Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Małgorzata Niedobylska Sędziowie NSA Jacek Surmacz / spr./ WSA Jarosław Szaro Protokolant ref. staż. Joanna Kulasa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 sierpnia 2015r. sprawy ze skargi Gminy Olszanica na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rzeszowie z dnia 2 czerwca 2015 r. nr XI/2396/2015 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy Olszanica z dnia 7 maja 2015 r. nr VII/38/2015 o upoważnieniu wójta do zaciągnięcia zobowiązania finansowego. uchyla zaskarżoną uchwałę

I SA/Rz 699/15

UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi jest uchwała Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rzeszowie (dalej: RIO) z dnia 2 czerwca 2015r. nr XI/2396/2015.

RIO, opisaną powyżej uchwałą, na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 3 i art. 18a ust. 3 ustawy z dnia 7 października 1992r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz.U. z 2012r., poz. 1113) w zw. z art. 91 ust. ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013r., poz. 594 ze zm.; dalej: ustawa samorządowa), stwierdziła nieważność w całości uchwały Rady Gminy Olszanica z dnia 7 maja 2015r. nr VII/38/2015 w sprawie upoważnienia Wójta Gminy Olszanica do zaciągnięcia zobowiązania finansowego na 2016r. na zadanie p.n. "Dowóz uczniów spoza terenu Gminy Olszanica do Zespołu Szkół Publicznych w Uhercach Mineralnych w okresie od 01 września 2015 roku do 24 czerwca 2016 roku przekraczającego kwotę ustaloną w budżecie gminy na 2015r.".

W uzasadnieniu swojej uchwały RIO wskazała, że art. 6 ustawy samorządowej stanowi, że do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. Natomiast jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, rozstrzyganie w tych sprawach należy do gminy. Z kolei art. 7 tej ustawy stanowi, że zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy, w tym, na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 8 – z zakresu edukacji publicznej. Art. 18 ust. 1 ustawy samorządowej przesądza, że do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej.

Podstawą do udzielenia dofinansowania z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dowozu dzieci do szkół stanowią normy prawne ujęte w ustawie z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004r., nr 256, poz. 2572 ze zm.; dalej: ustawa oświatowa), będącym przepisem szczególnym normującym działalność jednostki samorządu terytorialnego, określonej w art. 7 ust. 1 pkt 8 ustawy samorządowej. Możliwość dofinansowania dowozu dzieci do szkół winna wynikać wprost z obowiązujących przepisów prawa w tym zakresie, gdyż organ władzy publicznej, wykonując zadania publiczne, obowiązany jest działać wyłącznie w granicach obowiązującego prawa. Zgodnie z art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.; dalej: Konstytucja RP) orany władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, a więc każde działanie władzy publicznej musi znajdować umocowanie w przepisach prawa upoważniających do podjęcia danego aktu prawnego.

Zgodnie z art. 17 ustawy oświatowej w gminie, w której realizowany jest obowiązek szkolny, sieć publicznych szkół powinna być zorganizowana w sposób umożliwiający wszystkim dzieciom spełnienie tego obowiązku, z uwzględnieniem art. 17 ust. 2 tj. droga dziecka z domu do szkoły nie może przekroczyć:

1) 3 km - w przypadku uczniów klas I-IV szkół podstawowych,

2) 4 km – w przypadku uczniów klas V-VI szkół podstawowych oraz uczniów gimnazjów.

