Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Dudar (spr.), sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant sekretarz sądowy Natalia Paulina Kielak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 maja 2022 r. sprawy ze skargi Nadleśnictwa G. w G. na uchwałę Rady Gminy S. z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] w sprawie odmowy wyrażenia zgody na wypowiedzenie zmieniające warunki pracy i płacy z Radnym Rady Gminy S. 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. zasądza od Rady Gminy S. na rzecz skarżącego Nadleśnictwa G. w G. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Pismem z dnia [...] grudnia 2021 r. Nadleśnictwo G. (dalej powoływane także jako pracodawca) wystąpiło z wnioskiem do Rady Gminy S. o podjęcie uchwały w przedmiocie wyrażenia zgody na wypowiedzenie zmieniające warunki płacy i pracy radnego G. Z. Zdaniem pracodawcy, wynagrodzenie wypłacane p. G. Z. zostało naliczone w zawyżonej wysokości i jest niezgodne z brzmieniem rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 stycznia 2003 r. w sprawie stanowisk, stopni służbowych oraz zasad wynagradzania w Służbie Leśnej (Dz.U. z 2003 r., Nr 11, poz. 123), co znalazło odzwierciedlenie w wystąpieniu pokontrolnym z dnia [...] sierpnia 2020 r. Zdaniem pracodawcy zmiany warunków pracy i płacy nie są związane z wykonywaniem przez radnego mandatu.

Uchwałą nr [...] z dnia [...] stycznia 2022 r., Rada Gminy S., na podstawie art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2021 r., poz. 1372 ze zm., dalej powoływana jako u.s.g.) nie wyraziła zgody na wypowiedzenie zmieniające warunki pracy i płacy z radnym Rady Gminy S. – G. Z., zatrudnionym w Nadleśnictwie G. z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu uchwały. W załączniku do ww. uchwały, stanowiącym jej uzasadnienie czytamy m.in., że "Rada Gminy S. przeanalizowała podane we wniosku przez pracodawcę przyczyny zmiany warunków pracy i płacy Radnego G. Z. i dokonała ich oceny w oparciu o informacje zawarte w złożonym wniosku, wyjaśnienia pisemne i ustne radnego oraz zgłoszone przez radnych uwagi, Rada Gminy S. podjęła decyzję o nie wyrażeniu zgody na zmianę warunków pracy i płacy Radnego".

W skardze na ww. uchwałę Rady Gminy S., Nadleśnictwo G. zarzuciło naruszenie:

- art. 25 ust. 2 u.s.g. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na odmowie wyrażenia zgody na wypowiedzenie zmieniające warunki pracy i płacy z radnym Gminy S. G. Z. bez wskazania w uzasadnieniu uchwały przyczyn takiego rozstrzygnięcia, podczas gdy rada gminy odmawia zgody na rozwiązanie stosunku pracy (wypowiedzenie zmieniające) z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania (wypowiedzenia zmieniającego) tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu;

- art. 25 ust. 2 u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż w sytuacji niezwiązanych z wykonywaniem mandatu radnego wyrażenie zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy lub odmowa rozwiązania są pozostawione uznaniu rady gminy, podczas gdy kompetencja rady gminy do odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy nie daje prawa do odmowy w każdej sytuacji;

- art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy, co skutkowało bezprawną odmowa wyrażenia przez Radę Gminy S. zgody na wypowiedzenie zmieniające warunki pracy i płacy z radnym G. Z. bez wskazania w uzasadnieniu uchwały przyczyn, podczas gdy w przedmiotowej sprawie, brak jest jakiegokolwiek związku przyczynowego między sprawowaniem przez ww. mandatem radnego, a wypowiedzeniem zmieniającym, które dotyczy tylko i wyłącznie jego sfery zawodowej, organ zaś nie wyrażając na nie zgody winien był w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały wskazać ów związek przyczynowy oraz przyczyny takiego rozstrzygnięcia, czego nie uczynił, dopuszczając się tym samym rażącego naruszenia przepisów postępowania.

