Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2019 r. w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. od decyzji Wojewody z dnia 19 listopada 2018 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody na rzecz A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. 3. [pic][pic]

A. (dalej jako Spółka) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku sprzeciw od decyzji Wojewody z dnia 19 listopada 2018 r. orzekającej o uchyleniu decyzji Prezydenta Miasta z dnia 17 kwietnia 2018 r. w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał na przepisy: art. 138 § 2 ustawy

z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), zwanej dalej w skrócie: "K.p.a." oraz art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202), zwanej dalej w skrócie: "P.b.".

Decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

W dniu 26 czerwca 2018 r. do Prezydenta Miasta wpłynął wniosek

Spółki o udzielenie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej nr [..] w postaci wieży antenowej konstrukcji wsporczej o wysokości całkowitej 12,65 m wraz z instalacją radiokomunikacyjną na budynku przy ul. D. w G.dz. nr [..] obręb [..].

Po określeniu obszaru oddziaływania ww. inwestycji, pismem z dnia 9 lipca

2018 r., organ pierwszej instancji poinformował strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę inwestycji objętej wnioskiem, umożliwiając jednocześnie zapoznanie się z aktami sprawy oraz złożenie ewentualnych zastrzeżeń lub wniosków.

W dniu 27 lipca 2018 r. do organu wpłynęło pismo strony postępowania – E. P., w którym nie wyraził on zgody na budowę stacji bazowej

z uwagi na negatywny wpływ promieniowania na jego zdrowie oraz spadek wartości jego nieruchomości.

Prezydent Miasta decyzją z dnia 27 sierpnia 2018 r., udzielił Spółce pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej nr [..] w postaci wieży antenowej konstrukcji wsporczej o wysokości całkowitej 12,65 m wraz z instalacją radiokomunikacyjną na budynku przy ul. D. w G., dz. nr [..] obręb [..].

Po rozpoznaniu odwołania E. P. i Z. P. Wojewoda uchylił decyzję Prezydenta z dnia 27 sierpnia 2018 r. w całości i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania.

Wojewoda, powołując się na § 2 ust. 1 pkt 7 lit. a i § 3 ust. 1 pkt 8 lit. d rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71) oraz przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. nr 192, poz. 1883), stwierdził, że dla oceny, czy stacja bazowa telefonii komórkowej będzie oddziaływać na środowisko istotne jest wzięcie pod uwagę równoważnej mocy promieniowana izotropowo (EIRP) wyznaczonej dla pojedynczej anteny oraz odległość miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego anteny w osi głównej wiązki jej promieniowania.

Z przedstawionej przez inwestora charakterystyki planowanego zamierzenia inwestycyjnego wynika, że w skład projektowanej stacji bazowej telefonii komórkowej wchodzą urządzenia zasilające, sterujące i nadawczo-odbiorcze zlokalizowane

w szafach aparaturowych umieszczonych na dachu budynku oraz anteny sektorowe

i paraboliczne zamontowane na antenowej konstrukcji wsporczej o wysokości 12,65 m na dachu przedmiotowego budynku mieszkalnego. Z akt sprawy wynika,

że równoważna moc promieniowana izotropowo (EIRP) poszczególnych anten kształtuje się na poziomie 1995 W. Wartość równoważnej mocy promieniowania izotropowo pojedynczej anteny odnieść należy do odległości środka elektrycznego tej anteny od miejsc dostępnych dla ludności. Zgodnie z legalną definicją pojęcia "miejsca dostępne dla ludności" odnoszonej do ochrony środowiska przed polami elektromagnetycznymi, przez miejsca dostępne dla ludności rozumie się wszelkie miejsca, z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się przy tym, że oceniając miejsca dostępne dla ludności w rozumieniu art. 124 ust. 2 Prawa ochrony środowiska trzeba mieć na uwadze nie tylko legalną zabudowę istniejącą w chwili obecnej, ale również zabudowę mogącą powstać w przyszłości zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym. Negatywne oddziaływanie pola elektromagnetycznego występującego w przestrzeni nad gruntem nie może bowiem naruszać granic cudzej nieruchomości. Stosownie do § 314 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia

12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ze zmianami), budynek

z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi nie może być wzniesiony na obszarach stref, w których występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego, określonego w przepisach odrębnych dotyczących ochrony przed oddziaływaniem pól elektromagnetycznych. Przed udzieleniem pozwolenia na budowę należy więc ocenić, czy realizacja zamierzenia inwestycyjnego nie wpłynie w niedopuszczalny sposób na możliwość przyszłego zagospodarowania terenów sąsiednich, a więc czy planowana inwestycja nie spowoduje nadmiernego ograniczenia praw do sąsiednich nieruchomości bądź naruszenia istoty prawa własności, w tym przypadku przez możliwość promieniowania w miejscach dostępnych dla ludzi. W tym celu niezbędne jest odniesienie się do możliwej zabudowy na terenach sąsiednich.

