Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

W sytuacji braku właściciela, bądź zarządcy nieruchomości podmiot wpisany do ewidencji gruntów i budynków jako władający nieruchomością jest adresatem decyzji, o której mowa w art. 66 w związku z art. 61 Prawa budowlanego.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz (spr.) Sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek Protokolant starszy inspektor sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 stycznia 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 1380/14 w sprawie ze skargi Miasta [...] na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę kasacyjną

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 23 stycznia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Miasta [...] na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2014 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] marca 2014 r. w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych robót budowlanych.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że w wyniku przeprowadzonej kontroli organ nadzoru budowlanego stwierdził, że południowa skarpa ziemna kanału [...], usytuowana na działce nr ew. [...] przy ul. M. w W. obsunęła się na odcinku ok. 20 m od wylotu. Górna część skarpy sąsiaduje z parkingiem samochodowym, należącym do budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. M. w W. Stwierdzono nadto wyłączenie miejsc postojowych od nr 86 do 96 na odcinku silnych spękań skarpy, powodujących zniszczenie części nawierzchni parkingu. W trakcie kontroli nie stwierdzono prowadzenia robót związanych z utwardzeniem skarpy. Z ewidencji gruntów i budynków wynika, że władającym działką nr ew. [...] jest Miasto [...], natomiast właściciel nieruchomości jest nieustalony.

Postanowieniem z dnia [...] października 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy nałożył na Miasto [...] obowiązek przedstawienia ekspertyzy geologicznej ww. skarpy celem sprawdzenia geotechnicznych warunków posadowienia i określenia m.in. stateczności skarpy, metody jej wzmocnienia i zabezpieczenia, którą Miasto przedłożyło w dniu 21 listopada 2013 r.

Decyzją z dnia [...] marca 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 – zwanej dalej Prawem budowlanym) i art. 104 § 1 K.p.a. nakazał Miastu [...] wykonanie umocnienia skarpy w strefie powstałego obsunięcia wraz z zabezpieczeniem uszkodzonych miejsc parkingowych w sposób wskazany w przedłożonej ekspertyzie geotechnicznej "Uszkodzeń skarpy kanału [...] w rejonie ul. M. w W. " pod nadzorem osoby uprawnionej oraz zawiadomienia o zakończeniu prac w terminie 3 miesięcy od dnia kiedy decyzja stanie się ostateczna.

Decyzją z dnia [...] maja 2014 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego – po rozpatrzeniu odwołania Miasta [...] od powyższej decyzji – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Jak podkreślił organ, z przedłożonej ekspertyzy technicznej wynika, że przyczyną złego stanu skarpy jest przede wszystkim niewłaściwe jej przystosowanie do warunków panujących w jej korycie. A ponieważ właścicielem działki nr [...] jest Miasto [...], to tym samym jest ono podmiotem odpowiedzialnym za właściwy stan skarpy położonej na tej działce, stanowiącej część rowu [...]. Inwestor parkingu natomiast nie ponosi odpowiedzialności za obecny stan techniczny skarpy.

Skargę na powyższą decyzję złożyło Miasto [...], podnosząc zarzuty naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Zdaniem skarżącego organ oparł się jedynie na ekspertyzie i zbagatelizował nacisk dodatkowych mas ziemnych na skarpy kanału. Nie przeanalizował także zasadności wydanych pozwoleń na budowę i użytkowanie parkingu naziemnego. Strona skarżąca podkreśliła też, iż nie jest właścicielem działki nr [...], zaś wyznaczony termin realizacji prac jest zbyt krótki.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał ją za niezasadną. Odwołując się do przepisów art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 i art. 61 Prawa budowlanego oraz wskazując na sporządzoną w sprawie ekspertyzę techniczną, Sąd stwierdził, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy uprawniał organy do uznania, że sporny kanał jest w nieodpowiednim stanie technicznym i może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska, a w konsekwencji do wydania decyzji na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 tej ustawy.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że Miasto [...] nie jest właścicielem działki nr [...], na której położona jest skarpa, jednakże z ewidencji gruntów i budynków wynika, że jej właściciel jest nieustalony, zaś strona skarżąca jest władającym. Choć zatem organ odwoławczy błędnie wskazał, że skarżąca jest właścicielem, pozostaje to bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Sąd nie podzielił również stanowiska, wskazującego na naruszenie przez organy art. 7, art. 77 § 1 K.p.a., uznając, że sporządzona ekspertyza wskazuje na przyczyny osuwania się skarpy, a zlokalizowany na niej parking jest tylko jedną z tych przyczyn. Organ zasadnie przy tym wskazał, że problem ten winien być rozstrzygnięty przed sądem powszechnym.

