Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza Miasta i Gminy S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 października 2019 r. sygn. akt IV SAB/Po 180/19 w sprawie ze skargi S. W. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy S. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Burmistrza Miasta i Gminy S. na rzecz S. W. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 16 października

2019 r. w sprawie ze skargi S. W. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy S. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, w punkcie pierwszym, zobowiązał Burmistrza Miasta i Gminy S. do załatwienia wniosku skarżącego w przedmiocie warunków zabudowy w terminie 14 dni od otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi, w punkcie drugim, stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, w punkcie trzecim, stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w punkcie czwartym, oddalił skargę w pozostałym zakresie, zaś w punkcie piątym, zasądził koszty postępowania na rzecz skarżącego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Skarżący w dniu [...] marca 2019 r. wystąpił do Burmistrza z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 5 budynków mieszkalnych, wolnostojących wraz z podziemnym zbiornikiem na gaz (olej), szczelnymi zbiornikami na nieczystości do 10 m3 lub przydomową oczyszczalnią ścieków na terenie działki nr ewid. geod. [...], położonej w miejscowości G. przy ul. B.

Burmistrz wezwał skarżącego do uzupełnienia wniosku, jednak po otrzymaniu odpowiedzi uznał, że jest ona niepełna i pozostawił wniosek bez rozpatrzenia.

Następnie skarżący wniósł do SKO w Poznaniu ponaglenie, które organ uznał za uzasadnione, nakazał Burmistrzowi rozpoznanie sprawy do [...] czerwca 2019 r. i zarządził ustalenie przyczyn nierozpatrzenia wniosku w terminie.

Pismem z dnia [...] maja 2019 r. S. W. wniósł skargę na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy S.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że skarga była zasadna.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że zgodnie z orzecznictwem stosowanie przez organ administracyjny art. 64 § 2 k.p.a. powinno służyć wyłącznie usunięciu braków formalnych pisma wynikających ze ściśle określonych przepisów i nie może zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku oraz jego załączników. Żądanie przez organ dodatkowych informacji należy do postępowania dowodowego i winno być oparte o reguły normujące to postępowanie. Kwestia ta nie może natomiast być rozstrzygana w oparciu o przepis art. 64 k.p.a. w związku z art. 52 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm. - dalej u.p.z.p.). Poza tym art. 52 ust. 2 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. nie przewiduje obowiązku dołączenia do wniosku dokumentów wskazujących na istnienie lub projektowanie uzbrojenia terenu, zatem brak jest podstaw do wzywania wnioskodawcy o przedłożenie takiej dokumentacji w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Zatem, w dniu orzekania przez Sąd I instancji, organ nie wydał rozstrzygnięcia kończącego postępowanie administracyjne i pozostawał bezczynny. Okoliczność ta uzasadniała zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku skarżącego w przedmiocie warunków zabudowy i wydania stosownej decyzji (pkt 1 wyroku). Sąd uznał, że w niniejszej sprawie bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Stwierdzona bezczynność była skutkiem błędnej interpretacji przez organ treści art. 64 § 2 k.p.a. i jego zastosowania w niniejszej sprawie, a nie celowego działania tego organu. W punkcie czwartym wyroku, w oparciu o art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Sąd oddalił skargę w pozostałym zakresie, tj. co do wniosku o przyznanie stronie skarżącej sumy pieniężnej oraz wymierzenie organowi grzywny. Sąd zaakcentował, że grzywna jest formą ukarania organu za niezałatwienie sprawy w terminie, a także środkiem o charakterze prewencyjnym. Natomiast suma pieniężna przyznana stronie skarżącej to forma rekompensaty za doznaną szkodę w związku z bezczynnością organu. Co do wymierzenia organowi grzywny w wysokości 20.000 zł i przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 10.000 zł, to wnioski te nie zostały przez skarżącego w ogóle uzasadnione. Skarżący nie wykazał również, zdaniem Sądu, że z faktu oczekiwania na wydanie decyzji przez ten okres wynikała dla niego jakakolwiek szkoda.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Burmistrz, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w punktach 1, 2, 3 i 5 i oddalenia skargi w tym zakresie, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku w punktach 1, 2, 3 i 5 i przekazania sprawy WSA w Poznaniu do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 36 § 2 i z art. 35 § 3 k.p.a. oraz w zw. z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego błędne zastosowanie i w konsekwencji niezasadne uwzględnienie skargi w części ze względu na przyjęcie, że organ pozostawał w bezczynności, podczas gdy uwzględniając wszystkie okoliczności sprawy Sąd I instancji powinien był dojść do przekonania, iż Burmistrz Miasta i Gminy S. bez zbędnej zwłoki podejmował wszelkie niezbędne działania do rozstrzygnięcia sprawy i w konsekwencji nie można przyjąć, że organ pozostawał w bezczynności.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący w I instancji, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Z treści skargi kasacyjnej wynika, że skarżący kasacyjnie dopatruje się naruszenia prawa przez Sąd I instancji przede wszystkim z tego względu, że – w jego ocenie – Wojewódzki Sąd Administracyjny pominął okoliczności faktyczne sprawy, których uwzględnienie doprowadziłoby do oddalenia skargi. Burmistrz wskazał przy tym na fakt złożenia do SKO ponaglenia i – w wyniku jego uwzględnienia – zobowiązanie Burmistrza przez SKO do rozpatrzenia sprawy do dnia [...] czerwca 2019 r.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie podkreślano, że skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania może zostać wniesiona po wniesieniu ponaglenia, przy czym obowiązek sądu do rozpoznania skargi na bezczynność lub przewlekłość nie jest uzależniony od wydania przez organ wyższego stopnia postanowienia w przedmiocie rozpatrzenia ponaglenia ani dochowania terminu załatwienia sprawy wynikającego z tego postanowienia albo terminu wskazanego przez organ właściwy do rozpatrzenia sprawy wskazanego w zawiadomieniu o niemożliwości dotrzymania ustawowego terminu załatwienia sprawy (wyrok NSA z 25.09.2018 r., II OSK 1659/18, LEX nr 2573182).

