Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak Kubiak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek Protokolant sekretarz sądowy Marcin Kowalski po rozpoznaniu w dniu 18 września 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 marca 2013 r. sygn. akt II SAB/Gd 4/13 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II SAB/Gd 4/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, w sprawie ze skargi [...] z o.o. w Warszawie na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku w sprawie lokalizacji celu publicznego, w pkt 1 - umorzył postępowanie w części dotyczącej zobowiązania organu do wydania w określonym terminie decyzji, w pkt 2 – stwierdził, że bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

[...] Spółka z o.o. z siedzibą w Warszawie, złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku, w sprawie dotyczącej rozpoznania odwołań E. K. i J. K. od decyzji Prezydenta Miasta Gdańska z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Prezydent Miasta Gdańska wydał, w dniu [...] stycznia 2012 r., na wniosek skarżącej, decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego w przedmiocie budowy stacji bazowej telefonii komórkowej.

Strony postępowania J. K. oraz E. K. wniosły odwołania od powyższej decyzji. Skarżąca Spółka podniosła, że nie została powiadomiona o niezałatwieniu sprawy w terminie i nie uzyskała żadnej informacji ze strony Kolegium. Bezskuteczne pozostało również wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

W odpowiedzi na skargę SKO w Gdańsku wniosło o umorzenie postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego jest uzasadniona. Organ nie rozpoznał bowiem wniesionego odwołania w ustawowym terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a. Nie wskazał przy tym skarżącej, będącej adresatem zaskarżonej decyzji, przyczyn naruszenia terminu zakończenia sprawy.

W dniu [...] stycznia 2013 r., a więc przed wydaniem rozstrzygnięcia przez Sąd w niniejszej sprawie, wydana została przez organ decyzja w przedmiocie rozpoznania wniesionych odwołań. Tym samym, zdaniem Sądu, bezczynność będąca przedmiotem skargi przestała istnieć, gdyż po wniesieniu skargi organ wydał decyzję. W konsekwencji, postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiocie wyznaczenia organowi terminu do wydania rozstrzygnięcia stało się bezprzedmiotowe i podlegało umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a.

Sąd pierwszej instancji uznał, że w sprawie zaistniała bezczynność organu odwoławczego i bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 35 § 1 i § 3 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, a załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym powinno nastąpić w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. W rozpoznawanej sprawie organ nie rozpoznał w tym terminie wniesionych odwołań, nie wyjaśnił stronie postępowania, na rzecz której została wydana decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, przyczyn przekroczenia terminu. Nie informował skarżącej o konieczności i powodach przedłużenia terminu rozpoznania sprawy, do czego obligował go przepis art. 36 § 1 i 2 k.p.a. Odwołującym się, informacja o terminie rozpoznania sprawy w ciągu 3-4 miesięcy, została doręczona ze wskazaniem, że sprawy są rozpoznawane według kolejności.

W skardze kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku zaskarżyło powyższy wyrok w części, obejmującej punkty 2 i 3 sentencji i zarzuciło mu:

- naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 149 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. wyrażające się w zastosowaniu wynikającej z powyższych przepisów normy, tj. uznanie bezczynności organu za rażąco naruszającą prawo w sytuacji, która nie wypełniała warunków określonych przez jej hipotezę, to jest organ administracji publicznej nie pozostawał w bezczynności;

- naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w zw. z 132 P.p.s.a. poprzez rozstrzygnięcie sprawy wyrokiem, a nie postanowieniem, jak tego wymaga art. 161 § 1 P.p.s.a., co doprowadziło do sprzeczności pomiędzy formą a treścią orzeczenia;

- naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 oraz art. 149 § 2 P.p.s.a., poprzez jednoczesne umorzenie postępowania i rozstrzygnięcie o charakterze bezczynności organu, co doprowadziło Sąd pierwszej instancji do wewnętrznie sprzecznego rozstrzygnięcia sprawy;

- naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 141 § 4 P.p.s.a. wyrażające się w uzasadnieniu wyroku w sposób wewnętrznie sprzeczny, poprzez przyjęcie tezy, że choć organ w chwili orzekania przez sąd nie pozostaje w bezczynności, to jednocześnie bezczynność ta nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, co doprowadziło Sąd pierwszej instancji do błędnych wniosków w zakresie uznania bezczynności organu za rażąco naruszającą prawo i

obciążenia organu kosztami postępowania.

