Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia del. WSA Stefan Kowalczyk Protokolant Ewa Czajkowska po rozpoznaniu w dniu 11 czerwca 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ł. K. i M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 czerwca 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 3367/15 w sprawie ze skargi Ł. K. i M. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2015 r. , nr [...]; 3. umarza postępowanie administracyjne; 4. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego solidarnie na rzecz Ł. K. i M. K. 1300 (tysiąc trzysta) złotych tytułem kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.

Wyrokiem z 7 czerwca 2016 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił w całości skargę Ł. K. i M. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2015 r., w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

w wyniku przeprowadzonej [...] czerwca 2015 r., na drodze krajowej nr 88 o dopuszczalnym nacisku na osi do 10t, kontroli pojazdu (dwuosiowego ciągnika z trzyosiową naczepą), którym wykonywany był przejazd z ładunkiem płytek ceramicznych (ładunek podzielny) w imieniu skarżących, stwierdzono naruszenie dopuszczalnych norm nacisku pojedynczej osi napędowej pojazdu członowego o 0,4t - 10,4t po odjęciu błędu w wysokości 2 % zaokrąglonych do 0,1t w górę. Podmiot wykonujący przejazd nie miał zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym.

Ustalenia te stały się podstawą decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektor Transportu Drogowego z [...] lipca 2015 r., którą nałożono na skarżących karę pieniężną w kwocie 5.000 zł za brak zezwolenia kategorii IV. Organ wskazał w motywach, że miejsce ważenia legitymowało się protokołem z pomiaru pochylenia terenu na stanowisku ważenia pojazdów z dnia 1 września 2008 r., który zatwierdza stanowisko do ważenia pojazdów. Pojazd został zważony przy pomocy przenośnych wag do pomiarów statycznych typu SAW 10 C/II o nr 856734 i 856787. W dniu kontroli wagi legitymowały się ważnym świadectwem zgodności wydanym przez Okręgowy Urząd Miar w Poznaniu 14 sierpnia 2014 r. Wskazał również, że kierowca wykonujący przejazd został poinformowany o sposobie przeprowadzania pomiarów oraz o przysługujących mu uprawnieniach. Kontrolowany pojazd zważono jednokrotnie, kierowca nie wnosił o ponowne ważenie.

Główny Inspektor Transportu Drogowego zaskarżoną decyzją z [...] października 2015 r., utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

Sąd I instancji oddalając skargę na tą decyzję, przywołując ustalony przez organy stan faktyczny sprawy, stwierdził, że kontrolowany pojazd był nienormatywny z uwagi na przekroczenie dopuszczalnego nacisku na pojedynczej osi o 0,4 t.

W ocenie Sądu, wobec tego, że wykonywany był przewóz ładunku podzielnego, zgodnie z treścią art. 64 ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 ze zm., dalej: P.r.d.), nie było możliwe uzyskanie zezwolenia na taki przejazd.

Sąd I instancji stwierdził, że wbrew zarzutom skargi procedura ważenia odbyła się prawidłowo, za pomocą zalegalizowanych przyrządów pomiarowych - wag SAW 10C/II, była dokonana przez kompetentne organy, a jej wyniki były w pełni wiarygodne. Wskazał, że wagi w dniu kontroli legitymowały się ważnym świadectwem zgodności wydanym przez Okręgowy Urząd Miar w Poznaniu w dniu 14 sierpnia 2014 r. Sąd wskazał również w tym zakresie, że kierowcy okazano wszystkie dokumenty dotyczące użytych wag. Został on również poinformowany o sposobie przeprowadzenia pomiaru oraz przysługujących mu uprawnieniach. Sam pojazd został natomiast zważony jednokrotnie, kierowca nie wniósł o ponowne ważenie.

W ocenie Sądu strona nie dostarczyła dowodów, z których wynikałoby wyłączenie jej odpowiedzialności za brak zezwolenia, w oparciu o art. 140aa ust. 4 P.r.d. Sąd wskazał ponownie, że przewożono był ładunek podzielny, który nie jest ani ładunkiem sypkim ani też drewnem, wobec czego nie znajdował zastosowania art. 140aa ust. 4 pkt 2 P.r.d.