Wskazując na powyższe zarzuty, Nadleśnictwo G. wniosło o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi Nadleśnictwo G. odwołało się do szeregu wyroków sądów administracyjnych potwierdzających prezentowaną przez pracodawcę wykładnię art. 25 ust. 2 u.s.g., w szczególności dotyczących konieczności uzasadnienia uchwały podjętej na tej podstawie prawnej.

W odpowiedzi na skargę, Rada Gminy S. wniosła o jej oddalenie. Zdaniem Rady w sprawie nie mają zastosowania przepisy postępowania uregulowane w k.p.a., w związku z powyższym nie mogła ona ich naruszyć. Rada nie miała też obowiązku uzasadniać swojego stanowiska, bowiem nie wynika to z przepisów prawa. Powołała się w tym zakresie na pogląd zaprezentowany w postanowieniu Sądu Najwyższego z dnia 7 października 2020 r., sygn. akt II PK 145/19.

W trakcie rozprawy, uczestnik postępowania G. Z. wniósł o oddalenie skargi, opisując sytuację jaka panuje w jego miejscu pracy – Nadleśnictwie G. Jednocześnie złożył do akt kserokopię wniosku o przeniesienia na inne miejsce służbowe – do Nadleśnictwa P.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, choć nie wszystkie jej zarzuty okazały się zasadne.

Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm, dalej powoływana jako p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd administracyjny, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli sądu w niniejszym postępowaniu jest uchwała Rady Gminy S. nr [...] z dnia [...] stycznia 2022 r., w przedmiocie nie wyrażenia zgody na zmianę warunków pracy i płacy z radnym G. Z.

Poza sporem w sprawie pozostawało zachowanie terminu i spełnienie wymagań formalnych przez Nadleśnictwo G. do złożenia przedmiotowej skargi, a także interes prawny nadleśnictwa (pracodawcy radnego) do zaskarżenia uchwały.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowi art. 25 ust. 2 u.s.g. Zgodnie z tymże przepisem, rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady gminy, której jest członkiem. Rada gminy odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Przepis ten zawiera normę nakazującą pracodawcy uzyskanie zgody rady na rozwiązanie stosunku pracy z pracownikiem, będącym radnym. Tym samym, prawodawca powierzył radzie funkcję kontrolną uprawniającą do ingerencji w stosunek pracy łączący pracodawcę z pracownikiem. W ten sposób przyznał pracownikom, będącym radnymi specyficzną ochronę, której celem jest zapewnienie radnemu swobodnego wykonywania mandatu, ale nie tworzenie szczególnych przywilejów w zakresie ochrony stosunku pracy. Jednocześnie w orzecznictwie wyrażono pogląd, że przepis ten odpowiednio stosowany powinien być do wypowiedzenia warunków pracy i płacy z radnym, bowiem takie wypowiedzenie zmieniające może także prowadzić do rozwiązania stosunku pracy.

Niewątpliwie przepis art. 25 ust. 2 u.s.g. wyznacza przesłankę wyłączającą wyrażenie zgody przez radę gminy na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, w sytuacji, gdy podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Tak przyjęta konstrukcja przesłanki negatywnej w art. 25 ust. 2 u.s.g. przesądza o tym, że jeżeli przesłanka ta nie wystąpi, rada gminy ma pozostawioną swobodę oceny w podjęciu uchwały o wyrażeniu zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. W orzecznictwie sądowym przyjęte jest, że regulacja art. 25 ust. 2 u.s.g. została wprowadzona dla zagwarantowania możliwości sprawowania przez radnego mandatu, celem tej regulacji nie jest natomiast udzielenie bezwarunkowej ochrony w sferze uprawnień radnego w płaszczyźnie regulowanej przepisami prawa pracy, pozbawiając pracodawcę możliwości rozwiązania stosunku pracy z radnym.

