Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk /spr./ Sędziowie NSA Maria Piórkowska NSA Małgorzata Wolska Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 lipca 2013 r. sprawy ze skarg M. Z. i R. J. na uchwałę Rady Gminy Świlcza z dnia 14 grudnia 2012 r., nr XXX/232/2012 w przedmiocie likwidacji szkoły -skargi oddala-

II SA/Rz 256/13

UZASADNIENIE

W dniu 19 marca 2013r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wpłynęła skarga R. J. oraz M. Z. na uchwałę Rady Gminy Świlcza z dnia 14 grudnia 2012 r., Nr XXX/232/2012. (zwaną dalej uchwałą) podjętą w sprawie likwidacji Szkoły Podstawowej w B., podjęta na podstawie art. 59 ust. 1, ust. 2 w zw. z art. 5c pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004r., Nr 256, poz. 2572 ze zmianami), zwanej dalej "ustawą" oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 ze zmianami).

Pismem z dnia 17 stycznia 2013r. rodzice dzieci ze Szkoły Podstawowej w B., w tym R. J. wezwali Wójta Gminy Świlcza oraz Przewodniczącego Rady Gminy Świlcza o usunięcie naruszenia prawa i naruszenia interesu prawnego w związku z podjęciem ww. uchwały.

W odpowiedzi na wezwanie zawartej w piśmie Wójta Gminy Świlcza z dnia 22 stycznia 2013r., znak [...] oraz w piśmie Przewodniczącego Rady Gminy z dnia 22 stycznia 2013r., znak [...] rodzice uczniów dzieci zostali poinformowani, że procedura przeprowadzona była zgodnie z ustawą o systemie oświaty.

R. J. i M. Z. złożyły skargi na wskazaną wyżej uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie zarzucając jej rażące naruszenie prawa oraz wniosły o uchylenie zaskarżonej uchwały oraz o zasądzenie od Gminy Świlcza na rzecz skarżących kosztów postępowania sądowego.

W skardze wskazały, że nie zgadzają się ze stanowiskiem wyrażonym w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Wskazały, że wymieniona wyżej uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym i została poprzedzona uchwałą Nr XXI/163/2012 Rady Gminy Świlcza z dnia 8 maja 2012r. w sprawie zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej w B., która została podjęta w oparciu o nieprawidłową podstawę prawną, a to na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 9 lit. h ww. ustawy. Oparcie podejmowanej uchwały na niewłaściwej podstawie prawnej powinno skutkować jej uchyleniem i podjęciem na nowo w sposób prawidłowy. Ponadto z uwagi na nieprawidłowo podaną podstawę prawna w sprawie istnieją wątpliwości czy rodzice zostali w sposób prawidłowy powiadomieni o planowanej likwidacji szkoły.

Zarzuciły, że zaskarżona uchwała narusza strukturę systemu szkolnictwa w rejonie, bowiem dzieci zamieszkałe w T., a uczęszczające obecnie do Szkoły w B. będą w roku szkolnym 2012/2013 przeniesione do Zespołu Szkół w D., choć będą mieć miejsce zamieszkania w T. Oznacza to, że po wejściu w życie przedmiotowej uchwały nie można będzie określić obwodów szkół, stosownie do treści art. art. 17 ust.1 i ust.4 ustawy o systemie oświaty. Podały, że po wejściu w życie uchwały dzieci pięcio- i sześcioletnie będą zmuszone do przemieszczania się na znaczne odległości od domu rodzinnego, przy czym w treści uchwały nie określono sposobu dowozu dzieci do Szkoły w D., co budzi wątpliwości, gdyż brak jest bezpośredniego połączenia komunikacyjnego z B. do D. Przystanki autobusowe nie posiadają chodników, zatok i przejść dla pieszych, co wpłynie niekorzystnie na bezpieczeństwo dzieci dojeżdżających do szkół.