Art. 17 ust. 3 ustawy oświatowej normuje, że jeżeli droga dziecka z domu do szkoły, w której obwodzie dziecko mieszka, przekracza odległości wymienione w art. 17 ust. 2, obowiązkiem gminy jest zapewnienie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu dziecka albo zwrot kosztów przejazdu dziecka środkami komunikacji publicznej, jeżeli dowożenie zapewniają rodzice, a do ukończenia przez dziecko 7 lat – także zwrot kosztów przejazdu opiekuna dziecka środkami komunikacji publicznej. Obowiązki gminy w zakresie dowozu dzieci do szkół są również określone w art. 17 ust. 3a ustawy oświatowej, a mianowicie w sytuacji gdy droga dziecka z domu do szkoły, w której obwodzie dziecko mieszka nie przekracza odległości wymienionych w art. 17 ust. 2, gmina może zorganizować bezpłatny transport, zapewniając opiekę w czasie przewozu. Natomiast art. 17 ust. 4 normuje, że rada gminy z uwzględnieniem ust. ust. 1 i 2 ustala sieć publicznych szkół podstawowych i gimnazjów prowadzonych przez gminę, a także określa granicę obwodów publicznych szkół podstawowych i gimnazjów, z wyjątkiem specjalnych mających siedzibę na obszarze gminy, z zastrzeżeniem art. 58 ust. 2 ustawy. W przypadku publicznych szkół podstawowych i gimnazjów prowadzonych przez inne organy, określenie granic ich obwodów następuje w uzgodnieniu z tymi organami. Przedstawione uregulowania ustawowe – w ocenie RIO – oznaczają, że w ramach obowiązujących przepisów prawa brak jest możliwości finansowania dowozu uczniów do szkół, którzy mieszkają poza ustalonym obwodem szkolnym i to bez względu na fakt czy droga dziecka do szkoły przekracza wymagane ustawowo odległości, bądź ich nie przekracza. RIO nie kwestionuje przysługującego rodzicom konstytucyjnego prawa wyboru szkoły dla dziecka, ale gmina nie może ponosić ze swojego budżetu wydatków związanych z transportem uczniów spoza jej terenu. Podjęta przez Radę Gminy Olszanica uchwała prowadzi również do naruszenia prawa, gdyż oznacza zaspokajanie potrzeb mieszkańców innej gminy, gdy tymczasem Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 30 września 1997r. K6/97, orzekając o zgodności z art. 17 ust. 3 ustawy oświatowej z Konstytucją wskazał, że obowiązek zapewnienia bezpłatnego transportu uczniów do szkół lub refundacja kosztów tego transportu ma charakter publiczny i wiąże się z zaspokajaniem zbiorowych potrzeb mieszkańców oraz jest realizowany w obrębie właściwości miejscowej gminy.

RIO ponadto wskazała na art. 216 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2013r. poz. 885 ze zm.; dalej: ustawa finansowa), zgodnie z którym wydatki budżetów jednostek samorządu terytorialnego są przeznaczone na realizację zadań określonych w odrębnych przepisach, a w szczególności na zadania własne jednostek samorządu terytorialnego, zadania z zakresu administracji rządowej i inne zadania zlecone ustawami jednostkom samorządu terytorialnego, zadania przejęte przez jednostki samorządu terytorialnego do realizacji w drodze umowy lub porozumienia, zadania realizowane wspólnie z innymi jednostkami samorządu terytorialnego, pomoc rzeczową lub finansową dla innych jednostek samorządu terytorialnego określoną odrębną uchwałą przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego oraz programy finansowane z udziałem środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt pkt 2 i 3 tej ustawy.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na uchwałę RIO wniosła Gmina Olszanica, działająca poprzez pełnomocnika – adwokata.

Wniosła o uchylenie zaskarżonej uchwały i zarzuciła:

naruszenie art. 6 ust. ust. 1 i 2 oraz art. 18 ust. 1 ustawy samorządowej, stwierdzających że do właściwości gminy i rady gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej – polegające na przyjęciu, że gmina nie może ponosić ze swojego budżetu wydatków związanych z transportem uczniów spoza jej terenu w przypadku, gdy uczniowie zamieszkują poza ustalonym obwodem szkolnym, w sąsiedniej gminie.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że ustawodawca poprzez uregulowania zawarte w art. 20a ust. 2 oraz art. 20c ust. 7, pozostawia gminom możliwość przyjęcia do szkół i przedszkoli dzieci spoza obwodu danej placówki oświatowej i spoza gminy i w tym zakresie pozostawia dyrektorom tych szkół i placówek oświatowym oraz gminom, jako organom prowadzącym swobodę powzięcia decyzji. Trudno jest założyć, aby intencją racjonalnego ustawodawcy było ustawowe ograniczenie możliwości zapewnienia równego traktowania wszystkich uczniów uczęszczających do danej szkoły, w tym poprzez zapewnienie im bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu lub zwrotu kosztów przejazdu środkami komunikacji publicznej. Taka wykładnia prowadząca do nierównego traktowania uczniów narusza konstytucyjną zasadę równości praw, wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP.

Brak pozytywnego przepisu w ustawie oświatowej regulującego tę sprawę nie może być podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy, gdyż zgodnie z art. 6 ust. 1 i art. 18 ust. 1 ustawy samorządowej oraz art. 164 ust. 3 Konstytucji RP, determinują one działania gminy w zakresie imperium i dominum. Również preambuła i art. 4 ust. ust. 4 i 5 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, którą Polska ratyfikowała w 1992 roku przekonuje o kompetencji gminy w tym zakresie.