Należy zauważyć, iż w każdym przypadku niewyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy powinno być wykazane, że wykonywanie przez pracownika mandatu radnego, choćby w najmniejszym stopniu determinuje decyzję pracodawcy o wypowiedzeniu umowy pracę. Szczególna ochrona stosunku pracy radnego ujęta w art. 25 ust. 2 u.s.g. ma na celu zapewnienie swobodnego i skutecznego sprawowania funkcji radnego. Nie jest to jednak tożsame z zabezpieczeniem radnego, chroniącym go bezwzględnie przed utratą pracy. Rada gminy podejmując uchwałę nie może ingerować w uprawnienia pracodawcy do zakończenia stosunku pracy z radnym. Ochrona stosunku pracy jest uzasadniona wyłącznie w sytuacji gdy zostanie udowodnione, że do rozwiązania stosunku pracy nie doszłoby gdyby pracownik nie posiadał mandatu radnego. Poprzez art. 25 ust. 2 u.s.g. ustawodawca powierzył radzie funkcję kontrolną, uprawniającą do ingerencji w indywidualny stosunek pracy łączący pracodawcę z pracownikiem – radnym. Ochrona trwałości stosunku pracy radnego nie ma charakteru bezwzględnego. Oznacza to, że jeżeli podstawą odmowy nie są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu, rada gminy ma obowiązek wykazać przyczyny usprawiedliwiające odmowę wyrażenia zgody z uwagi na status radnego i nie może się ograniczać do oceny, czy podane przez pracodawcę przyczyny uzasadniają rozwiązanie stosunku pracy z radnym (por. wyroki NSA z dnia 13 maja 2016 r., sygn. II OSK 211/16, z 6 lipca 2016 r., sygn. II OSK 847/16).

Wprawdzie w przepisach u.s.g. mających zastosowanie do uchwały w przedmiocie rozwiązania stosunku pracy (wyrażenia zgody na zmianę warunków pracy i płacy), nie ma wyraźnego unormowania nakładającego na właściwy organ obowiązku uzasadniania uchwały, to jednak taki wymóg, zdaniem sądu, wynika z zasad konstytucyjnych. W orzecznictwie i doktrynie podnosi się, że w procesie interpretacji kompetencji władzy publicznej art. 7 Konstytucji RP stanowiący, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, wiąże się z zasadą zaufania do Państwa, wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP. Obowiązek działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, stwarza więc po stronie organów władzy publicznej powinność uzasadniania podejmowanych rozstrzygnięć. Niewątpliwie konieczność uzasadniania uchwał wynika ze współczesnych standardów państwa prawa i ma podstawowe znaczenie dla przeciwdziałania arbitralności organów administracji publicznej. Uchwała wymaga przeanalizowania wszystkich istotnych w sprawie okoliczności, które powinny być uwzględnione w jej uzasadnieniu. Brak uzasadnienia uchwały w konkretnym przypadku jest sprzeczny z zasadą praworządności, ogranicza możliwość stwierdzenia, czy wszystkie ważne kwestie zostały rozważone. Nie jest bowiem możliwe dokonanie oceny legalności wydanego aktu, jeśli nie są znane przesłanki podjęcia uchwały (por. wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 2010 r. sygn. II OSK 1074/10, dostępny w CBOSA). Obowiązek należytego uzasadnienia podjętej uchwały jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego. Obowiązek motywowania uchwał rady gminy (powiatu) jest elementem zasady jawności działania władzy publicznej (por. wyrok NSA z 8 czerwca 2006 r., sygn. II OSK 410/06, wyrok NSA z 2 lutego 2010 r., sygn. II OSK 1940/09 oraz wyrok NSA z 4 listopada 2011 r., sygn. II OSK 1631/11). W orzecznictwie wskazuje się też, że uzasadnienie uchwały w sprawie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym powinno obejmować: elementy prawa, elementy faktu i wnioskowanie. Najważniejszą jego częścią jest uzasadnienie faktyczne, które w szczególności powinno zawierać wskazanie tych faktów, które rada uznała, za decydujące dla wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym lub jego odmowy, a także przyczyn dla których inne okoliczności stanu faktycznego nie zostały uznane za relewantne dla rozstrzygnięcia (por. wyroki WSA w Kielcach z dnia 19 grudnia 2013 r. sygn. II SA/Ke 931/13, WSA we Wrocławiu z dnia 8 stycznia 2008 r., sygn. III SA/Wr 510/07, dostępne w CBOSA).

