Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Broda (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lipca 2017 r. sprawy ze skargi A. B. na uchwałę Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustanowienia obwodów łowieckich 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej obwodu łowieckiego nr [...], w zakresie działek o numerach [...] położonych w miejscowości L., 2. w pozostałym zakresie skargę odrzuca, 3. zasądza od Sejmiku Województwa [...] na rzecz skarżącej kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uchwałą nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] roku w sprawie podziału województwa [...] na obwody łowieckie, wydaną na podstawie art. 18 pkt 1 i 20 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie województwa (j.t. Dz. U. Nr 142 z 2001 roku, poz. 1590; obecnie Dz. U. z 2016 r. poz. 486 – dalej u.s.w.) w związku art. 27 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 października 1995 roku – Prawo łowieckie (j.t. Dz. U. Nr 127 z 2005 roku, poz. 1066; obecnie Dz. U. z 2015 r., poz. 2168 z późn. zm. – dalej p.ł.), dokonano podziału województwa [...] na [...] obwodów łowieckich (§1). Stwierdzono, że "Wykaz obwodów łowieckich w województwie [...]" z wyszczególnieniem ich dotychczasowej i nowej numeracji oraz opisem granic i powierzchni, stanowi załącznik nr 1 do uchwały, z kolei "Graficzny przebieg granic obwodów łowieckich w województwie [...]" naniesiony jest na mapy topograficzne w skali 1:50.000, stanowiące załącznik nr 2 do uchwały (§2). Wykonanie uchwały powierzono Zarządowi Województwa [...] (§3). Wskazano, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od opublikowania w Dzienniku Urzędowym Województwa [...].

A. B. po wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, pismem z dnia [...]r. złożyła skargę na powyższą uchwałę w zakresie obwodu łowieckiego nr [...], wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w tej części. W uzasadnieniu skargi podniosła, że jest właścicielką działek leśnych o nr: [...] oraz działek rolnych kolejno o nr: [...] objętych księgą wieczystą [...], które znajdują się na terenie wskazanego obwodu łowieckiego. Zdaniem skarżącej w związku z wejściem w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 lipca 2014r. stwierdzającego niezgodność z Konstytucją art. 27 ust. 1 ustawy Prawo łowieckie, należy wyeliminować z obrotu prawnego uchwałę opartą na niekonstytucyjnym przepisie.

W odpowiedzi na skargę Sejmik Województwa [...] wniósł o jej oddalenie. Jednocześnie wskazał, że uchwała została podjęta na podstawie przepisów obowiązujących w chwili jej podjęcia, co było zgodne z konstytucyjną zasadą działania organów na podstawie i w granicach prawa. Nadto projekt uchwały był konsultowany społecznie i publikowany na stronie internetowej Województwa [...]. Nadto uchwała była kontrolowana przez Wojewodę [...], który do jej treści nie wniósł żadnych uwag. Odnosząc się do treści orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego organ wskazał, że art. 27 Prawa łowieckiego stracił ważność dopiero z upływem 18 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku, co oznacza, że w dacie uchwalania uchwały nie doszło do naruszenia prawa.

W toku postępowania sądowego skarżąca podtrzymała skargę oraz podniesione w niej argumenty, dodatkowo wyjaśniając, że należące do niej działki są położone w środkowej części obwodu łowieckiego, a łączna ich powierzchnia wynosi 3 ha. Pełnomocnik organu wnosił i wywodził jak w odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie w części .

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst. jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – dalej p.p.s.a.).

Podstawę prawną wniesionej w niniejszej sprawie skargi stanowił art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie województwa ( tekst. jedn. Dz. U. z 2016r. poz. 486 z późn. zm. dalej: u.s.w.). Zgodnie z tym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu organu samorządu województwa, który wydał przepis do usunięcia naruszenia prawa - zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego. Warunkami skutecznego wniesienia skargi w oparciu o powołany przepis są: wydanie przez organ województwa uchwały w sprawie z zakresu administracji publicznej, którą naruszono interes prawny lub uprawnienie skarżącego, uprzednie bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia, zachowanie terminu do wniesienia skargi przewidzianego przepisami p.p.s.a.

Przystępując do analizy spełnienia przez skarżącą warunków niezbędnych do skutecznego wniesienia skargi w oparciu o powołany wyżej przepis u.s.w., Sąd w pierwszej kolejności stwierdził, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej (art. 9 i 89 u.s.w.). Spełniona została również przesłanka bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Skarga została wniesiona w terminie.

