w rozbiciu na kolejne okresy jego przyznawania ze wskazaniem imienia i nazwiska pracownika pedagogicznego i procentu przyznanego mu dodatku motywacyjnego. Zauważyć należy, że do tej części wniosku Skarżącego organ nie odniósł się w swojej odpowiedzi, a argumentację w tym zakresie podnosił dopiero w treści odpowiedzi na skargę.

Z uwagi na to, po pierwsze, wskazać należy, że udostępnienie informacji niepełnej, jak i niezgodnej z treścią żądania, należy oceniać jako bezczynność adresata wniosku, a o załatwieniu wniosku nie może przesądzać jakakolwiek odpowiedź zredagowana przez adresata wniosku o udostępnienie informacji publicznej (por. wyroki NSA z 2 czerwca 2015 r., I OSK 1513/14 oraz wyroki WSA w Białymstoku z 25 marca 2021 r., II SA/Bk 18/21; WSA we Wrocławiu z 29 maja 2020 r., IV SAB/Wr 207/19 oraz WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 17 listopada 2022 r., II SAB/Go 61/22, CBOSA). Już więc nieudzielenie jakiejkolwiek informacji w zakresie części wniosku pozwala na stwierdzenie bezczynności Dyrektora w tym zakresie.

Po drugie, odnośnie informacji o dodatku motywacyjnym i jego procentowej wysokości ze wskazaniem imienia i nazwiska pracownika pedagogicznego, w odpowiedzi na skargę Dyrektor wskazał, że skoro wniosek skarżącego dotyczył również danych osobowych pracowników pedagogicznych (imion i nazwisk), które są chronione na podstawie art. 6 ust. 1 lit. c RODO oraz art. 5 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1781), to udostępnienie takich danych wymaga uwzględnienia zasad ochrony prywatności osób fizycznych, które nie pełnią funkcji publicznych w rozumieniu art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ponownie, więc Dyrektor potwierdził, że wnioskowane informacje, w tym także dane o dodatkach przyporządkowane do wskazanych z imienia i nazwiska osób, stanowią informację publiczną. W odpowiedzi na skargę wskazał jednak, że wnioskowane informacje publiczne podlegają ochronie wskazanej w art. 5 u.i.d.p.

Należy się zgodzić, że uznanie informacji o wysokości wynagrodzenia przysługującego osobie pełniącej funkcję publiczną za informacją publiczną nie oznacza bezwzględnej powinności jej udostępnienia. Co istotne, ewentualna odmowa wymaga wykazania przesłanek z art. 5 u.d.i.p. i wydania stosownej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2023 r., III OSK 3899/21, oraz powołane tam orzecznictwo).

Przy czym, Sąd rozstrzygając sprawę ze skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej ocenia, czy określony podmiot jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, czy żądana informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. To pozwala Sądowi ustalić, czy organ podjął czynności zmierzające do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej w terminie określonym w art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p., a w konsekwencji na ustalenie czy organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku. Natomiast, Sąd w tego rodzaju sprawach nie rozstrzyga, czy dostęp do informacji objętych wnioskiem podlega ograniczeniu na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Jeżeli organ uznaje, że żądana informacja publiczna podlega ograniczeniu na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., to wydaje decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej, która podlega ewentualnej kontroli sądowej w sprawie ze skargi wnioskodawcy na tę decyzję. I to dopiero w tym postępowaniu sąd administracyjny zajmuje stanowisko co do prawidłowości ograniczenia przez podmiot zobowiązany dostępu do informacji publicznej na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., w tym ze względu na prywatność osób fizycznych.

Sąd, więc na tym etapie postępowania rozpoznając skargę na bezczynność organu, nie może pozbawiać strony możliwości podważenia argumentacji o konieczności ochrony prywatności, która to w pierwszej kolejności toczy się na skutek wydania decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Dodatkowo należy mieć na uwadze, że Skarżący wnosił o udostępnienie informacji nie na temat "nauczycieli", a "pracowników pedagogicznych". Przez "nauczyciela", zgodnie z definicją umieszczoną w art. 4 pkt 18 ustawy dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz. U. 2024 r. poz. 737) należy rozumieć wychowawcę i innego pracownika pedagogicznego szkoły, placówki i placówki doskonalenia nauczycieli. Definicję "nauczyciela" zawiera również art. 3 pkt 1 u.K.n. stanowiąc, że ilekroć w ustawie jest mowa nauczycielach bez bliższego określenia - rozumie się przez to nauczycieli, wychowawców i innych pracowników pedagogicznych zatrudnionych w przedszkolach, szkołach i placówkach wymienionych w art. 1 ust. 1. Przepis art. 63 ustawy Karta Nauczyciela stanowi, że nauczyciel, podczas lub w związku z pełnieniem obowiązków służbowych, korzysta z ochrony przewidzianej dla funkcjonariuszy publicznych na zasadach określonych w ustawie z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny (Dz. U. z 2020 r. poz. 1444 i 1517 oraz z 2021 r. poz. 1023). Ta kwestia również będzie wymagała rozważenia jej przez Dyrektora, przy czym Sąd nie jest uprawniony do tej oceny na tym etapie w niniejszym postępowaniu.