Odnosząc się do okoliczności faktycznych sprawy organ zauważył, że wobec braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowego obszaru oraz treści decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego,

może nastąpić sytuacja, w której w przyszłości dojdzie do zabudowy tego obszaru

w oparciu o inne, przewidziane prawem, ustalenia planistyczne. To zaś prowadzi do wniosku, że oceniając parametry planowanego zamierzenia inwestycyjnego nie można w sposób jednoznaczny wykluczyć, że nie będzie ono oddziaływało na "miejsca dostępne dla ludności", które mogłyby powstać w wyniku legalnie wzniesionej zabudowy. Uwzględniając dane zawarte w przedłożonym przez inwestora opracowaniu "Kwalifikacja przedsięwzięcia" należy mieć na uwadze fakt, że maksymalne projektowane pochylenie wiązek anten sektorowych (dla azymutów 260, 130 i 10 stopni) wynosi 10° wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania. Wynika z tego, że pola elektromagnetyczne o poziomie oddziaływania większym niż dopuszczalne (szczególnie dotyczy to anteny B1, azymut 130°) mogą wystąpić w miejscach dostępnych dla ludności powstałych wskutek przyszłej zabudowy oraz że miejsca

te znajdą się w odległości nie większej niż 70 m w osi głównej wiązki promieniowania. Wszystkie rysunki załączone do "Kwalifikacji przedsięwzięcia, stacji [..]

na ul. D. w G. uwzględniają ukształtowanie terenu oraz pokazują odległość między miejscami dostępnymi dla ludności w osi głównej wiązki są wykonane dla stanu istniejącego, nie przewidują natomiast zabudowy mogącej powstać

w przyszłości, o wysokości równej chociażby wysokości budynku objętego inwestycją, czyli 11,7 m. W przypadku anten A1, azymut 10° i C1, azymut 260° główne wiązki promieniowania przechodzą nad terenem pasa drogowego ul. W. w G., gdzie w przyszłości raczej nie powstanie nowa zabudowa. Powyższe ustalenia wskazują, że planowane zamierzenie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.

Jak stwierdził Wojewoda organ pierwszej instancji wydając pozwolenie na budowę w ogóle nie dokonał takiej analizy i nie wezwał Inwestora do usunięcia nieprawidłowości i przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w myśl art. 71 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Zgodnie zaś z art. 86 ww. ustawy, decyzja środowiskowa wiąże organ wydający pozwolenie na budowę.

Mając na uwadze, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne,

co oznacza, iż każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta przez organ

pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia środka zaskarżenia, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji, wyszczególnione braki nie mogą być skorygowane w postępowaniu odwoławczym w trybie art. 136 K.p.a.

Wojewoda podkreślił, że organ pierwszej instancji powinien wezwać inwestora do przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. Poprzez zaniechanie tej czynności organ dopuścił się naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b., jak również art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Brak ten wymusza konieczność rozpatrzenia sprawy od początku w pełnym zakresie przez organ pierwszej instancji. Nieprzeprowadzenie bowiem przez ten organ postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

W dniu 6 grudnia 2018 r. (data nadania) Spółka wniosła sprzeciw od decyzji Wojewody z 19 listopada 2018 r. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Spółka zarzuciła decyzji naruszenie przepisów § 2 ust 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w związku z art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska w związku z art. 6, art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., w związku z art. 55 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, że organ administracji budowlanej nie jest związany ustaleniami decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz żądaniem prowadzenia postępowania w sprawie sposób uwzględniający wykorzystanie nieruchomości odmiennie od ustaleń organu odpowiedzialnego za określenie tych zasad.

