Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: sędzia WSA Diana Trzcińska sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 maja 2020 r. sprawy ze skargi S. B. na bezczynność Burmistrza w sprawie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Burmistrza do rozpoznania wniosku skarżącego S. B. z dnia 5 lutego 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala wniosek skarżącego o wymierzenie organowi grzywny; 4. zasądza od Burmistrza na rzecz skarżącego S. B. kwotę 100 zł (słownie złotych: sto) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wnioskiem z 5 lutego 2019 r. S. B. (dalej skarżący) zwrócił się do Burmistrza o udostępnienie informacji publicznej o wykonanych od 2014 r. przez Gminę inwestycjach poprzez podanie ich nazwy, pełnych kosztach inwestycji, pozyskanych środkach zewnętrznych na ich realizację, środkach własnych, kto pełnił nadzór budowlany, w jaki sposób został wyłoniony inspektor nadzoru budowlanego oraz w jakiej wysokości otrzymał wynagrodzenie.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skardze z 10 marca 2020 r. skarżący zarzucił Burmistrzowi bezczynność w związku z brakiem odpowiedzi na jego wniosek z 5 lutego domagając się zobowiązania do udzielenia informacji, wymierzenia grzywny na podstawie art. 149 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości oraz zasądzenia kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o oddalenie skargi wskazując, że informacja, której udostępnienia żądał skarżący została uznana za informację przetworzoną. W związku z tym na podstawie przepisu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 64 § 2 k.p.a. wezwano skarżącego do uzupełnienia braków formalnych wniosku poprzez wskazanie interesu publicznego do uzyskania żądanej informacji.

Skarżący wezwanie do uzupełnienia braków odebrał w dniu 5 marca 2019 r. i w odpowiedzi na nie złożył pismo z 6 marca 2019 r., w którym zgodził się z Burmistrzem, iż żądana informacja ma charakter przetworzony, jednakże nie wykazał interesu publicznego.

Z uwagi na nieuzupełnienie braków formalnych wniosku zgodnie z pouczeniem zawartym w piśmie z 28 lutego 2019 r. i art. 64 § 2 k.p.a. Burmistrz pozostawił wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej bez rozpatrzenia.

Powyższy stan faktyczny uzasadnia zdaniem organu wniosek, że zarzuty skarżącego o bezczynności Burmistrza są bezpodstawne, gdyż zostały podjęte czynności urzędowe celem rozpatrzenia i załatwienia wniosku S. B., a fakt braku rozpatrzenia tegoż wniosku wynika z okoliczności nie uzupełnienia przez niego braków formalnych tegoż wniosku. Zdaniem organu za spełnienie tego wymogu wykazania interesu publicznego nie można uznać ogólnego powołania się na przepisy Konstytucji RP i chęci sprawowania kontroli obywatelskiej nad wydatkami Gminy, zwłaszcza że informacje niezbędne do sprawowania takiej kontroli są dostępne na stronie internetowej Gminy za wyjątkiem informacji o osobach sprawujących nadzór nad inwestycjami i ich wynagrodzeniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta, jak wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., obejmuje orzekanie także w sprawach skarg na bezczynność organów administracji publicznej. Zakres badania przez sąd sprawy ze skargi na bezczynność organu administracji publicznej sprowadza się w pierwszym rzędzie do rozważenia, czy w ustalonym stanie faktycznym na organie administracji publicznej spoczywał obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie oraz wyjaśnienia, jakie terminy określa ustawodawca do załatwiania spraw określonego rodzaju.

Dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej - czyli nie jest wymagane "wyczerpanie środków zaskarżenia" w rozumieniu art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a.

Ponadto stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa niniejsza mogła zostać rozpoznana w trybie uproszczonym, ponieważ przedmiotem skargi jest bezczynność organu, przy czym zgoda stron na rozpatrzenie tej skargi w trybie uproszczonym nie była wymagana.

Przedmiotem skargi była bezczynność polegająca na nieudzieleniu informacji publicznej, o którą skarżący zwrócił się we wniosku z 5 lutego 2019 r..

Na wstępie należy zauważyć, że w sprawie nie było kwestionowane, że Burmistrz jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji, a żądana informacja jest informacją publiczną. Sporne natomiast było w sprawie to, czy żądana informacja publiczna miała charakter informacji przetworzonej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (aktualnie tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1429), dalej zwanej "u.d.i.p.", a w konsekwencji czy prawidłowy był sposób rozpatrzenia wniosku strony przez ww. organ.

