Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 lipca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 października 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 623/19 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] marca 2019 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 16 października 2019 r., sygn. II SA/Kr 623/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: Sąd I instancji), po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2019 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. (dalej: SKO w K.) z [...] marca 2019 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy, uchylił zaskarżoną oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji oraz zasądził od SKO w K. na rzecz skarżącego A. K. kwotę 500 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W skardze kasacyjnej Gmina O. zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji.

Na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, względnie w trybie art. 188 p.p.s.a. – o uchylenie wyroku i oddalenie skargi. Na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. złożono oświadczenie o zrzeczeniu się przeprowadzenia rozprawy. Skargę kasacyjną oparto na podstawie naruszenia przepisów prawa materialnego w postaci błędnej jego wykładni, a to art. 61 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 2 pkt 14 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.) i w związku z art. 8 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w zakresie, w jakim dotyczy pojęcia dostępu do drogi publicznej.

Ponadto skargę oparto na podstawie naruszenia przepisów postępowania, a to w szczególności "art. 106n" § 3-5 p.p.s.a. w związku z art. 233 § 1 k.p.c. przez pominięcie lub wybiórcze przeprowadzenie postępowania dowodowego, w szczególności z pisma Urzędu Gminy O., znak: [...] z [...] października 2017 r. (k. 512 akt adm.) oraz treści umowy dzierżawy strony, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu podstaw skargi kasacyjnej wskazano, że osią sporu w sprawie jest pojęcie dostępu do drogi publicznej i jego wykładnia, która budzi istotne wątpliwości. Wykładnia zaś poczyniona przez Sąd, w ocenie skarżącego kasacyjnie organu, jest sprzeczna z treścią powołanych przepisów i niezgodna ze stanem faktycznym, zatem wymaga kontroli instancyjnej. Ponadto, przez pominięcie istotnego dowodu lub jego wybiórcze przeprowadzenie, wykładnia Sądu doznała poważnej wady w części ustalenia zakresu pojęcia i analizy dostępu przez drogę wewnętrzną, a to zaś wpłynęło w sposób pierwszorzędny na wynik i treść skarżonego wyroku.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że osią wszelkich wątpliwości i sporu między stronami i organami jest kwestia wykładni pojęcia dostępu do drogi publicznej. Dostęp ten jest warunkiem pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy terenu, co z kolei przesądza, lub nie, o zasadności wydanych decyzji i o słuszności, lub nie, skarżonego wyroku. Skarżonym wyrokiem Sąd na str. 8 swojego uzasadnienia poczynił wykładnię tego pojęcia, z powołaniem się na orzeczenia, w tym orzeczenia NSA.

Skarżący kasacyjnie organ wskazał, że przedmiotem postępowania w zakresie decyzji o warunkach zabudowy jest działka strony o nr [...]. Według skarżącego kasacyjnie organu, nie leży ona przy drodze publicznej, zatem dostęp do niej może odbywać się jedynie pośrednio przez inne działki i są to okoliczności bezsporne. Działką, która leży przy drodze publicznej, jest działka nr [...] (pozostałe działki to [...],[...] oraz [...]). Na wszystkie te działki strona dysponuje umową dzierżawy zawartą z J. J. Istotne jest także to, że jedynie działka o nr [...] oznaczona jest w rejestrze gruntów jako użytek "dr", czyli droga, pozostałe zaś jako "tr" – tereny różne.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, Sąd w swej wykładni cytuje pismo Urzędu Gminy O. znak: [...] z [...] października 2017 r. (k. 512 akt adm.), ale czyni to wybiórczo. Tymczasem jak wynika z tego pisma, droga wskazana przez stronę jako dojazd, zlokalizowana m.in. na terenie działek nr [...] i [...] w obrębie B., nie stanowi drogi wewnętrznej administrowanej przez Gminę O., ani nie stanowi własności Gminy O., a z powyższych działek jedynie działka nr [...] posiada użytek drogowy "dr". Sąd pominął tutaj istotny fragment o tym, że dojazd ten nie stanowi drogi wewnętrznej.

