III SA/Kr 444/18 - Wyrok

Data orzeczenia	2018-08-02	
Data wpływu	2018-05-02	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie	
Sędziowie	Bożenna Blitek /przewodniczący sprawozdawca/
Janusz Bociąga
Maria Zawadzka	
Symbol z opisem	6329 Inne o symbolu podstawowym 632	
Hasła tematyczne	Pomoc społeczna	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2017 nr 0 poz 1952; Art. 5  ust. 7, art. 6  ust. 2, art. 7 pkt 2, art. 24 ust. 2, art. 26  ust. 1; Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych
Dz.U. 2016 nr 0 poz 575; Art. 34, art. 93 ust. 1 pkt 1; Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej
Dz.U. 2016 nr 0 poz 195; Art. 41 pkt 1  lit. a; Ustawa z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożenna Blitek ( spr.) Sędziowie WSA Maria Zawadzka WSA Janusz Bociąga Protokolant sekretarz sądowy Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi E. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego skargę oddala	
Uzasadnienie
I.

W dniu 31 sierpnia 2017 r. E. P. złożyła wniosek o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami na dzieci: G. P. i A. P.

Decyzją z dnia [...] 2017 r. nr [...] Prezydent Miasta przyznał E. P. zasiłek rodzinny na dziecko: G. P. na okres od 1 listopada 2017 r. do 31 października 2018 r. w wysokości 124,00 zł miesięcznie wraz z dodatkiem do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego oraz odmówił przyznania zasiłku rodzinnego na dziecko: A. P. wraz z dodatkiem do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego, ponieważ został on umieszczony w instytucjonalnej pieczy zastępczej – placówce opiekuńczo-wychowawczej "Pogotowie Opiekuńcze", co uniemożliwia przyznanie świadczenia.

Po rozpatrzeniu odwołania E. P., Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] 2018 r. nr [...] uchyliło w całości decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] 2017 r. i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu swojej decyzji Kolegium zwróciło uwagę, iż E. P. odwoływała się również od decyzji Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] 2017 r. nr [...], którą w podobnym stanie faktycznym organ odmówił m.in. przyznania prawa do świadczenia wychowawczego na syna A. P. od miesiąca listopada 2017 r. Do odwołania w tamtej sprawie dołączyła pismo Sądu Rejonowego III Wydział Rodziny i Nieletnich z dnia 23 listopada 2017 r. sygn. akt [...] wyrażające zgodę na udzielenie przepustki w dni wolne od nauki szkolnej, weekendy oraz święta A. P. do domu rodzinnego. Kolegium podało, iż poza sporem pozostaje okoliczność, że małoletni syn wnioskodawczyni A. P. został umieszczony w instytucjonalnej pieczy zastępczej sprawowanej w formie placówki opiekuńczo - wychowawczej. Faktem jest również, że zgodnie z treścią art. 7 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych zasiłek rodzinny nie przysługuje, jeżeli dziecko zostało umieszczone w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie albo w pieczy zastępczej. Jednakże, zdaniem Kolegium, orzecznictwo sądów administracyjnych, wypracowane na tle przywołanego przepisu pozwala na konstatację, że urlopowanie dziecka od pobytu w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie (czy odpowiednio pieczy zstępczej) i faktyczne przebywanie dziecka na ten czas u rodziców lub jednego z rodziców, nie wyklucza przyznania zasiłku rodzinnego na okres pobytu dzieci u rodzica. W takiej sytuacji Kolegium uznało, że zachodzi potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, co wynika ze wskazania przez E. P. okoliczności dotyczących uzyskania zgody na urlopowanie dziecka podczas pobytu w placówce opiekuńczo-wychowawczej.

II.