Wniesienie skargi przed upływem terminu wskazanego przez SKO, tj. przed [...] czerwca 2019 r., nie miało zatem wpływu na ocenę, czy organ był bezczynny, gdyż istotne znaczenie w tej mierze miał fakt braku podejmowania koniecznych czynności przed złożeniem ponaglenia.

Zgodnie bowiem z art. 53 § 2b p.p.s.a., skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Oznacza to, że skarga może zostać wniesiona po wniesieniu ponaglenia, przy czym obowiązek sądu do rozpoznania skargi na bezczynność lub przewlekłość nie jest uzależniony od wydania przez organ wyższego stopnia postanowienia w przedmiocie rozpatrzenia ponaglenia ani dochowania terminu załatwienia sprawy wynikającego z tego postanowienia albo terminu wskazanego przez organ właściwy do rozpatrzenia sprawy wskazanego w zawiadomieniu o niemożliwości dotrzymania ustawowego terminu załatwienia sprawy (por. przywołany wyżej oraz w odpowiedzi na skargę kasacyjną wyrok NSA z 25.09.2018 r., II OSK 1659/18).

Za niezasadny w tej sytuacji należało uznać zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 k.p.a. w zw. z art. 36 § 2 i z art. 35 § 3 k.p.a. oraz w zw. z art. 60 ust. 1 u.p.z.p.

Zauważyć przy tym wypada, że – na co trafnie zwrócił uwagę skarżący w I instancji w odpowiedzi na skargę kasacyjną – skarżący kasacyjnie nie wykazał naruszenia powyższych przepisów również z uwagi na to, że nie sprecyzował jednoznacznie, która jednostka redakcyjna art. 149 § 1 p.p.s.a. została – zdaniem skarżącego kasacyjnie – naruszona, ponieważ przepis ten zawiera trzy punkty i nie wskazano, który z nich miał zostać naruszony. Burmistrz nie wykazał też naruszenia art. 37 § 1 k.p.a. w zw. z art. 36 § 2 i z art. 35 § 3 k.p.a., gdyż od chwili złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy do wniesienia skargi na bezczynność upłynęły dwa miesiące, a przed jej złożeniem skarżący w I instancji wniósł ponaglenie. Stosownie zaś do art. 60 ust. 1 u.p.z.p. organem właściwym do wydania decyzji o warunkach zabudowy dotyczących przedmiotowej inwestycji był Burmistrz S., jednak organ ten w terminie wynikającym z art. 35 § 3 k.p.a. decyzji tej nie wydał.

W tym stanie rzeczy podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut nie znalazł usprawiedliwionych podstaw.

Mając na względzie powyższe, stosownie do art. 184 i art. 204 pkt 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.