Stwierdził także, że skarżący w toku postępowania, ani na etapie odwoławczym nie przedstawili dowodów wskazujących, że dochowali należytej staranności w realizacji czynności związanych z przejazdem oraz nie mieli wpływu na powstanie naruszenia.

W ocenie Sądu zebrany w sprawie materiał dowodowy był kompletny i uwzględniał wszystkie istotne okoliczności sprawy. Podstawowym dowodem w sprawie był sporządzony przez organ protokół kontroli. Sąd wskazał w tym zakresie, że kierowca nie skorzystał z prawa odmowy podpisania protokołu kontroli jak również nie wniósł żadnych uwag i zastrzeżeń do treści zawartych w protokole.

Organy, zdaniem Sądu nie naruszyły także przepisów Kodeku postępowania administracyjnego, a ponadto wypełniły obowiązek wynikający z art. 7 oraz 77 tej ustawy.

W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji podał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.).

Ł. K. i M. K., skargą kasacyjną zaskarżyli wyrok Sądu I instancji w całości zarzucając mu naruszenie:

- art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 i art. 7 Dyrektywy Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. ustanawiającej dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym (Dz. UE. L z 1996 r., Nr 235, poz. 59 ze zm., dalej: dyrektywa 96/53/WE) w zw. z pkt 3.4 załącznika I do dyrektywy oraz w związku z przepisami art. 28 i art. 56 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, a także w związku z przepisami Traktatu podpisanego w Atenach z dnia 16 kwietnia 2003 r., poprzez niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia przejawiającej się w tym, że Sąd przyjął bezkrytycznie za organem, iż przepisy powołanych aktów prawnych Unii Europejskiej zostały zaimplementowane do krajowego systemu prawnego, podczas gdy Komisja Europejska w swoim wezwaniu Rządu Polskiego do usunięcia uchybienia w związku z naruszeniem nr 2015/4040 jednoznacznie stwierdziła niewłaściwe wdrożenie przywołanej wyżej Dyrektywy Rady 96/53/WE właśnie w zakresie dopuszczenia w Polsce do ruchu po drogach krajowych pojazdów o maksymalnym nacisku na oś niezgodnie z przepisami tej Dyrektywy oraz niezgodnie z przepisami Traktatu podpisanego w Atenach, a także niezgodnie z unijnymi zasadami swobodnego przepływu towarów o swobody świadczenia usług wynikającymi z przepisów art. 28 i art. 56 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej;

- przepisów art. 1, art. 3 i art. 7 oraz pkt 3.4 załącznika I Dyrektywy 96/53/WE w zw. z przepisami art. 28 i art. 56 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na swobodnym uznaniu Sądu, że przepisy te nie nakładają na Polskę nakazu stosowania z powołanej Dyrektywy reguł, że nacisk na oś pojazdu ciężarowego, po upływie okresu przejściowego dla Polski, tj. od dnia 1 stycznia 2011 r., wynikającego z Traktatu podpisanego w Atenach w takiej sytuacji jak niniejsza, jest dopuszczalny co do zasady do 11,5t. Sąd nie dostrzegł, że reguły wynikające z przepisów art. 3 ust. 2 i art. 7 Dyrektywy 96/53/WE nie dają podstaw do tak ogólnikowego określenia ograniczeń w prawie krajowy, jakie zostały sformułowane w rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 6 września 2012 r. w sprawie wykazu dróg krajowych i dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10t oraz wykazu dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8t (Dz. U. z 2012 r., poz. 1061). Ograniczenia krajowe znajdują bowiem zastosowanie – jak stwierdziła Komisja Europejska – do ok.97% wszystkich dróg krajowych w Polsce, co nie spełnia unijnego standardu określonego w przepisie art. 3 ust. 2 powołanej Dyrektywy, że ust. 1 lit. a) art. 3 nie narusza prawa Państwa Członkowskiego do wprowadzania przepisów krajowych z poszanowaniem prawa wspólnotowego. Swoboda krajowego prawodawcy spowodowała bowiem zastosowanie ograniczeń krajowych – zdaniem Komisji Europejskiej – do ok. 97% dróg krajowych w Polsce, przez co narusza prawo wspólnotowe (narusza dyrektywną zasadę swobody krajowego prawodawcy ale z poszanowaniem prawa wspólnotowego) wynikające przede wszystkim z przepisów art. 28 i art. 56 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej oraz przepisów Dyrektywy 96/53/WE;