Zdaniem strony, organ odwoławczy pominął ustalenia decyzji o warunkach zabudowy wydanej w niniejszej sprawie, gdzie organ rozstrzygnął już kwestie zabudowy terenu, którą to decyzją zgodnie z art. 55 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym związane są organy zatwierdzające projekt budowlany. Powołując się na orzecznictwo spółka wskazała, że nietrafna jest wykładnia pojęcia miejsc niedostępnych dla ludności, zgodnie z którą miejscami takimi są również te tereny, dla których nie wydano decyzji o warunkach zabudowy, lecz wedle zasady dobrego sąsiedztwa taka zabudowa mogłaby powstać i stanowi naruszenie przepisów procesowych

w powiązaniu z art. 124 ust. 2 p.o.ś. w związku z § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8

ww. rozporządzenia. Błędny jest pogląd, że na etapie wydawania decyzji lokalizacyjnej jednego przedsięwzięcia możliwe są ustalenia o skutkach nadających uprawnienie do realizacji innego przedsięwzięcia. W postępowaniu o ustalenie lokalizacji stacji bazowej telefonii komórkowej w istocie następowałoby ustalenie uprawień dla innego inwestora, na inne zamierzenie inwestycyjne oraz w innym obszarze inwestycyjnym. Tymczasem każde postępowanie o ustalenie warunków zabudowy toczy się na wniosek podmiotu zainteresowanego uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy lub decyzji lokalizacyjnej (art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). Oznacza to, że w tym postępowaniu organ rozpoznający wniosek nie jest uprawniony do dokonywania ustaleń dla innej inwestycji

i w szczególności ustalania jej konkretnych paramentów jak choćby wysokości planowanego budynku. Takie rozumowanie prowadzi do wniosku, że owa potencjalna zabudowa musi być skonkretyzowana poprzez istnienie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy lub decyzji lokalizacyjnej. Decyzje o warunkach zabudowy mają charakter deklaratoryjny i nie tworzą nowego porządku przestrzennego, niemniej według Spółki tworzą one porządek prawny, co oznacza, że potencjalna zabudowa może być rozpoznawana tylko w kontekście stanu prawnego, który wynika bądź z planu miejscowego bądź istniejącej w obrocie prawnym ostatecznej decyzji administracyjnej.

Rozpoznając sprzeciw Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

A. wniosła sprzeciw od kasacyjnej decyzji Wojewody z 19 listopada 2018 r., który uchylił decyzję Prezydenta Miasta zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej o parametrach wskazanych powyżej i przekazał organowi pierwszej instancji sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Powyższy sprzeciw zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie z powodów w nim wskazanych.

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że zaskarżona decyzja została wydana na podstawie 138 § 2 K.p.a. Zgodnie z art. 64a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej p.p.s.a.) od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.

W sprawie istotne znaczenie ma zakres kontroli decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 K.p.a., który został określony w art. 64e p.p.s.a. Z przepisu tego wynika bowiem, że rozpoznając sprzeciw, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Sprzeciw nie jest zatem środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasacyjnymi. Sprzeciw jest kierowany przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma zatem charakter wyłącznie formalny (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 3001/17 http://cbois.nsa.gov.pl; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 3 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 677/17, LEX nr 2394299). To oznacza, że instytucja sprzeciwu służy jedynie skontrolowaniu, czy decyzja kasacyjna organu drugiej instancji została oparta na przesłankach jej wydania, określonych w art. 138 § 2 K.p.a. (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 8 sierpnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 649/17, LEX nr 2341954). Sąd nie ma natomiast podstaw prawnych, aby - kontrolując decyzję kasacyjną w tak ustalonym zakresie - odnosić się do zarzutów merytorycznych podnoszonych w skardze. Nie może również zastąpić organu odwoławczego w dokonaniu analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego i rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu pierwszej instancji.

Skoro, jak wskazano powyżej, instytucja sprzeciwu służy wyłącznie skontrolowaniu, czy decyzja kasacyjna organu drugiej instancji została oparta na podstawie określonej w art. 138 § 2 K.p.a., w tym miejscu należy wskazać na owe podstawy kontroli sądowoadministracyjnej, w postępowaniu wywołanym sprzeciwem. Zgodnie z treścią art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Z powyższego przepisu wynika, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wtedy, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ pierwszej instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wprawdzie zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" - będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. - jest zwrotem ocennym, jednak przyjąć należy, że jest on równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwiać ma rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Aby naprawić błąd organu pierwszej instancji organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony. Zgodnie bowiem z art. 136 K.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe. Oznacza to jednak, że przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, taka sytuacja zatem wyłącza dopuszczalność kasacji decyzji organu pierwszej instancji (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2016, str. 622). Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest bowiem dopuszczony tylko wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (por. wyroki NSA z dnia 30 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2653/14; z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12 oraz z dnia 24 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2958/14; dostępne na stronie http://cbois.nsa.gov.pl).