Zarzuciły, że likwidacja jedynie szkoły w B., podczas gdy Rada Gminy w Świlczy podjęła w sierpniu 2011 r. trzy uchwały o zamiarze przekształcenia szkół Nr [...] w B., w B. oraz w B., jest działaniem dyskryminującym i naruszającym art. 2 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Podały, że dzieci będą pozbawione możliwości uczestniczenia w zajęciach nadobowiązkowych z uwagi na brak bezpośredniej komunikacji publicznej na trasie B. – D., co narusza art. 16 ust. 13 ustawy o systemie oświaty. Podniosły, że w Zespole Szkół w D. brak jest świetlicy, w dzieci mogłyby zaczekać na takie zajęcia.

Podniosły, że we wrześniu 2011 r. Sąd Rejonowy w R. zarejestrował Stowarzyszenie na Rzecz Rozwoju B., które zgodnie ze Statutem ma na celu prowadzenie Szkoły Podstawowej w B. Pismem z dnia 28 września 2012 r. Stowarzyszenie złożyło do Wójta Gminy w ustawowym terminie stosowny wniosek. W treści uchwały brak jest jednak jakichkolwiek zapisów o możliwości prowadzenia szkoły przez Stowarzyszenie, co jest niezgodne z art. 70 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r. Stowarzyszenie wielokrotnie zwracało się do Władz Gminy Świlcza z wnioskami o przekazanie prowadzenia szkoły. Na część z tych pism Stowarzyszenie nie uzyskało odpowiedzi. Nie zgodziły się na zmianę przeznaczenia nowego budynku

wybudowanego w latach 90-tych ubiegłego wieku, przy budynku szkoły częściowo kosztem i staraniem mieszkańców wsi, wybudowanego z przeznaczeniem na cele oświatowe.

Jednocześnie podały, że pismem z dnia 21 listopada 2012 r. (a więc przed podjęciem zaskarżonej uchwały) na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 1) oraz art. 15 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym pięcioosobowa grupa mieszkańców stanowiąca tzw. Inicjatora Referendum powiadomiła Wójta Gminy Świlcza o zamiarze wystąpienia z inicjatywą przeprowadzenia referendum gminnego dotyczącego zamierzonej likwidacji Szkoły Podstawowej w B. W dniu 13 lutego 2013 r. Rada Gminy Świlcza podjęła uchwałę Nr XXXIV/257/2013 w sprawie odrzucenia wniosku mieszkańców o przeprowadzenie referendum gminnego w przedmiocie likwidacji Szkoły Podstawowej w B. o czym Przewodniczący Rady Gminy Świlcza poinformował Pełnomocnika Inicjatora Referendum pismem znak [...] z dnia 14 lutego 2013 r. Tym samym uniemożliwiono społeczeństwu wypowiedzenie się w tej ważnej dla mieszkańców sprawie

W odpowiedzi na skargi R. J. i M. Z. na uchwałę Nr XXX/232/2012 Rady Gminy Świlcza z dnia 14 grudnia 2012 r. w sprawie likwidacji Szkoły Podstawowej w B., Gmina Świlcza, zastąpiona przez radcę prawnego K. O. wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu podała, że kwestionowana uchwała została podjęta przez Radę Gminy Świlcza z zachowaniem wymogów określonych w przepisach obowiązującego prawa, a zatem po uprzednim przyjęciu przez Radę uchwały Nr XXI/163/2012 z dnia 8 maja 2012 r. w sprawie zamiaru likwidacji wymienionej Szkoły oraz wyczerpaniu procedury określonej w przepisach ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty oraz ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 854 ze zmianami).