- art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez bezkrytyczne uznanie, że organ administracji nie dopuścił się naruszenia wspomnianych przepisów procedury administracyjnej, podczas gdy organ w odpowiedzi na skargę z dnia 28 grudnia 2015 r. wyraźnie wskazał, że jego pismo z dnia 30 października 2015 r. przesłane do wszystkich Wojewódzkich Inspektorów Drogowych o odstępowaniu od nakładania kar za przekroczenie nacisku na oś powyżej 10t do 11,5t ze względu na konieczność prawidłowego stosowania dyrektywy 96/53/WE zostało wydane dopiero po wydaniu przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego decyzji z dnia 21 października 2015 r. Organ administracji miał więc świadomość zarzutów zgłoszonych przez Komisję Europejską wobec niewłaściwego implementowania przez Polskę przepisów dyrektywy 96/53/WE i dlatego w ich wyniku sformułował swoje wystąpienie w powołanym wyżej piśmie z dnia 30 października 2015 r., ale mimo to – z naruszeniem art. 6, art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. – uznał, że w niniejszej sprawie nie zastosuje się do swoich wytycznych wynikających z przepisów prawa wspólnotowego, które nakazał stosować wszystkim Wojewódzkim Inspektorom Transportu Drogowego do pozostałych przewoźników. Jest to jaskrawy przykład dyskryminacji, w ramach której nałożenie kary administracyjnej organ uzależnił do swojego uznania, zamiast od przepisów obowiązującego prawa, w szczególności przepisów przywołanych wyżej aktów prawa unijnego;

- art. 140aa ust. 1 P.r.d. poprzez uznanie dopuszczalności jego zastosowania w postaci nałożenia na skarżących kary, podczas gdy nałożenie takiej kary nie było dopuszczalne w świetle przytoczonych powyżej reguł prawa unijnego;

- art. 41 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 460 ze zm.) poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie ust. 2 tego przepisu i w konsekwencji tego zastosowanie rozporządzenia wykonawczego wydanego na podstawie powołanego przepisu art. 41 ust. 2, tj. rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 6 września 2012 r. (na które powołała się Główny Inspektor Transportu Drogowego na stronie 3 swojej decyzji z dnia 21 października 2015 r.), gdy tymczasem zarówno organ, jak i w konsekwencji Sąd powinien był, mając na uwadze wezwanie Komisji Europejskiej nr 2015/4040, zastosować wyłącznie przepis art. 41 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, który wykluczyłby nałożenie kary w naszej sprawie. Nawet bowiem, gdy organ błędnie zastosował przepis art. 41, to Sąd powinien był dokonać oceny takiego działania organu i w jej wyniku uchylić obie decyzje ze względu na pierwszeństwo stosowania przepisu art. 41 ust. 1 w zw. z powołanymi wyżej przepisami prawa wspólnotowego.

Podnosząc te zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie albo o uchylenie tego wyroku i wydanie, na podstawie art. 188 p.p.s.a., wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Wnieśli również o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Główny Inspektor Transportu Drogowego, w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie w całości i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie albowiem zasadnie podniesiony został zarzut naruszenia art. 3 i art. 7 dyrektywy 96/53/WE oraz pkt 3.4 załącznika I do tejże dyrektywy.

Wobec postawionych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów, które w swej istocie, tak co do naruszenia przepisów prawa materialnego jak i przepisów prawa procesowego, sprowadzają się do wytknięcia nieprawidłowego zastosowania przez organy przepisów wymienionej dyrektywy i zaakceptowania takiego stanu przez Sąd I instancji, wskazać należy na wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 21 marca 2019 r., w sprawie C – 127/17, z którego wynika, że nakładając na przedsiębiorstwa transportowe wymóg posiadania specjalnych zezwoleń umożliwiających poruszanie się na niektórych drogach publicznych, Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na podstawie przepisów art. 3 i art. 7 przywołanej dyrektywy 96/53/WE w związku z punktem 3.1 i 3.4 jej załącznika I.