Oznacza to, że w sprzeczności z art. 138 § 2 K.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 K.p.a. (wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 października 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 997/13, LEX nr 1384918; zob. też wyrok NSA z dnia 22 września 1981 r., sygn. akt II SA 400/81, ONSA z 1981 r., nr 2, poz. 88).

Z istoty decyzji kasacyjnej wynika bowiem, że stanowi ona wyjątek od nakazu merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ instancji, zawartego w modelu odwoławczym postępowania administracyjnego i wyrażonego w szczególności w przepisach art. 136 i 138 § 1 K.p.a. Pogląd taki prezentowała doktryna i orzecznictwo na długo przed zmianą brzmienia przepisu art. 138 § 2 K.p.a., gdyż przepis ten w brzmieniu obowiązującym do dnia 11 kwietnia 2011 r., dopuszczał wydanie decyzji kasacyjnej, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części (zob. np. wyrok NSA z 25 listopada 2003 r., sygn. akt IV SA 1496/02, M. Praw. z 2004 r., nr 2, s. 60). Warto przypomnieć w tym miejscu, co jednoznacznie wynika z uzasadnienia projektu wyżej wspomnianej nowelizacji K.p.a. (dokonanej ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2011 r., nr 6, poz. 18) i znajduje potwierdzenie w aktualnym orzecznictwie i doktrynie, że zmiana przesłanek wydania decyzji kasacyjnej miała na celu jeszcze dalej idące ograniczenie możliwości uchylania się organu odwoławczego od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy poprzez wydanie decyzji kasacyjnej. Dlatego wydanie decyzji kasacyjnej jest uzasadnione tylko w przypadkach wyjątkowych, to jest takich, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (por.np. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15 oraz wyroki WSA: w Szczecinie z dnia 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 1279/17; w Łodzi z dnia 29 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 654/17, CBOSA).

Kolejne nowelizacje kodeksu wskazują na to, że ustawodawca konsekwentnie dąży do przyspieszenia rozpatrywania spraw administracyjnych wzmacniając zakres i funkcję postępowania odwoławczego, nakładając nowe obowiązki na organy drugiej instancji. Zmiana treści art. 136 K.p.a., dokonana tzw. nowelą kwietniową z 2017 r. (ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2017 r., poz. 935) istotnie wzmacnia i podkreśla merytoryczny charakter postępowania odwoławczego, który nawet przy istotności naruszeń przez organ pierwszej instancji reguł postępowania dowodowego nie musi prowadzić do uchylenia decyzji i ponownego rozpatrywania sprawy.