Przechodząc do oceny zarzutów skarżącej podkreślono, że istotnie w podstawie prawnej uchwały o zamiarze likwidacji Szkoły został powołany art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy o samorządzie gminnym, gdy tymczasem w uchwale o jej likwidacji - art. 18 ust. 2 pkt 15 tej ustawy. Niezależnie jednak od tego, w podstawie prawnej obu uchwał powołano w pierwszej kolejności zasadnicze dla ich bytu prawnego oraz ważności, przepisy ustawy o systemie oświaty wskazujące na kompetencje rady gminy do ich podejmowania. Powołanie tylko tych ostatnich czyniłoby w zupełności zadość prawidłowemu wskazaniu podstawy prawnej.

W konsekwencji, powołanie w tej sprawie także przepisów o charakterze ogólnym z ustawy o samorządzie gminnym nie daje żadnych podstaw do stwierdzenia jej nieważności. W szczególności, bowiem nie zostały naruszone w najmniejszym nawet stopniu przepisy wyznaczające kompetencje rady gminy do podejmowania uchwał w tym przedmiocie. Z pojęciami: "zapewnienia możliwości kontynuowania nauki" oraz "obwodów" nie można, zatem łączyć rygoru w postaci bezwzględnego nakazu spełniania obowiązku szkolnego wyłącznie w szkole, którą wskazano w procesie likwidacji, bądź w szkole obwodowej.

Organ podał, że brak jest prawnie bezwzględnego wymogu poprzedzania uchwały o likwidacji szkoły referendum zorganizowanym w tej sprawie z inicjatywy organu stanowiącego - bo tylko takie na gruncie ustawy z dnia 15 września 2000r. o referendum lokalnym (Dz. U. Nr 88, poz. 985 ze zm.) mogłoby w tej sytuacji wchodzić w grę - podobnie jak nie istnieje sformalizowany obowiązek organu prowadzącego bezwzględnego uznawania za swoje - odmiennego stanowiska części społeczności lokalnej w tej kwestii. Brak obowiązku uwzględniania tego stanowiska, nie oznacza rzecz jasna jego lekceważenia, nie mniej organ ten winien mieć i ma możliwość przeprowadzania w określonych okolicznościach także często niepopularnych społecznie decyzji.

Powołany w skardze wyrok WSA zapadł pod rządami przepisu ust. 2 art 59 ustawy o systemie oświaty wedle, którego warunkiem koniecznym likwidacji szkoły było uprzednie uzyskanie pozytywnej opinii kuratora oświaty. Zmiana tego stanu rzeczy nastąpiła z dniem 22 kwietnia 2009 r. i była podyktowana potrzebą zapewnienia jednostkom samorządu terytorialnego możliwości bardziej elastycznego reagowania w warunkach niekorzystnej i stale się pogarszającej sytuacji demograficznej w kraju oraz rosnących kosztów utrzymywania szkół z małą i stale się zmniejszającą liczbą uczniów. Argumentów tego rodzaju organ prowadzący nie może ignorować, także w dobrze pojętym interesie społeczności lokalnej.

W kwestii powiadomienia rodziców o likwidacji organ wskazał, że łączna liczba uczniów w Szkole (w oddziałach 0 - VI) wynosi 48. Wysłano 36 zawiadomień o likwidacji, gdyż w kilku przypadkach dwoje lub więcej dzieci tych samych rodziców, pod tym samym adresem zamieszkałych, uczęszcza do tej Szkoły. W niniejszej sprawie dołożono wszelkiej wymaganej staranności informując rodziców na adres zamieszkania figurujący w dzienniku lekcyjnym, staranności niezbędnej do uznania, że rodzice zostali zawiadomieni zgodnie z dyspozycją art. 59 ustawy. Wszystkie zawiadomienia kierowane na podany adres zostały odebrane. Podkreślono również, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa skierowane zostało przez grupę mieszkańców, natomiast skargę składają tylko M. Z. i R. J., brak jest bowiem dla nich upoważnienia do złożenia skargi w imieniu innych osób.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Wojewódzki sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) zwana dalej w skrócie p.u.s.a. Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zmianami) zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji (bądź postanowienia) lub stwierdzenia nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach.