Z akapitu pierwszego art. 7 dyrektywy nr 96/53/WE wynika, że akt ten nie stanowi przeszkody dla stosowania obowiązujących przepisów drogowych w każdym Państwie Członkowskim i ograniczających ciężar i/lub wymiary pojazdów na niektórych drogach lub obiektach inżynieryjnych - niezależnie od państwa rejestracji lub dopuszczenia do ruchu takich pojazdów.

Akapit drugi tego przepisu stanowi natomiast, że obejmuje to również możliwość nakładania lokalnych ograniczeń na maksymalne dopuszczalne wymiary i/lub ciężary pojazdów, które mogą być używane, w przypadku gdy infrastruktura nie jest przystosowana do długich i ciężkich pojazdów, w określonych obszarach lub na określonych drogach, takich jak centra miast, małe wioski lub miejsca o szczególnym znaczeniu przyrodniczym.

Ze stanowiska TSUE wynika, że wymieniona regulacja prawna, jako wyjątek od ustanowionej w art. 3 ust. 1 dyrektywy nr 96/53/WE zasady swobodnego ruchu pojazdów (tak w ruchu międzynarodowym, jak i w ruchu krajowym) podlegać powinna wykładni ścisłej (zawężającej) co oznacza, że przewidziany w przywołanym przepisie brak dostosowania infrastruktury drogowej należy odnosić do sytuacji szczególnych, a mianowicie do sytuacji przykładowo w przepisie tym wymienionych (por. pkt 80 – 81 wyroku), co ma z kolei tę konsekwencję, że za równoważne wymienionym sytuacjom szczególnym nie można uznać sytuacji kreowanych na gruncie krajowej ustawy o drogach publicznych, której art. 41 ust. 2 i ust. 3 ustanawia dalej jeszcze idące wyjątki oraz warunki przemieszczania się po drogach krajowych pojazdów odpowiadających określonym w pkt 3.1 i pkt 3.4 załącznika nr I do wymienionej dyrektywy unijnej wartościom nacisku osi, albowiem – z uwagi na ich zakres oraz powszechnie obowiązujący charakter – sytuacje te stanowią ograniczenia w stosowaniu zasady swobodnego ruchu pojazdów. Tym samym, wynikające z prawa krajowego ograniczenia mające zastosowanie w zależności od rodzajów dróg – co motywowane jest jakością infrastruktury drogowej pozostając jednocześnie w opozycji do cezury czasowej okresu przejściowego (31 grudnia 2010 r.) – nie mogą być usprawiedliwiane treścią art. 7 przywołanej dyrektywy, gdyż wynikający z tego przepisu wyjątek niweczyłby zasadę ustanowioną art. 3 tej dyrektywy (pkt 82 – 88 wyroku).

Na uwadze mieć również należy stanowisko Trybunału zawarte w punktach 56, 61, 69, 72 i 107 uzasadnienia wyroku.

Wobec powyższego, nie jest do przyjęcia taka interpretacja postanowień dyrektywy, która prowadziłaby do uznania, że pojazd wykonujący ruch międzynarodowy, a więc poruszający się po co najmniej dwóch terytoriach państw członkowskich, po opuszczeniu transeuropejskiej sieci dróg lub głównych dróg krajowych, byłby traktowany jako nie wykonujący transportu międzynarodowego, a więc w stosunku do niego nie miałyby zastosowania wspólne normy dotyczące maksymalnego nacisku na osi z dyrektywy 96/53/WE. Przyjęcie w tym zakresie funkcjonującego w prawie polskim rozróżnienia związanego z nośnością poszczególnych kategorii dróg, zamiast realizować cel dyrektywy polegający na tworzeniu obszaru swobodnego przemieszczania się pojazdów, prowadziłoby do wprowadzania niczym nie uzasadnionych przeszkód w realizacji założonego przez Wspólnotę celu, związanego ze swobodnym przemieszczaniem ruchem pojazdów.

