Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Protokolant st. sekr. sąd. Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2012 r. sprawy ze skarg E. M. na uchwały Prezydium Naczelnej Rady Aptekarskiej z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] i nr [...] i nr [...] w przedmiocie opinii w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki oddala skargi

E.M., dalej zwana skarżącą, złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarejestrowane kolejno pod sygn. akt VI SA/Wa 1860/11, VI SA/Wa 1861/11, VI SA/Wa 1862/11 skargi:

1. na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Aptekarskiej z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] utrzymującą w mocy uchwałę Rady [...] Izby Aptekarskiej w K. z dnia [...] maja 2011 r., którą pozytywnie zaopiniowano wniosek [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w K. w sprawie cofnięcia skarżącej zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej w G., ul. [...];

2. na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Aptekarskiej z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] utrzymującą w mocy uchwałę Rady [...] Izby Aptekarskiej w K. z dnia [...] maja 2011 r., którą pozytywnie zaopiniowano wniosek [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w K. w sprawie cofnięcia skarżącej zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej o nazwie "[...]" w G., [...];

3. na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Aptekarskiej z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] utrzymującą w mocy uchwałę Rady [...] Izby Aptekarskiej w K. z dnia [...] maja 2011 r., którą pozytywnie zaopiniowano wniosek [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w K. w sprawie cofnięcia skarżącej zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej o nazwie "[...]" w G., ul. [...].

Do powyższych rozstrzygnięć doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

[...] Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny w K. (dalej jako WIF) pismem z dnia 5 maja 2011 r. zwrócił się do [...] Izby Aptekarskiej w K. o wydanie opinii w sprawie cofnięcia zezwoleń na prowadzenie ww. aptek ogólnodostępnych udzielonych skarżącej, informując jednocześnie, iż wniosek o wyrażenie opinii ma związek z wszczętymi z urzędu postępowaniami administracyjnymi w sprawie cofnięcia zezwoleń na prowadzenie ww. aptek ogólnodostępnych udzielonych skarżącej. W uzasadnieniu wniosku WIF podał m.in., iż w wyniku przeprowadzonej kontroli stwierdzono, że w aptekach skarżącej zakupiono produkty lecznicze od podmiotu nieposiadającego zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej, apteki sprzedawały produkty lecznicze podmiotom nieuprawnionym, ponadto stwierdzono, że w aptekach nie wprowadzono do ewidencji zakupów produktów leczniczych. Wskazano, iż prowadzenie sprzedaży produktów leczniczych do podmiotów nieuprawnionych stanowi naruszenie art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (j. t. Dz. U. z 2008 r., Nr 45, poz. 271), dalej jako p.f., natomiast prowadzenie przez aptekę niepełnej dokumentacji zakupów i sprzedaży produktów leczniczych i wyrobów medycznych jest niezgodne z art. 88 ust. 5 pkt 1 tej ustawy.

Rada [...] Izby Aptekarskiej w K. wyrażając pozytywną opinię (uchwała została podjęta jednomyślnie przez dwudziestu siedmiu obecnych członków Rady na ogólną liczbę 29 członków), wskazała, iż z uzyskanych informacji wynika, że skarżącej jako zezwoleniobiorcy postawiono kilka zarzutów, z których każdy samodzielnie uzasadnia ewentualną przyczynę cofnięcia zezwolenia. Wskazała, że dokonywanie zakupów od podmiotów nieuprawnionych oraz sprzedaż leków podmiotom nieuprawnionym stanowi naruszenie art. 72 ust. w związku z art. 86 i następne p.f. oraz może spowodować szkody dla pacjentów. Rada uznała, mając na względzie art. 5 k.c. oraz interes pacjentów, jak też bezpieczeństwo obrotu lekami, iż cofnięcie zezwolenia jest celowe i odpowiada zasadom współżycia społecznego, jest zgodne z k.p.a. oraz chroni pacjentów przed niekorzystnymi skutkami sprzecznych z prawem działań zezwoleniobiorcy.