Kolejną kwestią było ustalenie, czy skarżąca ma interes prawny w żądaniu zbadania legalności uchwały przez Sąd Administracyjny. Zdaniem Sądu przesłanka ta została spełniona, jako że grunty stanowiące własność skarżącej zostały włączone do obwodów łowieckich. To powoduje realnie ograniczenia własnościowe, co zostanie rozwinięte w dalszej części uzasadnienia. Przy czym, uprawnienia skarżącej dotyczące nieruchomości wskazanych w skardze, jako objętych obwodem łowieckim nr [...], nie były kwestionowane w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, ani w odpowiedzi na skargę. Zwrócić należy jednak uwagę, że skarżąca domaga się stwierdzenia nieważności uchwały w części dotyczącej całego obwodu łowieckiego nr [...], podczas gdy należące do niej nieruchomości stanowią tylko niewielką jego część. Natomiast dla skutecznego wywiedzenia skargi konieczne jest legitymowanie się interesem prawnym. Zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem orzecznictwa na stronie skarżącej spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, a nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Wnosząc skargę strona skarżąca musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jej prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżonym aktem, polegający na tym, że narusza on jej interes prawny lub uprawnienia (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9 września 2004 r. sygn. akt II SA/Bk 364/04; wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 października 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 528/09; postanowienie WSA w Szczecinie z dnia 11 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Sz 1518/15). Ponieważ do wniesienia skargi nie legitymuje stan jedynie zagrożenia naruszeniem, stąd w skardze należy wykazać w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę ( por. wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1563/04; wyrok NSA z dnia 22 lutego 2006 r. sygn. akt II OSK 1127/05). W niniejszej sprawie skarżąca nie wykazał interesu prawnego do zaskarżenia przedmiotowej uchwały w tej część obwodu łowieckiego nr [...], na którym nie znajdują się należące do niej działki, wobec czego należało skargę w tej części odrzucić.

Przechodząc do oceny zasadności skargi w pozostałym zakresie wskazać należy, że zgodnie z art. 27 ust. 1 – 3 ustawy z dnia 13 października 1995r. Prawo łowieckie ( tekst jedn. Dz. U. z 2005r. Nr 127 poz. 1066 z późn. zm.) w brzmieniu na dzień podejmowania zaskarżonej uchwały, podziału na obwody łowieckie oraz zmiany granic tych obwodów dokonuje w obrębie województwa właściwy sejmik województwa, w drodze uchwały, po zasięgnięciu opinii właściwego dyrektora regionalnej dyrekcji Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe i Polskiego Związku Łowieckiego, a także właściwej izby rolniczej (ust. 1). Jeżeli obwód łowiecki ma się znajdować w obszarze więcej niż jednego województwa, uchwałę, o której mowa w ust. 1, podejmuje sejmik województwa właściwy dla przeważającego obszaru gruntów w uzgodnieniu z sejmikiem województwa właściwym dla pozostałego gruntu (ust. 2).

Zasadnie wskazała skarżąca, że art. 27 ust. 1 został uznany za niezgodny art. 64 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 lipca 2014 r. sygn. akt P 19/13 (Dz.U.2014.951). Zgodnie z wyrokiem TK wymieniony wyżej przepis utracił moc z dniem 22 stycznia 2016 r. W wyroku tym wskazano m. in., że właścicielom nieruchomości wchodzących w skład obwodu łowieckiego nie przysługują żadne środki prawne umożliwiające wyrażenie sprzeciwu wobec wykonywania polowania na gruntach będących przedmiotem ich własności. Właściciel nieruchomości wchodzącej w skład obwodu łowieckiego jest zobowiązany do znoszenia ingerencji w jego prawo własności przez osoby wykonujące polowanie zgodnie z normami wyrażonymi w przepisach m. in. Prawa łowieckiego. Z przeprowadzonej przez Trybunał analizy wynika ponadto, że właściciel może nawet nie być skutecznie poinformowany o tym, iż na jego nieruchomości będzie odbywać się polowanie. Wykonywanie polowania na cudzym gruncie wiąże się również z ryzykiem powstania szkód w mieniu (szkody łowieckie). Jak wynika z analizy przeprowadzonej przez TK włączenie nieruchomości gruntowej do obwodu łowieckiego aktualizuje liczne ograniczenia możliwości pełnego korzystania przez właściciela z przedmiotu prawa własności. Ograniczenia te dotyczą wszystkich podstawowych uprawnień właścicielskich ukształtowanych w historycznym rozwoju prawa własności i mają charakter publicznoprawny, wynikający ze specjalnego reżimu administracyjnoprawnego. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego środki prawne ograniczające konstytucyjne prawa i wolności powinny być jak najmniej uciążliwe dla podmiotów, których prawa lub wolności ulegną ograniczeniu. Innymi słowy - jeżeli ten sam cel możliwy jest do osiągnięcia przy zastosowaniu innego środka nakładającego mniejsze ograniczenia na prawa i wolności jednostki, to zastosowanie przez ustawodawcę środka bardziej uciążliwego wykracza poza to, co jest konieczne, więc narusza Konstytucję. W tym kontekście Trybunał stwierdził, że mechanizm tworzenia obwodów łowieckich, biorąc pod uwagę całokształt ograniczeń będących skutkiem objęcia nieruchomości granicami obwodu łowieckiego, jest ukształtowany w sposób niespełniający przesłanki proporcjonalności sensu stricto. Trybunał zauważył, że na wszystkie te ograniczenia nakłada się dodatkowo niedostatecznie uregulowany obowiązek informacyjny wobec właścicieli, których nieruchomość należy do obwodu łowieckiego. Zdaniem Trybunału prawodawca przyjąwszy analizowany model tworzenia obwodów łowieckich i związanych z tym ograniczeń prawa własności nieruchomości, nie wyważył odpowiednio podlegających ochronie wartości.