Z powyższych orzeczeń wynika jednoznacznie, że rozstrzygnięcia rad gmin w przedmiocie wyrażenia bądź też nie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym nie mogą być podejmowane w sposób arbitralny, bez odniesienia do okoliczności zaistniałych w stanie faktycznym oraz analizy stanu faktycznego i prawnego. Jeżeli zatem ocena zgodności z prawem ma dotyczyć uchwały, podejmowanej w ramach uznania administracyjnego, to konieczne jest uzasadnienie takiej uchwały. Brak natomiast uzasadnienia uchwały, co miało miejsce w kontrolowanej sprawie, wyklucza możliwość dokonania przez sąd oceny prawidłowości stanowiska rady gminy, a tym samym oceny legalności zaskarżonej uchwały. Należy bowiem podkreślić, że sąd administracyjny dokonując badania zaskarżonej uchwały pod względem jej legalności nie jest zobligowany do dokonywania własnych ustaleń. To z treści samej uchwały musi wynikać, co przesądziło o wyrażeniu bądź nie wyrażeniu zgody na rozwiązanie stosunku pracy lub zmianę warunków pracy i płacy. Jak już podkreślono motywy pracodawcy zamierzającego rozwiązać stosunek pracy lub zmienić warunki płacy bądź pracy z radnym muszą być badane przez radę gminy, bo od tych ustaleń zależy, czy organ stanowiący gminy zobowiązany będzie odmówić wyrażenia zgody (zdarzenie związane z wykonywaniem przez radnego mandatu), czy też odmówić z innego powodu, albo wyrazić zgodę kierując się okolicznościami konkretnego przypadku.

Skoro o motywach, jakimi kierowała się Rada Gminy S. rozpoznając wniosek pracodawcy – Nadleśnictwa G. o zmianę warunków pracy i płacy z radnym G. Z., można dowiedzieć się tylko z uzasadnienia uchwały, to Rada powinna zbadać merytorycznie wskazane we wniosku motywy pracodawcy oraz wyczerpująco się do nich ustosunkować. Poddana kontroli sądowej uchwała wymogów powyższych nie spełnia, albowiem nie zawierała merytorycznego uzasadnienia. W załączniku do podjętej uchwały Rada Gminy S. wskazała jedynie, że przeanalizowała podane we wniosku przyczyny zmiany warunków pracy i płacy radnego oraz dokonała ich oceny w oparciu o informacje zawarte w złożonym wniosku, wyjaśnienia pisemne i ustne radnego oraz zgłoszone przez radnych uwagi. Takie stwierdzenia w żadnym zakresie nie wskazują z jakich przyczyn Rada Gminy S. odmówiła wyrażenia zgody na zmianę warunków płacy i pracy radnemu, w szczególności, czy proponowane zmiany są lub mogą być związane z wykonywaniem przez radnego mandatu.

Prawidłowo sformułowana uchwała powinna zawierać uzasadnienie, z którego będą wynikały motywy, jakimi kierował się organ uchwałodawczy danej jednostki samorządu terytorialnego podejmując konkretne rozstrzygnięcie. Owszem, jak słusznie wskazała Rada Gminy S. w odpowiedzi na skargę, w powyższym zakresie nie mają zastosowania przepisy k.p.a. i w konsekwencji Rada nie mogła przeprowadzić postępowania wyjaśniającego i dowodowego, co nie jest równoznaczne z brakiem obowiązku uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia. Podkreślić należy, że w przedmiotowej sprawie, Nadleśnictwo G. w złożonym wniosku szczegółowo opisało stan faktyczny i wskazało z jakiego powodu i na jakiej podstawie prawnej uważa, że dotychczasowe wynagrodzenie wypłacane radnemu jest w zawyżonej wysokości. Do powyższego wniosku na piśmie ustosunkował się również sam radny – G. Z., przedkładając szereg dokumentów, w tym wyroki sądów powszechnych dotyczących przywrócenia jego do pracy. Nie może zatem budzić wątpliwości sądu, że Rada Gminy S. miała możliwość oceny przedłożonej dokumentacji i wskazania z jakich przyczyn podejmuje określone rozstrzygnięcie. Takiej oceny Rada nie dokonała, a przynajmniej brak jest jej odwzorowania w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. Brak uzasadnienia uchwały nie pozwala na ustalenie motywów jakimi kierował się organ gminy przy jej podejmowaniu. Rada podjęła wprawdzie próbę konwalidacji powyższego braku w odpowiedzi na skargę (str. 4 i 5 odpowiedzi), w której wskazuje dlaczego nie popiera argumentacji pracodawcy co do niezgodnego z prawem wyliczenia wysokości wynagrodzenia zasadniczego radnego, jednakże powyższe nie może przesądzać o legalności zaskarżonej uchwały. To z treści uchwały oraz jej uzasadnienia, zarówno pracodawca jak i sam radny, a w konsekwencji również sąd administracyjny, powinien uzyskać szczegółową informację jakimi motywami kierowała się rada podejmując taką a nie inną uchwałę.