Decyzją z dnia [...] 2018 r. nr [...] Prezydent Miasta przyznał E. P. zasiłek rodzinny na dziecko: G. P. na okres od 1 listopada 2017 r. do 31 października 2018 r. w wysokości 124,00 zł miesięcznie wraz z dodatkiem do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego oraz odmówił przyznania zasiłku rodzinnego na dziecko: A. P. wraz z dodatkiem do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podniósł, że w związku z wytycznymi Samorządowego Kolegium Odwoławczego przeprowadził dodatkowe postępowanie wyjaśniające i zebrał brakujący materiał dowodowy, tj. zgodę Sądu Rejonowego z dnia 23 listopada 2017 r. sygn. akt. [...] "na udzielenie przepustki w dni wolne od nauki szkolnej, w weekendy oraz święta małoletniemu A. P. (...) do domu rodzinnego, o ile Dyrekcja placówki nie ma zastrzeżeń" oraz pismo z Placówki Opiekuńczo - Wychowawczej "Pogotowie Opiekuńcze", znak: [...] wraz z kserokopią wyjść wychowanka A. P. do domu rodzinnego w ramach przepustek za zgodą udzieloną przez Sąd Rejonowy z dnia 23 listopada 2017 r. sygn. akt [...]. Organ I instancji stwierdził, że zgodnie z wymienioną wyżej kartą wyjść, A. P. przebywał na przepustkach w domu rodzinnym w dniach: 24 -26 listopad 2017 r., 1-3 grudnia 2017 r., 22 grudnia 2017r. ,1 stycznia 2018 r, 5-7 stycznia 2018 r, 12 -14 stycznia 2018 r., 19-21 stycznia 2018 r. Zdaniem organu I instancji, nie można zastosować w rozpatrywanej sprawie interpretacji wyroków sądów administracyjnych dotyczących rozstrzygnięć czy na dziecko umieszczone w placówce opiekuńczo - wychowawczej i urlopowane do domu rodzinnego przysługuje zasiłek rodzinnych wydanych przed 1 kwietnia 2016 r., ponieważ były one wydawane w innym stanie prawnym. Organ I instancji podał, że do dnia 30 marca 2016 r. placówki opiekuńczo - wychowawcze mieściły się w definicji instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie, to jest w art. 3 pkt 7 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Przepis ten został jednak zmieniony przez art. 41 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 195) zmieniającej niniejszą ustawę z dniem 1 kwietnia 2016 r. Organ powołał przepisy dotyczące zasad ustalania dochodowości w tym m.in. art. 5 ust. 7 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym w przypadku gdy członek rodziny jest umieszczony w pieczy zastępczej lub w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie, ustalając dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie uwzględnia się osoby umieszczonej w pieczy zastępczej lub w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie. W okolicznościach niniejszej sprawy organ I instancji ustalił, że roczny dochód za 2016 r. E. P. wyniósł 7.397,18 zł (9.082,42 zł dochód; 0,00 zł podatek należny; 1.007,62 zł składka na ubezpieczenie społeczne; 677,62 zł składka na ubezpieczenie zdrowotne). Dochód należało pomniejszyć o dochód utracony z tytułu utraty zatrudnienia oraz zasiłku chorobowego w kwocie 7.397,18 zł. Jednocześnie do dochodu E. P. organ doliczył kwoty wypłacane z funduszu alimentacyjnego za 2016 r. w wysokości 11.710,00 zł. Miesięczny dochód E. P. organ ustalił zatem na kwotę 975,83 zł. (tj. 11.709,96 zł : 12 miesięcy), natomiast dochód miesięczny w przeliczeniu na osobę - 487,92 zł (tj. 975,83 zł : 2 osoby). Dochód ten nie przekracza więc ustawowego kryterium dochodowego kwalifikującego do pobierania zasiłku rodzinnego z dodatkami. Organ I instancji zwrócił jednak uwagę, że oprócz przesłanek o charakterze pozytywnym, których spełnienie warunkuje prawo do przyznania zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami, przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych wprowadzają również przesłanki negatywne, a więc takie, których wystąpienie uniemożliwia ich przyznanie, bądź powoduje utratę prawa do przyznanych świadczeń. Zdaniem organu I instancji, do takich przesłanek - zgodnie z treścią art. 7 pkt 2 wymienionej wyżej ustawy - należy fakt umieszczenia dziecka w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie albo w pieczy zastępczej. Natomiast zgoda Sądu Rodzinnego o urlopowaniu dziecka do domu rodzinnego nie jest zwolnieniem z umieszczenia w instytucjonalnej pieczy zastępczej. Prezydent Miasta stwierdził, że w treści art. 7 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawodawca wprowadził zapis, że na dziecko "umieszczone" w pieczy zastępczej nie przysługuje zasiłek rodzinny, a dziecko tylko urlopowane do domu rodzinnego nadal jest umieszczone w pieczy zastępczej, nie jest z niej zwolnione i nie ma tu znaczenia, że rodzic ponosi koszty utrzymania dziecka podczas odwiedzin w domu rodzinnym.