Wniosek o udostępnienie informacji publicznej może być załatwiony poprzez: udostępnienie w drodze czynności materialno-technicznej informacji publicznej będącej w dyspozycji organu w terminie 14 dni (bądź 2 miesięcy w uzasadnionych przypadkach) od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p.), odmowie jej udostępnienia w drodze decyzji wydawanej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., w przypadku uznania, że zachodzą podstawy do takiej odmowy (brak spełnienia warunku z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. lub ograniczenie dostępu do informacji stosownie do art. 5 u.d.i.p.), wydaniu decyzji o umorzeniu postępowania - w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. lub poinformowaniu wnioskodawcy, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach ustawy, a więc nie dotyczy informacji publicznej.

Bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej wystąpi zatem wówczas, gdy zobowiązany do udzielenia tej informacji podmiot, będący w jej posiadaniu, nie podejmuje w przewidzianych w ustawie o dostępie do informacji publicznej terminach odpowiednich czynności, tj. nie udostępnia informacji w formie czynności materialno-technicznej lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia, bądź też w przypadku, gdy informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, nie wydaje decyzji o umorzeniu postępowania. Dla stwierdzenia bezczynności nie mają przy tym znaczenia okoliczności, z jakich powodów określone działanie nie zostało podjęte, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną czy też niezawinioną opieszałością organu.

W rozpoznawanej sprawie strona skarżąca 6 lutego 2019 r. (data wpływu do organu) skutecznie złożyła wniosek datowany na 5 lutego 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej. Wniosek ten zawierał żądanie udzielenia informacji publicznej dotyczącej inwestycji budowlanych realizowanych na terenie gminy poprzez podanie konkretnych danych o tych inwestycjach. Bezspornie organ nie udostępnił żądanej informacji. Natomiast organ uznał, że żądana informacja ma charakter informacji przetworzonej i w związku z tym wezwał stronę skarżącą (pismem z 28 lutego 2019 r.), na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. do wskazania szczególnie istotnego interesu publicznego do uzyskania żądanych informacji, w terminie 7 dni, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia. Skarżący w piśmie z 6 marca 2019 r. zgodził się z organem, że żądana informacja ma charakter przetworzony i wskazał na konstytucyjną zasadę jawności działania organów publicznych.

W pierwszej kolejności zaznaczyć należy, że organ zastosował w sprawie rygor pozostawienia podania bez rozpoznania, którego nie przewiduje ustawa o dostępie do informacji publicznej.

Otóż - odwołując się do poglądu zajętego w orzecznictwie sądów administracyjnych, który podziela także Sąd orzekający w tej sprawie - przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego mogą być stosowane tylko w przypadkach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Ta natomiast nie daje możliwości zastosowania art. 64 § 2 k.p.a., tj. pozostawienia wniosku bez rozpoznania (por. wyrok WSA w Łodzi z 10 maja 2012 r., II SAB/Łd 46/12, wszystkie powoływane wyroki dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W wyroku z 5 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 2889/12 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej podmiot, do którego skierowano żądanie udostępnienia informacji bez sprecyzowania jej rodzaju i przedmiotu, nie ma podstaw do stosowania trybu uzupełniania podania poprzez jego sprecyzowanie w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Wniosek o udzielenie informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie stanowi podania w indywidualnej sprawie administracyjnej w rozumieniu art. 63 k.p.a., a w konsekwencji jego uwzględnienie nie podlega rygorom kodeksu postępowania administracyjnego. Brak wykazania przez podmiot zainteresowany uzyskaniem informacji publicznej przetworzonej przesłanki, że jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.), nie może być traktowane jako brak formalny podania inicjującego postępowanie administracyjne i w konsekwencji niedopuszczalne jest w takim wypadku zastosowanie sankcji pozostawienia podania bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z 18 maja 2012 r., IV SAB/Wr 12/12).