Podsumowując, obowiązkiem Dyrektora, który uznał, że wniosek Skarżącego dotyczy informacji podlegającej ochronie, było wydanie decyzji odmawiającej udostępnienia wnioskowanej informacji w tym zakresie. Podkreślić przy tym należy, że w uzasadnieniu decyzji powinien rozważyć, czy wniosek dotyczy nauczycieli w rozumieniu funkcjonariuszy publicznych, następnie szczegółowo oraz wyczerpująco wskazać dlaczego jego zdaniem wnioskowana informacja podlega ochronie, przy uwzględnieniu specyfiki konkretnej sprawy. Szczegółowe uzasadnienie decyzji umożliwia wówczas stronie zapoznanie się ze stanowiskiem podmiotu zobowiązanego i w przypadku nie podzielenia go – ochronę własnych interesów przez poddanie decyzji kontroli instancyjnej, a następnie sądowoadministracyjnej. Decyzji takiej Dyrektor w niniejszej sprawie nie wydał, czym naruszył normy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Niesłuszne jest zatem twierdzenie podmiotu zobowiązanego, że udzielając pisemnej odpowiedzi na wniosek, nie wypowiadając się w zakresie części wniosku, załatwił sprawę i uchylił się od zarzutu bezczynności. Załatwienie sprawy w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej oznacza jej załatwienie nie w jakikolwiek sposób, ale przewidziany przez ustawę, jak wskazano powyżej, poprzez udzielenie żądanej informacji publicznej zgodnie z wnioskiem, poinformowanie o nieposiadaniu żądanej informacji, poinformowanie, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, poinformowanie wnioskodawcy, że w danej sprawie przysługuje inny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej albo ostatecznie odmowę udostępnienia informacji poprzez wydanie decyzji (art. 1 ust. 1 i 2, art. 7 ust. 1, art. 16 ust. 1 i 2 w zw. z art. 17 u.d.i.p.). Tylko załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej w formie przewidzianej przez powyższą ustawę z zachowaniem ustawowego terminu pozwala na skuteczne uchylenie się od zarzutu bezczynności.

Zobowiązać, zatem należało na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Dyrektor Szkoły do załatwienia sprawy z wniosku P. Ż. o udostępnienie informacji publicznej z 03 marca 2025 r., jak Sąd orzekł w punkcie 1 wyroku.

Z uwagi na powyższe, działając na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd stwierdził, że Dyrektor dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku, przy czym Sąd ocenił, że bezczynność ta nie miała charakteru rażącego, jak orzeczono w punkcie 2 i 3 wyroku. Jest to, bowiem pojęcie nieostre, wymagające interpretacji z uwzględnieniem okoliczności konkretnej sprawy, tym niemniej w świetle ugruntowanego orzecznictwa nie ulega wątpliwości, że powinno być odnoszone do sytuacji oczywistego, nie budzącego żadnych wątpliwości, poważnego naruszenia obowiązku działania przez organ. Musi chodzić o znaczące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach, pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12; postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., II OSK 468/13, CBOSA). Co więcej, w orzecznictwie akcentuje się ciążący na sądach administracyjnych obowiązek roztropnego kwalifikowania bezczynności czy przewlekłości jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wynikający z konsekwencji (w tym prawnokarnych) takiej kwalifikacji (por. wyroki NSA z 17 września 2015 r., II OSK 652/15 i z 8 marca 2017 r., I OSK 1925/16, dostępne CBOSA). W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie bezczynność nie miała charakteru rażącego. Sąd uwzględnił, że Dyrektor w odpowiednim terminie zareagował na wniosek. W ocenie Sądu zdecydowanie nie można przypisywać takiemu działaniu Dyrektora charakteru rażącego.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 4 wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a. i 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając od Dyrektora na rzecz Skarżącego kwotę uiszczonego w sprawie wpisu od skargi w wysokości 100 zł (§ 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 535)

Sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. przez trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).