Charakter i zakres postępowania odwoławczego analizowane przez pryzmat opisanej wyżej funkcji decyzji kasacyjnej, wydawanej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., muszą zatem znaleźć refleksję w ocenie przesłanek jej zastosowania w okolicznościach niniejszej sprawy. Zdaniem wojewódzkiego sądu w kontrolowanej sprawie przypadek uzasadniający kasację decyzji organu pierwszej instancji w tak oczywisty sposób jak to upatruje Wojewoda nie wystąpił. Uzasadnienie organu odwoławczego w żadnym zakresie nie wskazuje i nie uzasadnia okoliczności mieszczących się w katalogu przesłanek art. 138 § 2 K.p.a., wskazuje ewentualnie na konieczność przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w zakresie analizy wpływu inwestycji na przyszłą zabudowę.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, Wojewoda wyraża stanowisko, że organ pierwszej instancji nie ocenił inwestycji pod kątem jej wpływu na przyszłą zabudowę. Wskazuje jednocześnie, że teren inwestycji nie jest objęty zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co uzasadnia analizę dopuszczalności inwestycji z punktu widzenia jej wpływu na środowisko – ochronę przed polami elektromagnetycznymi miejsc dostępnych dla ludności – w oparciu o inne, przewidziane prawem ustalenia planistyczne. Brak takiej analizy czyni, w ocenie organu odwoławczego, wadliwą decyzję organu pierwszej instancji. Zdaniem sądu wojewódzkiego tymczasem, wojewoda powinien był sam, w ramach uprawnień wynikających z art. 136 K.p.a., dokonać takiej analizy, która sprowadza się do rozważenia zgodności inwestycji z będącymi w obrocie ostatecznymi decyzjami o warunkach zabudowy dla zamierzeń budowlanych i inwestycji znajdujących się w zasięgu oddziaływania inwestycji, będącej przedmiotem niniejszego postępowania administracyjnego. Dopiero wynik tej analizy uprawniałby do zajęcia stanowiska w przedmiocie konieczności przedłożenia przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla realizowanego przedsięwzięcia. W konsekwencji, wniosek Wojewody o obowiązku przedłożenia tej decyzji przez inwestora na obecnym etapie jest przedwczesny, gdyż uzależniony od ww. analizy wpływu inwestycji na przyszłą zabudowę, którą – jak wskazano powyżej – wojewoda mógł przeprowadzić w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego poprzez analizę ostatecznych decyzji o warunkach zabudowy, jeśli w ogóle takie decyzje zostały wydane.

Powyższe oznacza, że wszystkie powody wskazane w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej, nie są przyczynami kasacyjnymi. Ewentualne wady postępowania organu pierwszej instancji mogły zostać skutecznie konwalidowane na etapie postępowania odwoławczego poprzez przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego, a konieczność przedłożenia przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na obecnym etapie postępowania administracyjnego nie wynika z materiału dowodowego przedłożonego przez inwestora i jest co najmniej przedwczesna.

Sąd zauważa, że współczesny kształt postępowania odwoławczego kładzie nacisk na reformatoryjny, merytoryczny charakter rozpatrywania sprawy, co sprzyja sprawności i szybkości postępowania administracyjnego. Po wprowadzeniu dwuinstancyjnej kontroli sądowej kwestia instancyjności w administracji nie ma już tak istotnego znaczenia gwarancyjnego, a coraz powszechniejsze są rozwiązania jednoinstancyjne.

Jednocześnie należy podkreślić, że sąd wojewódzki nie ocenia merytorycznego stanowiska organu odwoławczego, bowiem ocena merytoryczna, jak wskazano powyżej, pozostaje poza ramami postępowania sądowego wywołanego sprzeciwem, w którym stroną jest wyłącznie wnoszący sprzeciw (tu: inwestor), a nie biorą w nim udziału pozostałe strony uczestniczące w postępowaniu przed organami administracji, w konsekwencji – nie mogąc bronić swoich interesów w postępowaniu sądowym. Z tych względów sąd nie może odnieść się do zarzutów sprzeciwu, które w istocie mają charakter merytoryczny. Nie będąc jednak związany zarzutami sprzeciwu, rozpoznając z urzędu zgodność decyzji organu odwoławczego z podstawami jej wydania wynikającymi z art. 138 § 2 k.p.a., sąd wojewódzki uznał, że wydana ona została z przekroczeniem tych podstaw, czemu dał wyraz powyżej. Organ odwoławczy może oczywiście, jeśli dostrzeże jakieś wady prawne, wytknąć je organowi pierwszej instancji w uzasadnieniu decyzji, by eliminować podobne błędy w przyszłości, ale nie może uchylać się od merytorycznego rozpatrzenia sprawy, jeśli nie zachodzą w niej, tak jak w niniejszym przypadku, przesłanki określone w art. 138 § 2 k.p.a.

Wobec powyższego należało stwierdzić, że organ odwoławczy naruszył art. 138 § 2 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Z tych względów zaskarżona decyzja, na podstawie art. 151a § 1 w związku z 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. podlegała uchyleniu. O kosztach sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 p.p.s.a.

W toku ponownego badania sprawy Wojewoda uwzględni, zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocenę prawną oraz wskazania co do zakresu postępowania odwoławczego i kompetencji organu drugiej instancji zawarte w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Organ ponownie rozpatrzy odwołanie po uzupełnieniu postępowania we wskazanym zakresie, w sposób przewidziany w art. 136 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz wyda stosowne rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 1 K.p.a., chyba żeby po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego uaktualniły się podstawy do wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a.