Należy podkreślić, że uzasadnienie uchwały o wyrażeniu lub odmowie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy ze radnym (zgody na zmianę warunków pracy i płacy) powinno być na tyle szczegółowe, aby możliwa była ocena motywacji towarzysząca radzie przy podejmowaniu uchwały. Skoro takiego uzasadnienia zaskarżona uchwała w chwili jej wydania nie posiadała, to trudno zbadać, jakimi rzeczywiście motywami kierował się organ podejmując powyższą uchwałę. Próba zaś wyjaśnienia tychże przesłanek w odpowiedzi na skargę, nie może, w ocenie sądu, skutecznie konwalidować opisanego braku.

Powyższe rozważania nie pozwalają sądowi zgodzić się z wykładnią prezentowaną przez Radę Gminy S. jakoby nie była ona zobowiązana do uzasadnienia podjętej uchwały. Wskazany w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę pogląd jest odosobniony w orzecznictwie, zaś postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 7 października 2019 r. II PK 145/19, na które powoływała się Rada, dotyczyło bezskuteczności wypowiedzenia umowy o pracę a nie oceny legalności uchwały rady gminy podjętej na podstawie art. 25 ust. 2 u.s.g. Zatem brak w literalnym brzmieniu art. 25 ust. 2 u.s.g. sformułowania o konieczności uzasadnienia podjętej przez radę uchwały, nie oznacza, o czym była mowa powyżej, że rada nie powinna uzasadnić własnego stanowiska w sprawie.

Mając na uwadze powyższe, za zasadne należało uznać zarzuty skargi naruszenie przez organ art. 25 ust. 2 u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię, sprowadzającą się do braku konieczności szczegółowego uzasadnienia podjętej uchwały.

Jednocześnie za niezasadne należało uznać zarzuty skargi dotyczące naruszenia wskazanych przepisów k.p.a., bowiem jak słusznie wskazała Rada Gminy S. w odpowiedzi na skargę, względem procedury podjęcia uchwały z art. 25 ust. 2 u.s.g. nie mają zastosowania przepisy k.p.a., a w konsekwencji Rada Gminy S. nie mogła ich naruszyć.

Wobec powyższego Sąd uznał, że wadliwość, jaką dotknięta jest zaskarżona uchwała, przesądza o konieczności wyeliminowania jej z porządku prawnego, jako naruszającej w sposób istotny prawo oraz powoduje konieczność uwzględnienia skargi w całości i stwierdzenia nieważności uchwały. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, Rada Gminy S. uwzględni dokonaną w niniejszym wyroku wykładnię art. 25 ust. 2 u.s.g., w szczególności dokona prawidłowego, merytorycznego uzasadnienia podjętej uchwały.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. O kosztach postępowania należnych skarżącemu od organu orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na ich wysokość składa się wpis od skargi w kwocie 300 zł, opłata skarbowa od złożonego dokumentu pełnomocnictwa w kwocie 17 zł oraz opłata za czynności adwokata obliczona na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800) w kwocie 480 zł, o czym sąd orzekł w pkt 2 sentencji wyroku.