Jeżeli w wyniku przeprowadzonej kontroli Sąd nie stwierdzi wskazanych wyżej naruszeń skarga podlega oddaleniu stosownie do treści art. 151 P.p.s.a.

Poddawszy takiej kontroli zaskarżoną decyzję Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest nieuzasadniona.

Skarga została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Warunkami dopuszczalności skargi wniesionej w oparciu o powyższy przepis są: wydanie przez organ gminy uchwały w sprawie z zakresu administracji publicznej, uprzednie bezskuteczne wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa oraz zachowanie terminu do wniesienia skargi. Warunkiem zaś skuteczności skargi jest wykazanie przez skarżącego, iż kwestionowana uchwała narusza jego indywidualny interes prawny.

Przystępując w pierwszej kolejności do oceny skargi poprzez pryzmat przesłanek dopuszczalności, Sąd stwierdził zachowanie przez skargę wymogów formalnych. Skarga została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa i złożona w terminie. W kwestii terminu do wniesienia skargi opartej na art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wskazać należy, że do terminu wniesienia skargi ma zastosowanie art. 53 § 2 P.p.s.a. Termin wniesienia skargi opartej na art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wynosi 30 dni od dnia doręczenia stronie odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa lub 60 dni od dnia wezwania, jeżeli organ takiej odpowiedzi nie udzielił. W przedmiotowej sprawie odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa została doręczona J. w dniu 24 stycznia 2013r., a M. Z. w dniu 28 stycznia 2013r. Skargi wpłynęły do organu w dniu 22 lutego 2013r., a więc z zachowaniem 30 - dniowego terminu do ich wniesienia liczonego od dnia doręczenia stronie odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej. Treść uchwały ma zaś ścisły związek z realizacją obowiązkowych zadań własnych gminy w zakresie edukacji publicznej, w tym prowadzenia szkół podstawowych (art. 7 ust. 1 pkt 8 i art. 7 ust. 2 w związku z art. 104 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym).

Przechodząc do merytorycznej oceny sprawy wskazać należy, że od strony materialnoprawnej legitymacja skargowa z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, oparta jest na subiektywnym przekonaniu danego podmiotu, że kwestionowaną uchwałą został naruszony jego interes prawny lub uprawnienie. Interes prawny skarżącego, do którego nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę.

Uchwała na skutek której nastąpi zmiana miejsca realizacji obowiązku szkolnego ingeruje w interesy prawne rodziców i podmiotowe prawo uczniów do nauki. Z art. 15 w związku z art. 14 b ustawy wynikają bowiem obowiązki rodziców związane z realizacją przez ich dzieci obowiązku szkolnego. Jednocześnie na gminie ciąży z mocy art. 7 ust. 1 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym obowiązek zaspokajania zbiorowych potrzeb mieszkańców gminy w zakresie edukacji publicznej. Uwzględniając powyższą regulację prawną należy ocenić, że rodzice dzieci uczęszczających do likwidowanej szkoły mają legitymację skargową do zaskarżenia uchwały o likwidacji tej szkoły.

Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej uchwały w pierwszej kolejności wskazać należy, że podstawą jej podjęcie był art. 59 ust. 1 ustawy. Wynika z niego, że szkoła publiczna może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu. Nadto jak stanowi drugie zdanie przepisu, organ prowadzący szkołę, jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów, właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu. Przepis art. 59 ust. 2 ustawy stanowi zaś, iż szkoła publiczna prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego może zostać zlikwidowana po zasięgnięciu opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny. Z uchwały składu 7 sędziów NSA z dnia 29 listopada 2010r., sygn. I OPS 2/10 wynika też, iż uchwała o zamiarze likwidacji szkoły i uchwała o likwidacji szkoły, podjęte na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy, są aktami prawnymi podejmowanymi w sprawie objętej opiniowaniem przez odpowiednie władze statutowe związku zawodowego stosownie do przepisu art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych, z tym że przedstawienie do zaopiniowania projektu jednej z nich oznacza dopełnienie obowiązku, o którym mowa w art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych.