Mając powyższe zarzuty na uwadze strona skarżąca kasacyjnie wniosła o:

uchylenie zaskarżonego wyroku w części obejmującej punkty 2 i 3 i umorzenie postępowania na podstawie 189 P.p.s.a., względnie przekazanie sprawy w tej części Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania,

zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - zwanej dalej P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.

Nie można podzielić zarzutu strony skarżącej naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 oraz art. 149 § 2 P.p.s.a. Trafnie bowiem Sąd uznał, że skoro przed wydaniem rozstrzygnięcia wydana została decyzja w przedmiocie rozpoznania wniesionych odwołań od decyzji organu pierwszej instancji, to tym samym bezczynność będąca przedmiotem skargi przestała istnieć. W konsekwencji postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiocie wyznaczenia organowi terminu do wydania rozstrzygnięcia stało się bezprzedmiotowe i podlegało w związku z tym umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a.

Zaznaczyć trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08 (ONSAiWSA 2009, nr 4, poz. 63) orzekł, że: "umarza się postępowanie w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności". W powołanej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że stosownie do art. 149 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z przepisu tego wynika, że wydanie przez organ decyzji lub innego aktu wyłącza możliwość uwzględnienia skargi nawet wówczas, gdy ta decyzja lub akt podjęte zostały z naruszeniem terminu przewidzianego do ich wydania. Jest zatem rzeczą oczywistą, że jeżeli do daty orzekania przed sąd, organ administracji publicznej, którego dotyczyła skarga na bezczynność, wyda akt lub podejmie czynność, których domagała się strona, to - mimo pozostawiania w zwłoce - przestaje on tkwić w bezczynności. Postępowanie administracyjne w sprawie jego bezczynności staje się więc bezprzedmiotowe również i z tego powodu i dlatego podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a.

Bezczynność występuje wówczas, gdy w ustawowo określonym czasie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub niespiesznie prowadzi postępowanie, nie podejmując rozstrzygnięcia lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też aktu czy czynności, o jakich mowa w pkt 4 § 2 art. 3 P.p.s.a.

Skarga na bezczynność organu administracji publicznej uruchamia postępowanie sądowe, w którym sąd ogranicza się wyłącznie do ustalenia czy organowi można przypisać stan bezczynności. Przedmiotem oceny sądu w takim postępowaniu staje się kwestia, czy stan bezczynności organu w danej sprawie istotnie zachodzi, a jeśli tak, to czy nakazanie organowi załatwienia sprawy jest na datę orzekania przez sąd dopuszczalne, uzasadnione i celowe. Ponadto wskazać należy, że orzeczenie sądu stwierdzające bezczynność organu daje jednostce (osobie prawnej) prawo do ubiegania się odszkodowanie na zasadach określonych, w kodeksie cywilnym, jeżeli owa bezczynność spowodowała szkodę (art. 4171 § 3 k.c.). Ustawodawca uregulował właściwe tryby dla stwierdzenia niezgodności z prawem zachowań organów władzy publicznej polegające na naruszeniu obowiązku wydania orzeczenia. Tym samym brak orzeczenia w zakresie objętym dyspozycją art. 149 § 1 zdanie drugie P.p.s.a. uniemożliwia stronie dochodzenie odszkodowania z tytułu bezczynności organu do wydania aktu administracyjnego.