Od powyższych uchwał skarżąca złożyła zażalenia do Naczelnej Rady Aptekarskiej, w którym domagała się ich uchylenia. Zarzuciła uchwale sprzeczność z powszechnie obowiązującym prawem i błędy w ustaleniach faktycznych. Uznała powołanie się na art. 5 k.c. za niezrozumiałe i nieuprawnione, wskazała ponadto, że zdecydowana większość nieścisłości dotyczących ewidencji zakupowej i różnic między stanem magazynowym a dokumentacją zakupową spowodowane jest częstymi niezgodnościami dostaw z hurtowni farmaceutycznej z zamówieniem. Stwierdziła, iż nieliczne jej zdaniem wypadki faktycznej odsprzedaży produktów leczniczych do hurtowni farmaceutycznych nie spowodowały ograniczenia dostępności produktów leczniczych dla klientów apteki. Zwróciła uwagę na łączność podmiotową po stronie właścicielskiej dla wszystkich aptek. Zakwestionowany obrót produktami leczniczymi pomiędzy aptekami jest niezbędny do rzetelnego i racjonalnego wykonywania działalności gospodarczej i równoważenia stanów magazynowych w tych aptekach.

Prezydium Naczelnej Rady Aptekarskiej wskazało w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, iż zbadało, czy w przedmiotowej sprawie zachodzą przesłanki uzasadniające cofnięcie zezwolenia. Przytaczając przepisy art. 37ap ust. 1 pkt 2 p.f., zgodnie z którym organ zezwalający cofa zezwolenie, w przypadku gdy przedsiębiorca przestał spełniać warunki określone przepisami prawa, wymagane do wykonywania działalności gospodarczej określonej w zezwoleniu. Przytoczyło treść art. 101 pkt 1 w zw. z art. 88 p.f., art. 101 pkt w zw. z art.90 ust. 4 p.f. oraz art. 101 pkt 4 p.f. Prezydium NRA uznało za wiarygodne informacje przekazane przez Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w K. we wniosku z dnia 5 maja 2011 r. podkreślając, iż skarżąca nie zaprzecza, że w ramach działalności apteki odsprzedawano produkty lecznicze do hurtowni farmaceutycznych, że istniał obrót między aptekami. Ponadto Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny ustalił, że apteki nie prowadziły pełnej dokumentacji zakupów i sprzedaży produktów leczniczych. Na tej podstawie uznając, iż kierownik apteki nie daje rękojmi należytego jej prowadzenia organ stwierdził, iż jest to także przesłanka, na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 101 pkt 4 p.f., do cofnięcia zezwolenia.

Od uchwał Prezydium Naczelnej Rady Aptekarskiej skarżąca złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargi, w których wnosząc o uchylenie zaskarżonych rozstrzygnięć, zarzuciła naruszenie:

- art. 88 ust. 5 pkt 5 p.f. uznając go za przepis prawa procesowego, co spowodowało niesłuszne zastosowanie zasad z art. 37 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 99 ust. 4a i w zw. z art. 101 pkt 1 p.f. podkreślając, iż wszystkie produkty lecznicze nabywała jedynie od hurtowni farmaceutycznych, a ujawnione w trakcie kontroli nieścisłości związane były z obrotem między aptekami będącymi własnością samej skarżącej;

- art. 90 § 1 2 pkt 1 k.p.a.; poprzez uniemożliwienie jej złożenia wyjaśnień w sprawie i dowodów na ich poparcie;

- błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę wydanego w sprawie rozstrzygnięcia polegający na uznaniu, że skarżąca odsprzedawała leki w ilościach hurtowych, podczas gdy w rzeczywistości większość nieścisłości dotyczących ewidencji zakupowej i różnic w stanie magazynu spowodowana była częstymi niezgodnościami dostaw z hurtowni farmaceutycznych ze złożonym zamówieniem. Wskazała ponadto, iż nie uzyskała rękojmi na prowadzenie apteki, nigdy takiej rękojmi nie posiadała, więc nie można jej tego odebrać.

W odpowiedzi na skargę NRA wnosiła o oddalenie skargi, prezentując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały.