Na marginesie można dodać, że w wyroku z 29 kwietnia 1999 r. w sprawie Chassagnou i inni przeciwko Francji (nr skarg 25088/94, 28331/95 i 28443/95, Lex nr 76997) Europejski Trybunał Praw Człowieka wskazał, że wprowadzenie obowiązku tolerowania polowań na terenie prywatnej nieruchomości stanowi ingerencję w prawo własności. Jednocześnie zmuszanie właścicieli do tolerowania na ich gruncie aktywności, która jest sprzeczna z ich przekonaniami stanowi nieproporcjonalne ograniczenie prawa własności chronionego art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175/1, ze zm.).

Wbrew stanowisku Sejmiku Województwa [...] nie ma przy tym znaczenia, że przywołany wyrok TK zapadł po wydaniu uchwały będącej przedmiotem kontroli, a kwestionowany przepis utracił moc obowiązującą z upływem 18 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej (tj. z dniem 22 stycznia 2016 r.).

W wyroku NSA z 14 października 2015 r., sygn. akt I OSK 54/14 zauważa się, że w orzecznictwie dominuje stanowisko wskazujące na konieczność eliminowania z obrotu prawnego wydanych przed ogłoszeniem wyroku Trybunału rozstrzygnięć, opartych na podstawie przepisów, których niekonstytucyjność stwierdził Trybunał. Uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją przepis prawa nie może być stosowany przez sądy i inne organy w odniesieniu do stanów faktycznych sprzed ogłoszenia orzeczenia Trybunału, co oznacza, że przepis ten nie może być stosowany, poczynając od daty jego uchwalenia. Wejście w życie negatywnego orzeczenia Trybunału skutkuje tym, że należy przyjąć fikcję prawną, jakoby niekonstytucyjny przepis nigdy nie obowiązywał, a przynajmniej nie obowiązywał w chwili wejścia w życie Konstytucji.

Zatem, analogicznie stanowisko należałoby przyjąć w zakresie ocen aktów prawa miejscowego, wydawanych na podstawie delegacji ustawowej, w sytuacji stwierdzenia niekonstytucyjności przepisu delegującego, jak w niniejszej sprawie. Zakwestionowane uregulowania Prawa łowieckiego, stanowiące podstawę wydanej uchwały od samego początku nie odpowiadały standardom konstytucyjnym, ingerując nieproporcjonalnie w prawo własności prywatnej, a TK jedynie to potwierdził w wydanym wyroku. To z kolei oznaczało konieczność uznania nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej obwodu łowieckiego nr [...] w zakresie dotyczącym działek będących własnością skarżącej.

Rozstrzygnięcie to pozostaje w zgodzie z art. 23 ust. 1 Prawa łowieckiego, który wymaga, by obwód łowiecki stanowił obszar gruntów o ciągłej powierzchni, zamkniętej jego granicami, nie mniejszy niż trzy tysiące hektarów, na którego obszarze istnieją warunki do prowadzenia łowiectwa.

W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi (300 zł), Sąd rozstrzygał w oparciu o przepis art. 200 p.p.s.a.