W rozpoznawanej sprawie po uzyskaniu 6 marca 2019 r. pisemnej odpowiedzi skarżącego na wezwanie, organ winien wniosek z 5 lutego 2019r. rozpoznać zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organ w przewidzianym w ustawie terminie nie udzielił skarżącemu żądanej informacji, nie odmówił w formie decyzji udostępnienia informacji, ani też nie umorzył postępowania. Powyższe oznacza, że organ pozostaje w bezczynności co do rozpoznania wniosku z 5 lutego 2019 r. - od 6 marca 2019 r.(od daty otrzymania odpowiedzi od skarżącego na wezwanie do wykazania interesu publicznego). Oznacza to, że zasadne jest zobowiązanie Burmistrza do rozpoznania wniosku skarżącego z 5 lutego 2019 r., o czym Sąd orzekł w punkcie 1 wyroku.

Na marginesie jedynie trzeba zaznaczyć, że zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie wyrażany jest pogląd, że z treści przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika jednoznacznie, iż wnioskodawca nie musi wskazywać powodów, dla których spełnienie jego żądania będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego. To podmioty zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej muszą wykazać brak istnienia tej przesłanki ustawowej, jeżeli decydują się wydać w tej sprawie decyzję odmowną (zob. Irena Kamińska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wyd. III, Opublikowano: WK2016).

Sąd nie stwierdził jednak, aby bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. (w punkcie II wyroku). Stwierdzona bezczynność była bowiem spowodowana błędnym przekonaniem organu co do sposobu procedowania po uznaniu przez organ, że wnioskodawca żąda informacji przetworzonej, a nie złą wolą organu, czy też kwestionowaniem konstytucyjnego prawa do uzyskiwania informacji o działalności władzy publicznej. W ocenie Sądu, termin do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej rozpoczął bieg 6 marca 2019 r., czyli w dniu, kiedy do organu wpłynęło pismo skarżącego zawierające opinię, że żądana informacja ma charakter przetworzony i podtrzymanie zgłoszonego żądania. Zatem termin do rozpoznania wniosku zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej rozpoczął swój bieg w dacie uzyskania przez organ jednoznacznej odpowiedzi wnioskodawcy. Przyznać należy rację skarżącemu, że okres bezczynności trwa już ponad rok, jednak Sąd nie uznaje, aby bezczynność organu miała charakter rażącego, zwłaszcza, że za rażące naruszenie prawa można uznać sytuację, w której bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty, co jak wyżej wyjaśniono, w sprawie miejsca nie miało. Dla uznania rażącego naruszenia nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Przekroczenie musi być znaczne i nie dające się racjonalnie usprawiedliwić. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi więc posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określonego jako zwykłe naruszenie (zob. ww. wyrok WSA w Kielcach sygn. akt II SAB/Ke 40/19). O braku kwalifikowanego charakteru naruszenia prawa orzeczono w pkt 2 wyroku.

W konsekwencji Sąd nie znalazł podstaw do wymierzenia organowi grzywny, zgodnie z wnioskiem zawartym w skardze (punkt 3 sentencji wyroku). Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych grzywna, o jakiej mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., ma charakter przede wszystkim prewencyjny. Celem grzywny jest oddziaływanie mobilizujące i prewencyjne na organ, ale również represyjne, bowiem grzywna ma także stanowić karę za szczególnie naganny przypadek zwłoki. Jest ona dodatkowym środkiem dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie nagannych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, gdy oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona zamierzonego lub nieuzasadnionego racjonalnie lub prawnie unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. Z treści omawianego przepisu wyraźnie wynika, że ustawodawca pozostawił sądowi ocenę (w przywołanych przepisach użyto słowa "może"), czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się bezczynności. Zarówno więc wymierzenie grzywny czy przyznanie sumy pieniężnej - nie jest obligatoryjne (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 14 listopada 2019 r., III SAB/Gd 58/19; wyroki WSA w Białymstoku: z dnia 5 października 2019 r., II SAB/Bk 75/19, z dnia 11 października 2018 r., II SAB/Bk 97/18). Zdaniem Naczelnego Sadu Administracyjnego, uznanie sądowe cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego (wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 2019 r., I OSK 153/19).

W świetle powyższych kryteriów i bezspornych okoliczności faktycznych sprawy Sąd uznał, że nie ma uzasadnionej potrzeby dyscyplinowania organu i stosowania środków represyjnych w postaci grzywny.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w punkcie 4 wyroku. Na zasądzoną z tego tytułu kwotę składa się uiszczony przez stronę skarżącą wpis od skargi w wysokości 100 zł.