Sąd, analizując art. 61 ust. 1 pkt. 2 u.z.p.z., zapomina, że przepis ten posługuje się pojęciem stanowiącym definicję legalną wyraźnie uregulowaną w art. 2 pkt 14 cyt. ustawy. Zgodnie z tym przepisem przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Mamy tutaj alternatywę rozłączną, zatem wybór jednego rozwiązania wyklucza wybór kolejnego. Odnosząc to do niniejszej sprawy możemy rozważać jedynie dostęp przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie służebności drogowej. Znowu kwestia służebności jest zbędna do analizy, bo bezspornie nie mamy tutaj do czynienia z taką sytuacją. Pozostaje zatem wykładnia pojęcia drogi wewnętrznej. Jak już wskazano, Sąd pominął istotny w tej sprawie dowód albo przeprowadził go sposób wybiórczy. Mowa tu o piśmie Urzędu Gminy O., znak: [...] z dnia [...] października 2017 r. (k. 512 akt adm.). Pismo to, niekwestionowane przez strony, ani organy, w tym Sąd, stanowi, że na działkach objętych zawartą przez stronę umową dzierżawy nie ma drogi wewnętrznej, która zapewnia dostęp do przedmiotowej działki, tj. o nr [...], z drogą publiczną. To powinno skłonić Sąd do głębszej analizy omawianego problemu, a więc do pochylenia się nad pojęciem drogi wewnętrznej.

Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie pozostawia żadnych innych możliwości ustalenia tego dostępu, a w okolicznościach faktycznych sprawy tylko ta kwestia pozostała do wyjaśnienia. "Droga wewnętrzna" nie jest pojęciem czy definicją legalną ustaloną na potrzeby ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Oznacza to, że albo dokonamy autonomicznej wykładni, albo sięgniemy przez odpowiednie zastosowanie do właściwych w tej mierze przepisów, tj. ustawy dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, spośród działek objętych umową dzierżawy tylko jedna, tj. [...], posiada użytek drogowy "dr", jednak działka ta nie ma styczności z drogą publiczną. Działka, która taką styczność ma, to działka nr [...], ale ta akurat nie jest użytkiem drogowym. Reasumując, Sąd nie dokonał właściwej wykładni pojęcia dostępu do drogi publicznej z uwzględnieniem definicji legalnych, a więc bezwzględnie wiążących w kontekście prawnego dostępu poprzez drogę wewnętrzną. Sąd pominął pojęcie drogi wewnętrznej, skupiając się jedynie na dostępie faktycznym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Ponadto, zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie, mimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Podniesione zarzuty skargi kasacyjnej nie podważyły trafności rozstrzygnięcia Sądu I instancji.

Nie są zasadne zarzuty dotyczące naruszenia art. "106n" § 3-5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 k.p.c. Nie można zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie organem, że Sąd I instancji wybiórczo przeprowadził postępowanie dowodowe w szczególności w odniesieniu do pisma Urzędu Gminy O. znak: [...] z [...] października 2017 r. (k. 512 akt adm.) oraz zawartej przez stronę umowy dzierżawy. Skarżący kasacyjnie organ w skardze kasacyjnej nie kwestionuje istnienia umów dzierżawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej na str. 4 wskazano, że pismo z [...] października 2017 r., niekwestionowane przez strony, ani organy, w tym Sąd, stanowi, że na działkach objętych zawartą przez stronę umową dzierżawy, nie ma drogi wewnętrznej, która zapewnia dostęp działki przedmiotowej, tj. nr [...], do drogi publicznej.

Odnosząc się do tego stanowiska organu wskazać należy, że w przepisach u.p.z.p. nie uregulowano żadnych wymagań co do rodzaju dostępu do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną, np. dotyczących odpowiednich parametrów technicznych drogi wewnętrznej. Podmiot posiadający dostęp do drogi wewnętrznej nie musi posiadać dodatkowego tytułu prawnego uprawniającego go do korzystania z tej drogi. Wykazanie przez inwestora, że nieruchomość, dla której mają być ustalone warunki zabudowy, ma zapewniony dostęp do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną, ma znaczenie wyłącznie dla ustalenia warunków zabudowy (por. wyrok NSA z 23 listopada 2016 r., II OSK 370/15, dostępny na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Sąd I instancji odniósł się na str. 8 uzasadnienia wyroku do treści pisma Urzędu Gminy O. (k. 512 akt adm.), wskazując, że w terenie istnieje droga biegnąca do działki nr [...] od drogi publicznej, ul. [...] (k.595), po której odbywa się wjazd na tę działkę. Droga ta przebiega po działce nr [...], oznaczonej jako "dr", oraz po działkach nr [...],[...] i [...], oznaczonych jako "Tr" – tereny różne. Materiały zgromadzone przez organ I instancji wskazują na okoliczność, że działki te stanowią własność J. J. (k. 53-64 i 28). Sąd I instancji stwierdził jednocześnie, że skarżący legitymuje się zawartą, bezterminowo, z J. J. umową dzierżawy, dotyczącą wszystkich wymienionych działek z wyjątkiem działki o nr [...] (będącą również jej własnością). W kwestii dotyczącej umowy dzierżawy Sąd I instancji na str. 8 uzasadnienia wyroku wyjaśnił ponadto, że po pierwsze, wydzierżawienie wszystkich sąsiednich działek skarżącemu zakłada, że przejazdy także po tej działce odbywają się za zgodą właścicielki. Po drugie, od drogi publicznej działkę skarżącego nr [...] oddziela działka nr [...], która jest objęta umową dzierżawy, i do której dochodzi zjazd z drogi publicznej (t. 2, k. 613). W świetle powyższego Sąd I instancji prawidłowo uznał za uprawniony wniosek, że działki oddzielające działkę skarżącego od drogi publicznej i stanowiące faktycznie drogę, są objęte umową dzierżawy i zgodą właściciela na korzystanie.

Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie organu, Sąd I instancji, nie cytuje pisma Urzędu Gminy O. znak: [...] z [...] października 2017 r. (k. 512 akt adm.), nie odnosi się również do kwestii dotyczącej drogi wewnętrznej oraz prawa własności tej drogi, przysługującego Gminie O. Sąd I instancji na str. 8 uzasadnienia wyroku wyjaśnił co zdaniem tego Sądu wynika z treści ww. pisma. Sąd I instancji nie wyraził również poglądu, że na działkach objętych umową dzierżawy występuje droga wewnętrzna.

Z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wynika zatem, że podstawą orzekania przez ten Sąd był materiał dowodowy zgromadzony przez orzekające w sprawie organy administracji publicznej w toku całego postępowania. Sąd I instancji dokonał kwalifikacji legalności zebrania i oceny przez skarżony organ materiału procesowego zawartego w aktach administracyjnych oraz przeprowadził ocenę dokumentów dopuszczonych jako dowody przez orzekające w sprawie organy. Za pośrednictwem zarzutu dotyczącego art. 106 § 3-5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 k.p.c. nie można kwestionować prawidłowości stanu faktycznego przyjętego przez Sąd I instancji jako podstawa rozstrzygnięcia. Przepis art. 233 § 1 k.p.c., stosowany na podstawie art. 106 § 5 p.p.s.a. odpowiednio do uzupełniającego postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, odnosi się jedynie do niezawartych w aktach postępowania administracyjnego dowodów z dokumentów, które sąd dopuścił na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. Przepis ten nie ma zatem zastosowania do objętych aktami administracyjnymi dokumentów, które podlegały bezpośredniej ocenie przez skarżony organ, jak również do złożonych w toku postępowania przez organ na wezwanie sądu dokumentów, które nie zostały formalnie dopuszczone jako dowody w sprawie (por. wyroki NSA z 13 grudnia 2018 r., II OSK 461/18, LEX nr 2616647 oraz z 19 grudnia 2019 r., II OSK 3318/18, LEX nr 2782314).

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm., dalej: u.p.z.p.). Sąd I instancji, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, dokonał prawidłowej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. i wskazał, że skarżący dysponuje przejazdem tak pod względem faktycznym, jak i prawnym. Pod względem faktycznym droga jest urządzona w terenie, co potwierdza pismo Urzędu Gminy O. z [...] października 2017 r. (k. 512 akt adm.). Pod względem prawnym zaś działki są objęte bezterminowo umową dzierżawy, względnie zgodą właściciela terenu na korzystanie z nich przez skarżącego.

Z treści pisma z [...] października 2017 r. Urzędu Gminy O. wynika, że stanowi ono odpowiedź na pismo znak: [...] z [...] września 2017 r. w sprawie udzielenia informacji, czy urządzona w terenie droga (m.in. na działkach nr [...],[...],[...],[...] w obrębie B.) wiodąca od drogi publicznej, ul. [...], do działki inwestycyjnej, po której odbywa się wjazd na teren inwestycji zlokalizowany na działce nr [...], ma status drogi wewnętrznej i stanowi użytek drogowy "dr". W jego treści wyjaśniono, że droga zlokalizowana m.in. na terenie działek nr [...],[...],[...] i [...] w obrębie B. nie stanowi drogi wewnętrznej administrowanej prze Gminę O. Jednocześnie poinformowano, że Gmina O. nie jest właścicielem działek nr [...],[...],[...] i [...] w obrębie B., a z powyższych działek jedynie działka nr [...] posiada użytek drogowy "dr", pozostałe posiadają użytek "Tr" – tereny różne. W piśmie Zarządu Powiatu w O., podpisanym przez Naczelnika Wydziału Inwestycji, Rozwoju i Dróg, z [...] września 2018 r., znak: [...] (k. 613 akt adm.), skierowanym do Prezydenta Miasta O., znajduje się informacja, że działka nr [...] nie posiada bezpośredniego dostępu do publicznej drogi powiatowej, tj. do ul. [...]. Istnieje natomiast zjazd z drogi powiatowej ul. [...] (dz. dr nr [...] i [...]) na działkę nr [...].