Na rozprawie w dniu 8 maja 2012 r. Sąd na podstawie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), cyt. dalej p.p.s.a., postanowił połączyć sprawy o sygn. akt VI SA/Wa 1860/11, VI SA/Wa 1861/11 oraz VI SA/Wa 1862/11 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia i prowadzić dalej sprawy pod sygn. akt VI SA/Wa 1860/11.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje;

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji lub postanowienia. Sąd nie bada więc celowości, czy też słuszności zaskarżonego aktu.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270).

Rozpoznając skargi w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że nie mają one usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich (j. t. Dz. U. z 2008 r., Nr 136, poz. 856, z późn. zm.), dalej jako i.a., zadaniem samorządu aptekarskiego jest w szczególności współdziałanie z organami administracji publicznej, (...) w sprawach (...) dotyczących farmacji, a mających wpływ na ochronę zdrowia publicznego. Stosownie natomiast do art. 29 pkt 5 i.a. okręgowa rada aptekarska kieruje działalnością izby w okresie między okręgowymi zjazdami aptekarzy, a w szczególności wydaje opinię w sprawach udzielania lub cofania koncesji (dziś zezwolenia) na prowadzenie aptek lub hurtowni. Przepisy art. 7 ust. 2 pkt 6 i art. 29 pkt 5 i.a. zawierają upoważnienie dla samorządu aptekarskiego do wyrażenia opinii w przedmiocie udzielenia lub cofnięcia koncesji na prowadzenie apteki. Opinia ta wyrażona w drodze uchwały odpowiednio przez Okręgową lub Naczelną Radę Aptekarską, jeśli chodzi o jej procesową formę, umocowana jest w przepisie art. 106 § 1 i § 5 k.p.a., przewidującym wydawanie postanowienia zaskarżalnego w drodze zażalenia. Organ współdziałający uczestniczy jedynie w czynnościach postępowania administracyjnego, biorąc udział w załatwieniu sprawy przez wyrażenie stanowiska, w zakresie swej właściwości. Nie jest więc organem prowadzącym postępowanie w samodzielnej, odrębnej sprawie administracyjnej. Stanowisko, jakie organ współdziałający zajmuje, nie rozstrzyga o istocie sprawy ani nie kończy jej w instancji administracyjnej. Postępowanie przed organem współdziałającym ma bowiem w istocie swojej charakter pomocniczego stadium postępowania w sprawie załatwianej przez inny organ w drodze decyzji administracyjnej. Oznacza to, że ani przedmiot tego postępowania, ani też rozstrzygnięcia w nim podjęte nie mają samodzielnego bytu prawnego. Jednak stanowisko organu współdziałającego jest istotnym elementem rozstrzygnięcia w sprawie koncesyjnej, niejednokrotnie determinującym wynik tej sprawy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 lipca 1998 r. sygn. akt I SA 2137/97; z 28 kwietnia 2003 r. sygn. akt II SA 1817/01 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 19 października 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 1272/07).

Należy podkreślić, że stanowisko organu współdziałającego oparte zostało na ustaleniach organu, który wyda decyzję w ramach postępowania głównego.

Wydając przedmiotowe opinie Rada [...] Izby Aptekarskiej, a następnie Naczelna Rada Aptekarska przyjęły, jako wskazówkę do oceny zaistniałej sytuacji przesłankę z art. 37ap ust. 1 pkt 2 p.f., który stanowi, że organ zezwalający cofa zezwolenie, w przypadku gdy przedsiębiorca przestał spełniać warunki określone przepisami prawa, wymagane do wykonywania działalności gospodarczej określonej w zezwoleniu. Warunki wymagane do wykonywania działalności gospodarczej określonej w zezwoleniu na prowadzenie apteki ogólnodostępnej określają m.in. następujące przepisy:

- art. 101 pkt 1 w zw. z art. 88 p.f., stanowiący, że wojewódzki inspektor farmaceutyczny odmawia udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, gdy wnioskodawca nie spełnia warunków określonych w art. 88 p.f.;