Ustawa oświatowa ma na celu zabezpieczenie, szeroko pojętego, dobra dziecka i wykładnie jej przepisów w sposób ograniczający w istocie dzieciom możliwość dzieciom skorzystania z wyższych jeszcze standardów niż gwarantuje ustawa, byłoby całkowicie niezgodne z jej duchem. Kontynuując logikę interpretacyjną RIO należałoby przyjąć, że dzieci uczęszczające do danej szkoły, a mieszkające poza jej obwodem, nie mogłyby korzystać z bezpłatnych pozalekcyjnych zajęć (wyjazd do teatru, kina, na basen).

Kolejnym argumentem za stanowiskiem gminy jest art. 3 Konwencji o prawach dziecka.

Odnosząc się do przywołanego przez RIO orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego K6/97 wskazano, że orzeczenie to zapadło przed wejściem w życie Konstytucji RP i nie dotyczyło przedmiotowego stanu faktycznego.

W odpowiedzi na skargę RIO wniosła o jej oddalenie, podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko i podkreśliła że art. 6 i art. 18 ust. 1 ustawy samorządowej nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do zaplanowania wydatków z budżetu gminy, lecz kompetencja rady gminy powinna mieć oparcie w przepisach szczególnych. W obszarze finansów publicznych obowiązuje bowiem zasada, że gminie wolno zaplanować wyłącznie takie wydatki, które są przewidziane prawem. Oznacza to, że wyłącznie istnienie pozytywnej regulacji prawnej umożliwia wydatkowanie środków z budżetu gminy (wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 17 sierpnia 2009r. I SA/Rz 629/09). Materialnoprawną podstawę finansowania z budżetu gminy dowozu dzieci do szkoły stanowią przepisy art. 17 ust. 3 ustawy oświatowej. Z przepisów tych jednoznacznie wynika, że obowiązek gminy w zakresie zapewnienia bezpłatnego dowozu do szkół dotyczy dzieci zamieszkałych w obwodzie szkoły. Ustawa nie przewiduje żadnych wyjątków od tej zasady oraz nie nakłada innych obowiązków na gminę a w szczególności polegających na objęciu bezpłatnym dowozem do szkół dzieci zamieszkałych poza obwodami szkół gminnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona, a to z tego powodu, że RIO dokonała wadliwej wykładni art. 17 ust. 3 ustawy oświatowej.

Gmina Olszanica wykonuje zadania publiczne samodzielnie i na własną odpowiedzialność. Ustawa samorządowa nie definiuje pojęcia sprawy zadania publicznego. Załatwianie takich spraw (zadania publicznego) zmierza do zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej (uchwała TK z dnia 27 września 1994r., W10/93). Zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej nie może być rozumiane zbyt prosto, jako ograniczone wyłącznie do mieszkańców tej gminy, a natomiast rozumiane jako podejmowane i realizowane z korzyścią dla wspólnoty. Oznacza to – w realiach niniejszej sprawy – że rozwój edukacji oświatowej na terenie gminy może nastąpić również poprzez stymulowanie ilości uczniów uczęszczających do szkół publicznych na terenie gminy, nawet zamieszkałych poza terytorium gminy, gdyż większa liczba uczniów, przy zaistnieniu właściwej organizacji, wysokiego poziomu nauczania prowadzi do podniesienia poziomu i standardów nauczania, co w konsekwencji jest realizacją dyrektywy – zadania gminy – zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej w zakresie edukacji publicznej. Podkreśla się w literaturze przedmiotu, że załatwianie spraw publicznych należy wiązać z jak najszerzej pojętym rozwojem wspólnoty (H.Izdebski i M.Kulesza "Administracja publiczna. Zagadnienia ogólne "Wyd. III Warszawa 2004 s.104 oraz s. 120 – 124, zwłaszcza uwagi o "zarządzaniu rozwojem", jako jednej z czterech głównych sfer działania współczesnej administracji). Niezbędnym jest w tym miejscu przytoczenie art. 166 ust. 1 Konstytucji RP, a mianowicie, że: "Zadania publiczne służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej są wykonywane przez jednostkę samorządu terytorialnego jako zadania własne".