W odwołaniu od powyższej decyzji Prezydenta Miasta w sprawie zasiłku rodzinnego na jej syna A. P., E. P. podniosła, że jej syn przebywa w placówce opiekuńczo-wychowawczej, jednak w miarę możliwości zabiera syna na treningi boksu, wizyty u lekarza, poradni psychologicznej, na spacery itp. Od listopada 2017 roku za zgodą Sądu zabiera syna do domu w weekendy i dni wolne od szkoły. Stara się kupować synowi buty, bieliznę, ubrania, środki czystości, przybory szkolne oraz żywność. Przekazuje mu również kieszonkowe. Ponadto odwołująca się przedstawiła trudną sytuację materialno-bytową w jakiej się znajduje.

Decyzją z dnia 22 marca 2018 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257) i art. 3, art. 4 ust. 2, art. 5, art. 7 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1952), art. 34, art. 93 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2017 r. poz. 679), Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] 2018 r. Za bezsporne w sprawie Kolegium uznało okoliczność, że małoletni syn odwołującej A. P. został umieszczony w instytucjonalnej pieczy zastępczej sprawowanej w formie placówki opiekuńczo - wychowawczej, a zatem to na tej instytucji spoczywa ciężar jego wychowania. Organ II instancji wskazał, że zgodnie z art. 7 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych zasiłek rodzinny nie przysługuje, jeżeli dziecko zostało umieszczone w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie albo w pieczy zastępczej. Instytucja zapewniająca całodobowe utrzymanie - to dom pomocy społecznej, młodzieżowy ośrodek wychowawczy, schronisko dla nieletnich, zakład poprawczy, areszt śledczy, zakład karny, szkoła wojskowa lub inna szkoła, jeżeli instytucje te zapewniają nieodpłatnie pełne utrzymanie (art. 3 pkt 7 ustawy o świadczeniach rodzinnych). Organ odwoławczy stwierdził, że przepis ten w przytoczonym brzmieniu obowiązuje z dniem 1 kwietnia 2016 r. (zmieniony został przez art. 41 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. (Dz.U. z 2016 r., poz. 195). Do tej daty art. 3 pkt 7 ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowił, że instytucja zapewniająca całodobowe utrzymanie oznacza dom pomocy społecznej, placówkę opiekuńczo-wychowawczą, młodzieżowy ośrodek wychowawczy, schronisko dla nieletnich, zakład poprawczy, areszt śledczy, zakład karny, zakład opiekuńczo-leczniczy, zakład pielęgnacyjno-opiekuńczy, szkołę wojskową lub inną szkołę, jeżeli instytucje te zapewniają nieodpłatnie pełne utrzymanie. A zatem na gruncie poprzednio obowiązujących przepisów ustawy placówka opiekuńczo - wychowawcza była zaliczana do instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie. Dodatkowo Kolegium zauważyło, że z dniem 1 kwietnia 2016 r. zmieniono art. 5 ust. 7 ustawy o świadczeniach rodzinnych w ten sposób, że w przypadku gdy członek rodziny jest umieszczony w pieczy zastępczej lub w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie, ustalając dochód rodziny w przeliczeniu na osobę, nie uwzględnia się osoby umieszczonej w pieczy zastępczej lub w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie. Kolegium uznało zatem, że rację ma organ l instancji twierdząc, że analizowane przepisy od 1 kwietnia 2016 r. uległy modyfikacji. W tej sytuacji Kolegium mając na uwadze literalne brzmienie art. 7 pkt 3 w związku z art. 5 ust. 7 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz art. 34 i art. 93 ustawy o wspieraniu rodzin i systemie pieczy zastępczej uznało, że w sprawie zachodzi negatywna przesłanka przemawiająca za odmową przyznania wnioskowanego świadczenia na A. P. i z tego powodu utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Natomiast w pozostałym zakresie decyzja organu l instancji nie była przez stronę kwestionowana.

Z powyższą decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie zgodziła się E. P. podnosząc, że mimo, że jej syn przebywał w Pogotowiu Opiekuńczym, to ponosiła wydatki związane z jego utrzymaniem i wychowaniem.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko w sprawie i wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Wojewódzki Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302) - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.), sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 z późn. zm.) - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

W ocenie Sądu, skarga E. P. nie jest uzasadniona.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć administracyjnych podjętych w niniejszej sprawie stanowią powołane przez organy obu instancji przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1952) oraz ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2017 r., poz. 679) w brzmieniu ustalonym przez art. 41 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 195) zmieniającej niniejszą ustawę z dniem 1 kwietnia 2016 r., na co słusznie zwróciły uwagę organy administracyjne przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

W szczególności przepis art. 5 ust. 7 ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi:

"Art. 5. 7. W przypadku gdy członek rodziny jest umieszczony w pieczy zastępczej lub w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie, ustalając dochód rodziny w przeliczeniu na osobę, nie uwzględnia się osoby umieszczonej w pieczy zastępczej lub w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie."