- art. 101 pkt 1 w zw. z art. w art. 99 ust. 4a p.f., stanowiący, że wojewódzki inspektor farmaceutyczny odmawia udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, gdy wnioskodawca nie spełnia warunku w postaci zatrudnienia osoby odpowiedzialnej za prowadzenie apteki, o której mowa w art. 88 ust. 2 p.f. dającą rękojmię należytego prowadzenia apteki;

- art. 101 pkt 4 p.f., stanowiący, że wojewódzki inspektor farmaceutyczny odmawia udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, gdy wnioskodawca nie daje rękojmi należytego prowadzenia apteki;

Zadania kierownika apteki zostały określone w art. 88 ust. 5 powołanej ustawy i służą właściwemu wypełnianiu zadań przez aptekę, natomiast obowiązki podmiotu który uzyskał zezwolenie na prowadzenie apteki wynikają ze świadczenia przez aptekę usług farmaceutycznych o jakich mowa w art. 86 ust. 2 ustawy. Zarówno kierownik apteki jak i podmiot, który uzyskał zezwolenie na prowadzenie apteki muszą posiadać rękojmię należytego prowadzenia apteki, przy czym podmiot, który uzyskał zezwolenie odpowiada za zatrudnienie osoby dającej rękojmię należytego prowadzenia apteki. Stąd twierdzenie skarżącej w skardze, że nie uzyskała rękojmi na prowadzenie apteki, nigdy takiej rękojmi nie posiadała, więc nie można jej tego odebrać, jest de facto przyznaniem, że zezwolenie wręcz nie powinno być jej udzielone.

Użycie w art. 37ap ust. 1 pkt 2 p.f., określenia, że organ zezwalający "cofa zezwolenie" oznacza, że w przypadkach wskazanych w ww. przepisach p.f. organ musi zastosować przewidzianą w niej sankcję. Zatem ORA wydając opinię, w sytuacji gdy stwierdziła – na podstawie ustaleń dokonanych przez WIF - ziszczenie się dyspozycji wskazanych przepisów p.f., zobowiązana była wydać opinię pozytywną.

Odnosząc się do zarzutu skarżącej, iż organ nie umożliwił jej złożenia wyjaśnień w sprawie i dowodów na ich poparcie, należy jeszcze raz podkreślić, iż sprawy dotyczą postępowania prowadzonego przez organ współdziałający w wydaniu decyzji, które zostało uregulowane w art. 106 k.p.a. Postępowanie to nie jest samodzielnym postępowaniem, lecz stadium postępowania w sprawie, która ma być załatwiona decyzją. W związku z tym jest ono uregulowane z istotnymi odmiennościami w stosunku do postępowania prowadzonego przez organ załatwiający sprawę. M.in. zgodnie z art. 106 § 2 k.p.a. organ załatwiający sprawę, zwracając się do innego organu o zajęcie stanowiska, zawiadamia o tym stronę. Ponadto wobec tego, iż postępowanie organu współdziałającego w wydaniu decyzji nie jest postępowaniem samodzielnym, lecz stadium postępowania w sprawie, która ma być załatwiona decyzją, ustawodawca w celu zapobieżenia nadmiernemu przedłużaniu postępowania organu załatwiającego sprawę co do istoty, przewidział krótki czternastodniowy, maksymalny termin dla zajęcia stanowiska przez organ współdziałający w wydaniu decyzji (art. 106 § 3 k.p.a.). Wskazuje to, że wolą ustawodawcy było ograniczenie czynności organu współdziałającego w wydaniu decyzji do czynności niezbędnych do zajęcia stanowiska i rozpoznania ewentualnego zażalenia.

Organy samorządu aptekarskiego nie prowadziły żadnego postępowania dowodowego w sprawach, oparły swoje rozstrzygnięcia na ustaleniach organu, który prowadzi postępowanie główne i który wskazał swoje ustalenia dokonane w prowadzonym przez siebie postępowaniu. Wszelkie zarzuty, wnioski dowodowe wobec prowadzonego postępowania głównego należy zgłaszać organowi, który prowadzi postępowanie główne.

Reasumując Sąd stwierdził, że ustalenia organu prowadzącego postępowanie główne dawały podstawę do wydania pozytywnych opinii w sprawie cofnięcia posiadanych zezwoleń.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.