Wykładnia art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., dokonana przez Sąd I instancji, jest zgodna z poglądami wyrażonymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd orzekający w tym składzie uważa, że pojęcie prawne "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć możliwie najszerzej, obejmując jego zakresem w szczególności dostępność komunikacyjną na etapie decyzji o warunkach zabudowy, której istnienie Sąd I instancji wykazał w niniejszej sprawie. W rozpoznawanej sprawie kwestionowany dostęp pośredni odbywać się ma przez drogę, która jest w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego faktycznie drogą wewnętrzną. Dostępność komunikacyjna obejmuje m.in. dostęp pośredni, który może polegać na wykorzystaniu komunikacyjnym innej działki (terenu) oddzielającej teren objęty działaniem inwestycyjnym od drogi publicznej (por. wyrok NSA z 28 kwietnia 2016 r., II OSK 2068/14, LEX nr 2111145).

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, który podziela Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tym składzie, według którego, przepis art. 2 pkt 14 u.p.z.p. przewiduje dwa sposoby zapewnienia danej nieruchomości gruntowej pośredniego dostępu do drogi publicznej. Jednym z możliwych rozwiązań jest dostęp poprzez inną działkę, przy czym w tym przypadku konieczne jest obciążenie tej działki odpowiednią służebnością. Alternatywnym dostępem do drogi publicznej jest dostęp do niej przez drogę wewnętrzną. W tym drugim przypadku nie jest wymagany żaden tytuł prawny uprawniający do korzystania z drogi wewnętrznej. Dostęp do drogi publicznej za pośrednictwem drogi wewnętrznej jest sam w sobie wystarczający. Podmiot posiadający dostęp do drogi wewnętrznej nie musi posiadać dodatkowego tytułu prawnego uprawniającego go do korzystania z tej drogi. Za wystarczające do przyjęcia, że działka ma dostęp do drogi publicznej, uznać należy sam fakt położenia nieruchomości przy drodze wewnętrznej (wyrok NSA z dnia 8 października 2008 r., sygn. akt II OSK 1163/07, LEX nr 529365, por. także wyrok NSA z 13 grudnia 2019 r., II OSK 327/18, LEX nr 2763287).

Dostęp do drogi publicznej, zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., rozumieć zatem należy jako zapewniający faktyczną możliwość przejścia i przejazdu z terenu inwestycji do drogi publicznej. Dostęp ten nie może być bowiem dostępem wyłącznie hipotetycznym, lecz musi być realny, tj. pozwalający uznać, że działka, przez którą planowane jest skomunikowanie terenu inwestycji z drogą publiczną, może być wykorzystywana w takim właśnie celu (por. wyrok NSA z 12 grudnia 2017 r., II OSK 712/17, LEX nr 2431812 oraz powołane w nim orzecznictwo, wyrok NSA z 26 marca 2014 r. sygn. akt II OSK 2607/12, wyrok NSA z 5 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2078/11).

Z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego przywołanego przez Sąd I instancji wynika, że pojęcie "dostępu do drogi publicznej" należy rozumieć w znaczeniu funkcjonalnym, co oznacza, że działka, na której zaplanowano realizację inwestycji, powinna mieć zapewnioną możliwość obsługi komunikacyjnej celem zapewnienia dojazdu. Dostęp pośredni, który występuje w niniejszej sprawie, polega na wykorzystaniu komunikacyjnym innej działki lub działek, które oddzielają działkę inwestycyjną od drogi publicznej. Dostępność komunikacyjna działki (terenu) jest pojęciem z pogranicza prawa administracyjnego i prawa cywilnego i obejmuje ono dostęp bezpośredni bądź pośredni.

Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi jednoznacznie, że na etapie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy należy wykazać, że inwestycja ma dostęp do drogi publicznej. Może to być dostęp pośredni, w przypadku gdy inwestycja ma dostęp do drogi publicznej przez inną drogę, lub dostęp bezpośredni do drogi publicznej. Wskazać należy, że na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy nie bada się stosunków własnościowych dotyczących nieruchomości, przez które ma być realizowany dostęp do drogi publicznej. Są to bowiem zagadnienia, które podlegają ocenie i szczegółowemu badaniu na etapie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. To właśnie na etapie postępowania budowlanego niezbędne jest przeprowadzenie ustaleń w powyższym zakresie, a zatem także w kontekście ewentualnej zgody na przejazd i przejście czy to zapewnionych w drodze służebności gruntowej, czy w jakikolwiek inny sposób (por. wyrok NSA z 17 kwietnia 2015 r., II OSK 2199/13, LEX nr 2089926).

Z tych względów, mając na uwadze, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.