W tej sytuacji umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego, ze skargi na bezczynność postępowania, z uwagi na jego bezprzedmiotowość z tego powodu, że skarga dotyczy postępowania administracyjnego, które zakończyło się przed wydaniem wyroku, spowodowałaby brakiem możliwości uzyskania wskazanego odszkodowania, a także wypaczyłoby sens wprowadzenia powyższej regulacji do ustawy. Należy bowiem podnieść, że wprowadzone w ostatnim czasie zarówno do postępowania cywilnego, jak i administracyjnego środki prawne dyscyplinujące sprawność postępowania oraz dochodzenia odszkodowanie za bezczynność, czy przewlekłe prowadzenie spraw są wynikiem stanowiska Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, który wielokrotnie w swoim orzecznictwie, na tle spraw przeciwko Polsce wskazywał, że do realizacji zasady załatwienia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki niezbędne są efektywne środki do walki z bezczynnością organów (zob. orzeczenia ETPC: Kudła przeciwko Polsce, skarga nr 30210/96, LEX nr 42805; Majkrzyk przeciwko Polsce, skarga nr 52168/99, LEX nr 76830; Humen przeciwko Polsce, skarga nr 26614/95, LEX nr 40788; Podbielski przeciwko Polsce, skarga nr 27916/95, LEX nr 40787).

Argumentacja skarżącego kasacyjnie organu odnośnie bezprzedmiotowości prowadzenia postępowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, z uwagi na zakończenie postępowania odwoławczego jest bezpodstawna. Orzeczenie w przedmiocie stwierdzenia, że bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, stanowi przesłankę sine qua non ewentualnych dalszych czynności odszkodowawczych Spółki. Stąd też Sąd pierwszej instancji postąpił prawidłowo orzekając w kwestii bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, wobec zaistnienia ku temu przesłanek.

Przepis art. 149 P.p.s.a. w aktualnym brzmieniu zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce oraz czy było to z rażącym naruszeniem prawa albo nie miało charakteru rażącego. Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego podziela stanowisko zawarte w postanowieniu NSA z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. II OSK 1360/12, (ONSAiWSA 2013, nr 1, poz. 7), że użycie w zdaniu drugim § 1 art. 149 P.p.s.a. wyrazu "jednocześnie" nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Wręcz przeciwnie z analizy tego przepisu, w kontekście normatywnym art. 4171 § 3 k.c., wynika, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo, że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, z uwagi na to, że akt taki został wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu.

Postępowanie, w którym nastąpiło stwierdzenie rażącego naruszenia prawa, zasadniczo poprzedza postępowanie odszkodowawcze. Zgodnie z art. 4171 § 2 i 3 k.c., naprawienia szkody wyrządzonej przez wydanie bądź niewydanie prawomocnego orzeczenia lub ostatecznej decyzji można żądać dopiero po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu ich niezgodności z prawem lub po stwierdzeniu niezgodności z prawem niewykonania orzeczenia lub decyzji. Warunkiem koniecznym jest zatem wcześniejsze uprawomocnienie się tych rozstrzygnięć.

Bez wątpienia interpretacja prawa jest to operacja myślowa nie ograniczająca się do wykładni jednego przepisu (zwłaszcza ograniczona jedynie do wykładni językowej), lecz jest operacją w toku której dokonuje się przekładu zbioru przepisów ogłoszonych w aktach prawodawczych na zbiór norm postępowania równoznaczny, jako całość z danym zbiorem przepisów (por. M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady. Reguły. Wskazówki, LexisNexis 2012 s. 47 i n.). Należy mieć na uwadze, że podstawą orzekania przez organy stosujące prawo nie jest przepis prawny, lecz norma prawna, w praktyce wywiedziona z szeregu przepisów prawnych. Normę prawną rekonstruuje się zawsze z całokształtu obowiązujących przepisów prawnych. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego rozstrzygnięcie sprawy wymagało sięgnięcia do zasad wykładni, zgodnie z którymi znaczenie przepisu zależy nie tylko od jego językowego sformułowania, ale także od treści innych przepisów (kontekst systemowy) oraz całego szeregu wyznaczników pozajęzykowych takich jak aksjologia, cele, czy funkcje regulacji prawnej (por. L. Morawski, Wykładnia w orzecznictwie sądów. Komentarz, Toruń 2002 r. s. 77).