Z kolei art. 7 Konstytucji RP stanowiący, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, zakazuje domniemywania kompetencji danego organu, a tym samym wskazuje, że działania władzy publicznej powinny być osadzone w normie kompetencyjnej. Należy tu odróżnić działania władcza i niewładcze. Wszędzie tam, gdzie gmina działa w sferze imperium tzn. działa w sposób władczy jednostronne rozstrzygając o prawach i obowiązkach jednostki, organ powinien posiadać wyraźną podstawę prawną upoważniającą go do takiego działania. W przypadku natomiast, gdy gmina działa w sferze niewładczej – dominum – ma ona zagwarantowaną samodzielność, nie tylko co do przedmiotu działania, lecz także co do formy działania.

RIO powołuje się na art. 216 ust. 2 ustawy finansowej, a mianowicie że wydatki budżetu jednostki samorządu terytorialnego są przeznaczone na realizację zadań określonych w odrębnych przepisach, a w szczególności, między innymi, na zadania własne jednostek samorządu terytorialnego i wywodzi z tego interpretacyjny wniosek, że takim przepisem regulującym w sposób zupełny kwestię bezpłatnego dowozu dzieci do szkół reguluje art. 17 ust. 3 ustawy oświatowej.

Powyżej zarysowany spór interpretacyjny pomiędzy gminą a RIO, a sprowadzający się w istocie do tego czy art. 6 ust. 1 i art. 18 ust. 1 ustawy samorządowej stanowi samodzielną podstawę do stanowienia przez gminę jest w kontekście przedmiotowej sprawy niedeterminujący. Przyjmując bowiem, że art. 7 ust. 1 pkt 8 ustawy samorządowej jest przepisem wskazującym zadania gminy i nie może stanowić samodzielnej podstawy do zaplanowania wydatków z budżetu gminy, lecz kompetencja rady gminy powinna mieć oparcie w przepisach szczególnych (tak wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 17 sierpnia 2009r. I SA/Rz 629/09), oraz że w obszarze finansów publicznych obowiązuje zasada, że gminom wolno zaplanować wyłącznie takie wydatki, które są przewidziane prawem i że wyłącznie istnienie pozytywnej regulacji umożliwia wydatkowanie środków z budżetu gminy (cyt. wyrok WSA w Rzeszowie) oraz że art. 6 i art. 18 ust. 1 ustawy samorządowej nie mogą stanowić samodzielnej podstawy prawnej do podjęcia uchwały przez gminę, to Sąd stwierdza, że RIO dokonało wadliwej wykładni przepisu kompetencyjnego, pozytywnego, upoważniającego do podjęcia uchwały przez Radę Gminy Olszanica, której nieważność stwierdziła RIO.

Wykładnia przepisów każdorazowo musi się rozpoczynać od wykładni językowej, natomiast nie oznacza to że nie występują sytuację uprawniające do odejścia od rezultatów interpretacji semantycznej. Takie pominięcie rezultatów interpretacji językowej staje się możliwe – a niekiedy nawet niezbędne – w dwóch sytuacjach. Po pierwsze wówczas gdy nie dostarcza ona rezultatów jednoznacznych, a po drugie – gdy jej rezultaty są jednoznaczne – ale stoją w zasadniczej sprzeczności z przestrzeganą przez interpretatora hierarchią wartości (B.Brzeziński. Wykładnia prawa podatkowego. Ośrodek Doradztwa i Doskonalenia Kadr Sp. z o.o. Gdańsk 2013, strona 25).