Z kolei przepisy art. 34 oraz art. 93 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej stanowią:

"Art. 34. Piecza zastępcza jest sprawowana w formie:

1) rodzinnej;

2) instytucjonalnej."

"Art. 93. 1. Instytucjonalna piecza zastępcza jest sprawowana w formie:

1) placówki opiekuńczo-wychowawczej;"

Mają więc rację organy administracyjne podnosząc, że z chwilą umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej – rodzinie zastępczej lub placówce opiekuńczo-wychowawczej jakim jest pogotowie opiekuńcze – nie uwzględnia się go jako członka rodziny przy ustalaniu dochodu rodziny w przeliczeniu na osobę. Dziecko to od chwili umieszczenia w pieczy zastępczej jest bowiem uwzględniane jako członek rodziny zastępczej lub wychowanek placówki opiekuńczo-wychowawczej, które w związku z tym otrzymują inne świadczenia adekwatne, w pewnym sensie rekompensujące zasiłki wypłacane rodzicom w sytuacji, gdyby dzieci przebywały pod ich opieką.

Z kolei przepisy art. 6 ust. 2 zdanie pierwsze, art. 24 ust. 2 oraz art. 26 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowią:

"Art. 6. 2. Wysokość zasiłku rodzinnego wynosi miesięcznie: (...)"

"Art. 24. 2. Prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego."

"Art. 26. 1. Świadczenia rodzinne wypłaca się w okresach miesięcznych."

Powyższe przepisy jednoznacznie wskazują, że świadczenia rodzinne są świadczeniami miesięcznymi, czyli określanymi w miesiącach, a nie dniach. Ustawa nie przewiduje wypłacania tych świadczeń w zależności od liczby dni, w ciągu których dziecko przebywa w domu rodzinnym. Innymi słowy brak jest podstaw prawnych, aby rodzicowi przyznać zasiłek rodzinny w 2/30 części kwoty miesięcznej (np. zasiłek miesięczny w kwocie 130 zł : 30 dni = 4,33 zł dziennie razy 2 dni = 8,67 zł), o ile dziecko przebywałoby u rodzica dwa dni w miesiącu. W związku z tym Sąd orzekający w niniejszej sprawie zwraca uwagę na to, że orzeczenie – wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 stycznia 2008 r., sygn. akt I OSK 526/07, opubl. LEX nr 491368, na który nieprawidłowo – zdaniem Sądu - powołuje się część wojewódzkich sądów administracyjnych, dotyczył nie przepustek udzielanych przez dyrektora placówki za zgodą sądu opiekuńczego, ale urlopowania dzieci na okres kilku miesięcy, w stanie faktycznym sprawy I OSK 526/07 - na okres dwóch miesięcy wakacji. Takie okresy urlopowania dzieci, także na okresy dłuższe kilku czy nawet kilkunastu miesięcy na tzw. "okresy próbne" nie były wykluczone w procesie wychowawczym małoletnich sprawujących problemy wychowawcze lub w przypadku rodziców niewydolnych wychowawczo.

Przechodząc do istoty niniejszej sprawy Sąd zwraca uwagę na treść art. 7 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który stanowi:

"Art. 7. Zasiłek rodzinny nie przysługuje, jeżeli: (...)

2) dziecko zostało umieszczone w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie albo w pieczy zastępczej;"

Z treści przytoczonego wyżej jednoznacznie brzmiącego przepisu art. 7 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika więc wprost, że organy administracyjne nie mają żadnej możliwości przyznania, ale mają ustawowy obowiązek pozbawienia lub nie przyznania uprawnienia do zasiłku rodzinnego rodziców z chwilą umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej, w tym wypadku obowiązek pozbawienia E. P. lub nie przyznanie jej zasiłku rodzinnego w związku z umieszczeniem małoletniego syna A. P. w placówce opiekuńczo-wychowawczej jakim jest Pogotowie Opiekuńcze.

Mając powyższe na względzie Sąd uznał, że organy administracyjne nie naruszyły przepisów prawa materialnego, które miałoby wpływ na wynik sprawy. Nie naruszyły też przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. A zatem Sąd - nie znajdując podstaw do uchylenia zaskarżonych decyzji - na podstawie powołanych wyżej przepisów ustawy o pomocy społecznej oraz art. 151 p.p.s.a. orzekł - jak w sentencji.