Wskazany cel jest jedną z podstawowych wartości związanych z funkcjonowaniem wspólnego rynku, zatem musi mieć wpływ na definiowanie pojęć ruchu międzynarodowego i krajowego do jakich odnosi się dyrektywa. W tym zakresie Trybunał wskazał, że wprawdzie art. 3 ust. 1 tiret 2 dyrektywy nie ustanowiono wymogu, by państwa członkowskie stosowały w ruch krajowym, określone w dyrektywie wspólne normy odnoszące się do maksymalnego dopuszczalnego nacisku osi w odniesieniu do ruchu pojazdów zarejestrowanych lub wprowadzonych do ruch w każdym innym państwie członkowskim, to jednak wykładnia pojęcia ruchu międzynarodowego nie może nie obejmować sytuacji, gdy ruch odbywa się tylko na terytorium państwa członkowskiego, bez dokonywania rozróżnień po jakich drogach jest prowadzony. W takich okolicznościach należy uznać, że wprowadzone przez Polskę ograniczenia w dostępie do polskiej sieci dróg dla pojazdów, które spełniają warunki określone w załączniku I pkt. 3.1 i 3.4 do dyrektywy są sprzeczne z art. 3 ust. 1 tiret 1 dyrektywy. Wprowadzony przez Polskę system nieograniczonych zezwoleń uprawniających do poruszania się po drogach, kształtuje ograniczenia w dostępie do dróg publicznych, które nie są powodowane ich stanem technicznym, co w konsekwencji musi prowadzić do stwierdzenia, że tak funkcjonujący, powszechny zakaz ruchu pojazdów, który może być uchylony tylko uzyskaniem zezwolenia określonej kategorii jest sprzeczny z dyrektywą, ponieważ ogranicza swobodny ruch pojazdów i jest dla niego przeszkodą.

Wprowadzony przez polskiego ustawodawcę system zezwoleń uniemożliwiając swobodny ruch pojazdów po niektórych drogach narusza przepisy art. 3 i 7 dyrektywy 96/53 nie tylko w odniesieniu do ruchu międzynarodowego w ścisłym tego słowa znaczeniu, ale także w zakresie ruchu krajowego rozumianego w sposób przyjęty w dyrektywie i ustalony wskazanym wyrokiem TSUE, przede wszystkim dlatego, że z przyjętego w dyrektywie wyjątku pozwalającego państwom członkowskim na wprowadzanie ograniczeń w ruchu, uczynił zasadę, przez co ograniczył zasadę wynikającą z dyrektywy, a więc swobodę przemieszczania się pojazdów po drogach publicznych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma podstaw, by na gruncie rozwiązań prawnych przyjętych w dyrektywie, państwa członkowskie tak rozumiały możliwość odmiennego regulowania ruchu po drogach na własnych terytoriach, że skutkiem przyjętych przez nie rozwiązań prawnych w prawie krajowym dochodziło do wypaczenia regulacji przyjętych w dyrektywie (por. wyrok NSA z 13 czerwca 2019 r., sygn. akt II GSK 465/17).

W związku z powyższym, w świetle wyroku Trybunału Sprawiedliwości UE za uzasadniony należy uznać, wynikający z zarzutów skargi kasacyjnej wniosek, że kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji przeprowadzona została z naruszeniem art. 3 i art. 7 dyrektywy nr 96/53/WE. Przedstawione argumenty sprzeciwiają się bowiem stanowisku, że organ administracji publicznej bez naruszenia prawa nałożył na stronę skarżącą karę za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia w kategorii IV w wysokości 5.000 zł. Stwierdzony w toku kontroli nacisk pojedynczej osi napędowej pojazdu wynoszący 10,4 t, w związku z tym, że był niższy od maksymalnego dopuszczalnego nacisku osi napędowej pojazdu ustanowionego w pkt 3.4.1 załącznika nr I do dyrektywy nr 96/53/WE na poziomie 11,5 t nie uzasadniał przypisania stronie (skarżącym) naruszenia, za które nałożono na nią karę pieniężną.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135, art. 145 § 3 i art. 200, art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) i § 2 pkt 3) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.