W tym kontekście należy uznać, że przepis art. 149 § 1 zdanie pierwsze i zdanie drugie P.p.s.a. ustanawia niezależne od siebie przesłanki, stanowiące odrębne podstawy orzekania i wykluczające sekwencyjność ustaleń procesowych. Stwierdzenie, że bezczynność (przewlekłość) miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 zdanie drugie P.p.s.a.) nie ma charakteru akcesoryjnego w stosunku do rozstrzygnięcia sądu (zwrotu stosunkowego), zobowiązującego organ do wydania aktu (art. 149 § 1 zdanie pierwsze P.p.s.a.). Przepis art. 149 § 1 P.p.s.a. w jego całokształcie ustanawia niezależne od siebie przesłanki, które miałyby stanowić odrębną podstawę orzekania dotyczącą zobowiązania organu do wydania aktu i odrębną podstawę orzekania – stwierdzania rażącego charakteru przewlekłości (bezczynności). Przesłanki te nie pozostają ze sobą w ścisłym związku funkcjonalnym i brak zobowiązania organu do wydania aktu – zastosowania środka określonego w ustawie, nie wyklucza orzekania w przedmiocie rażącego charakteru bezczynności (por. postanowienie NSA z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. I OSK 2626/12, LEX nr 1247155). Kontynuując powyższe wskazać należy, że orzeczenie w zakresie bezczynności na charakter deklaratoryjny, czyli jedynie potwierdzający fakt, że organ nie podejmował właściwych i prawem nakazanych czynności w sprawie. Tym samym, orzeczenie w przedmiocie rażącej bezczynności jest niezależne od decyzji merytorycznej w zakresie postępowania, którego skarga na bezczynność dotyczy. Niewątpliwym bowiem jest - co Sąd pierwszej instancji prawidłowo ustalił - że zaistniała bezczynność organu odwoławczego i że miała ona charakter rażący.

W myśl zasady szybkości i prostoty postępowania, wyrażonej w art. 12 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Z zasady ogólnej szybkości postępowania wypływa dla organów administracji obowiązek prowadzenia postępowania (załatwiania wniosków) w taki sposób, by nie można było zarzucić im zbędnej zwłoki i opieszałości w podejmowaniu czynności. W tym celu organy administracji obowiązane są posługiwać się najprostszymi środkami prowadzącymi do realizacji zasady. Wybór najprostszych środków prowadzących do realizacji zasady jest uzależniony od konkretnych okoliczności sprawy. Ogólna zasada szybkości i prostoty postępowania administracyjnego skonkretyzowana została w art. 35 k.p.a., który określa maksymalne ustawowe terminy załatwiania spraw, przewidując dla spraw wymagających postępowania wyjaśniającego miesiąc na ich załatwienie, a dla spraw szczególnie skomplikowanych dwa miesiące na ich załatwienie od daty złożenia wniosku (art. 35 § 3 k.p.a.). Jednocześnie w art. 35 § 2 k.p.a. ustawodawca nałożył na organy administracji publicznej obowiązek niezwłocznego załatwiana spraw, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ.

W rozpoznawanej sprawie akta wraz z odwołaniami od decyzji wpłynęły do organu odwoławczego w dniu 14 marca 2012 r., a wiec miesięczny termin na załatwienie sprawy i rozpoznanie odwołań upłynął w dniu 14 kwietnia 2012 r. Organ nie rozpoznał w tym terminie wniesionych odwołań. Zaniechanie rozpoznania odwołań doprowadziło do kilkukrotnego przekroczenia terminu miesięcznego na rozpocznie sprawy wskazanego w art. 35 § 3 k.p.a. Organ nie wyjaśnił stronie – adresatowi decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, przyczyn przekroczenia terminu, nie informował też skarżącej Spółki o konieczności i powodach przedłużenia terminu rozpoznania sprawy, do czego obligował go przepis art. 36 § 1 i 2 k.p.a. W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, zasadnie stwierdził Sąd pierwszej instancji, że w sprawie zaistniała bezczynność organu odwoławczego i że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W konsekwencji skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.