Mając na uwadze powyższe Sąd oceniał, że czy:

podjęcie uchwały poprzedzone zostało zawiadomieniem rodziców uczniów o zamiarze likwidacji szkoły, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji,

czy likwidacja szkoły została poddana zaopiniowaniu przez Podkarpackiego Kuratora Oświaty,

czy projekt uchwały o zamiarze likwidacji szkoły lub projekt uchwały o likwidacji szkoły został poddany zaopiniowaniu przez związki zawodowe.

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że podjęcie zaskarżonej uchwały poprzedziły wskazane powyżej działania. Z akt sprawy wynika więc, że podjęcie uchwały o likwidacji szkoły nastąpiło po poinformowaniu rodziców na co najmniej 6 miesięcy przed terminem likwidacji szkoły o zamiarze likwidacji szkoły i po uzyskaniu wymaganej ustawą o systemie oświaty opinii kuratora w sprawie likwidacji szkoły. Nie doszło też do naruszenia wynikającego z art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 23 maja 1991r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 854 ze zmianami) obowiązku poddania opiniowaniu projektu uchwały przez władze statutowe związku zawodowego nauczycieli.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd wskazuje, że wskazanie w jej podstawie prawnej art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h. zamiast art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym nie stanowi naruszenia, które mogłoby skutkować stwierdzeniem jej nieważności. Sąd nie podziela również zarzutu skargi, że w procedurze podjęcia zaskarżonej uchwały naruszono art. 59 ust. 1 ustawy poprzez niezawiadomienie wszystkich rodziców o zamiarze likwidacji szkoły w ustawowym terminie. W przedmiotowej sprawie zawiadomienia zostały doręczone rodzicom wszystkich dzieci na 6 miesięcy przed terminem likwidacji szkoły uchwały.

Z treści zaskarżonej uchwały wynika, że Rada Gminy Świlcza równocześnie z podjęciem decyzji o likwidacji Szkoły Podstawowej w B. orzekła o zapewnieniu uczniom tej szkoły możliwości kontynuowania nauki w Szkole Podstawowej im. [...] - w D.

Podkreślić należy, że badaniu podlega wyłącznie zgodność z prawem podjęcia uchwały. Kontrolą nie może być więc objęta celowość likwidacji szkoły. Sąd nie może brać pod uwagę aspektu społecznego likwidacji szkoły, okoliczności takie jak długość okresu w jakim funkcjonowała szkoła Podstawowo w B., czy też wystąpienie z inicjatywą prowadzenia tej szkoły przez utworzone w tym celu stowarzyszenie nie może być przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu. Wbrew zarzutom skargi zaskarżona uchwała nie narusza także Konstytucji RP. Przeciwnie, uprawnienie gminy prowadzącej szkoły podstawowe położone na jej terenie do likwidacji małych szkół wiąże się z chronioną konstytucyjnie zasadą samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP), których działalność podlega nadzorowi wyłącznie z punktu widzenia legalności (art. 171 ust. 1 Konstytucji RP).

Podkreślić należy także, że brak jest w przepisach prawa regulacji, z której wynikałoby, że warunkiem podjęcia uchwały o likwidacji szkoły jest przeprowadzenie w tym zakresie referendum, a przekazanie w drodze umowy osobie prawnej niebędącej jednostką samorządu terytorialnego lub osobie fizycznej prowadzenia takiej szkoły jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem jednostki samorządu terytorialnego, będącej organem prowadzącym szkołę liczącą nie więcej niż 70 uczniów, co wynika z art. 5 ust. 5g ustaw.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona uchwała została podjęta w zgodzie z obowiązującym porządkiem prawnym, co uzasadniało oddalenie skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a.