Wspomniana hierarchia wartości wiąże się w sposób determinujący z dyrektywą wykładni zgodnej z Konstytucją. Treścią tej dyrektywy jest poszukiwanie i wybór takiego znaczenia przepisów – spośród dwóch lub większej liczby hipotez interpretacyjnych – aby w możliwie największym zakresie realizowane były wartości konstytucyjne. W praktyce interpretacyjnej oznacza to w pierwszym rzędzie pominięcie takich hipotez interpretacyjnych, które są sprzeczne z Konstytucją (B.Brzeziński, op. cit. str. 92). Dyrektywa ta została wypracowana w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (orzeczenie TK z dnia 4 października 1995r. K8/95 – OTK 1995, nr 2, poz. 8; uchwała TK z dnia 6 września 1995r. W20/94 - OTK 1995, nr 1, poz. 6 oraz uchwała TK z dnia 15 maja 1996r. W2/96 – OTK 1996, nr 3, poz. 23). Dyrektywa ta ma solidne umocowanie w aksjologii systemu prawa z tego względu, że Konstytucja zajmuje szczególne miejsce w tym systemie, wyrażając w szczególności podstawowe jego wartości (B.Brzeziński, op. cit. str. 92). Należy poczynić jeszcze uwagę, że wykładnia językowa jest – ze względu na tekstualność współczesnego prawa - punktem wyjścia i podstawową metodą wykładni, to jednak oprócz wykładni zgodnej z Konstytucją RP należy mieć na uwadze również intencje ustawodawcy (wykładnia celowościowa). Warty odnotowania jest wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 stycznia 1993r. – III ARN 84/92 – OSNC 1993, nr 10, poz. 183, w którym Sąd stwierdził, że wykładnia gramatyczno – językowa jest tylko jednym z powszechnie przyjmowanych w rozumowaniu prawniczym sposobów wykładni, a wnioski z niej płynące mogą być również często mylące i prowadzić do rezultatów merytorycznie błędnych, niezgodnych z rzeczywistymi intencjami ustawodawcy, a czasami nawet prowadzić do rezultatów niesprawiedliwych i krzywdzących stronę postępowania. Dlatego też musi być ona uzupełniona wnioskami płynącymi z zastosowania innych rodzajów wykładni: historycznej, systemowej, funkcjonalnej, logicznej a wreszcie – jeśli nie przede wszystkim – celowościowej. Sąd przytoczył ten wyrok Sądu Najwyższego, gdyż nawet już w stanie prawnym sprzed obowiązywania Konstytucji RP zwracano uwagę, że wykładnia językowa nie jest jedyną metodą interpretacji przepisów, gdyż w określonych sytuacjach może prowadzić, nawet, do rezultatów niesprawiedliwych.

Jeśli poprzestać, tak jak uczyniła to RIO, na wykładni językowej art. 17 ust. 3 to należałoby przyjąć, że gmina jest obowiązana lub uprawniona do zapewnienia bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu dziecka albo do zwrotu kosztów przejazdu dziecka środkami komunikacji publicznej, gdy dziecko mieszka w obwodzie szkoły. Natomiast, jeśli się weźmie pod uwagę okoliczności i argumenty prawne podnoszone przez Gminę w skardze, a mianowicie że rodzicom (opiekunom dzieci) z mocy art. 32 Konstytucji RP w związku z art. 20a ust. 2 oraz art. 20c ust. 7 ustawy oświatowej przysługuje prawo wyboru szkoły, do której ma uczęszczać dziecko (co nie kwestionuje RIO) i jest to konstatacja gwarantująca równość podmiotów wobec prawa, to należy odrzucić aby intencją ustawodawcy było uniemożliwienie gminom bezpłatnego dowozu dzieci do szkół, w sytuacji gdy zamieszkują one poza obwodem danej szkoły, albo nawet poza terytorium gminy. Prowadziłoby to bowiem do nieuprawnionego nierównego traktowania ze względu na miejsce zamieszkania ucznia, przy jednoczesnym zagwarantowaniu możliwości wyboru szkoły. Wykładnia zaprezentowana przez RIO nie uwzględnia prokonstytucyjnej wykładni, a więc zasad wynikających z art. 32 i art. 2 Konstytucji RP, jak też wykładni celowościowej oraz wykładni systemowej, w tym wewnętrznej (w obrębie ustawy oświatowej istniałyby więc przepisy gwarantujące wybór szkoły - art. 20a ust. 2 oraz art. 20c ust. 7 i przepisy – art. 17 ust. 3 w zw. z ust. 2, które wskutek wadliwej wykładni różnicowałyby prawa jednostki). W konsekwencji wykładnia zaprezentowana przez RIO jest wykładnią, w ocenie Sądu, niedopuszczalną.

Argumentem, że rozumienia potrzeb wspólnoty gminnej nie należy zawsze utożsamiać z jej mieszkańcami, jako beneficjentami np. pomocy finansowej jest rozwiązanie prawne dotyczące dotacji celowej dla podmiotów prowadzących żłobki na terenie gminy. Ograniczanie przez niektóre gminy, dotacji do dzieci zamieszkałych na terenie gminy nie jest uzasadnione prawnie (wyrok NSA z dnia 5 lutego 2014r. II GSK 1871/12).

Z powyższych przyczyn, na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r. poz. 270 ze zm.), Sąd uchylił zaskarżoną uchwałę RIO.