Z przedstawionych wyżej przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Miasto [...], zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie:

1. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 61 w zw. z art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez nietrafne przyjęcie, że przepis ten dopuszcza możliwość nałożenia obowiązku wykonania określonych robót budowlanych w stosunku do podmiotu, który nie legitymuje się tytułem prawnym do nieruchomości,

2. przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w tym nie wyjaśnienie, czy projekt budowy parkingu przewidywał wybudowanie parkingu na nasypie ziemi pochodzącej z budowy, bez wzmocnienia urządzeń wodnych i ich zabezpieczenia przed osunięciem się ziemi na skarpie pod naporem mas ziemnych i urządzeń parkingu oraz nie wyjaśnienie, jaki podmiot jest zarządcą, obiektu budowlanego, który znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym zagrażającym bezpieczeństwu mienia oraz bezpieczeństwu środowiska, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd przyjął uzasadnienie organu oparte głównie o materiał dowodowy świadczącym na niekorzyść skarżącego.

Wskazując na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej, strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że w sprawie nie ustalono, jaki podmiot jest faktycznym właścicielem lub zarządcą obiektu budowlanego jak również nie ustalono wpływu wybudowanego w górnej części skarpy parkingu.

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik strony skarżącej popierając wniesioną skargę kasacyjną jednocześnie oświadczył, iż prace dotyczące zabezpieczenia przedmiotowej skarpy zostały już zrealizowane.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw.

Oceniając wniesioną w sprawie skargę kasacyjną w granicach określonych treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, za bezzasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Podnoszona w zarzucie kwestia wpływu budowy parkingu na przedmiotową skarpę była analizowana tak przez organ odwoławczy, jak i Sąd pierwszej instancji. Odwołując się do sporządzonej na potrzeby niniejszego postępowania ekspertyzy uszkodzeń skarpy kanału, słusznie podkreślano, że dociążenie skarpy parkingiem stanowi jeden z elementów nieprawidłowości stanu technicznego, poza szeregiem innych. Z tych też przyczyn niezasadnym byłoby żądanie od organu nadzoru budowlanego sprawdzenia zgodności z prawem realizacji tego parkingu w ramach niniejszego postępowania. Podobnie kwestia, komu przysługuje prawo własności była również badana w postępowaniu. Jak wskazano w ewidencji gruntów i budynków – "właściciel nieustalony. Miasto [...] - władający". Skarżące Miasto na żadnym etapie postępowania nie przedstawiło jakiegokolwiek innego dokumentu, który by ustalania poczynione na podstawie tego zapisu podważył, zaś organowi nie można poczynić zarzutu uchybienia ww. przepisom, skoro swoje ustalenia oparł on na dokumentach urzędowych. Skarżąca strona nie zdołała również wykazać, aby działka na której położona jest przedmiotowa skarpa miała swojego zarządcę tym bardziej, że to Miasto jako władające winno mieć najszerszą wiedzę o takich okolicznościach.

Nie zasługiwał również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 61 w związku z art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego. Analizując wzajemną relację pomiędzy tymi przepisami oraz poglądy orzecznictwa, stwierdzić trzeba, że stronami postępowania w myśl tego pierwszego przepisu są właściciel oraz zarządca obiektu budowlanego. W sytuacji jednak, gdy określona nieruchomość nie ma ustalonego właściciela, ani też zarządcy to funkcje te pełni podmiot władający daną działką ujawniony w rejestrze gruntów. Sam zakres takiego władania odpowiada posiadaniu samoistnemu, które jest nie tylko formą władztwa nad rzeczą, a więc stanem faktycznym, ale zawiera w swojej konstrukcji również czynnik psychiczny, a więc chęć posiadania. Zatem, skoro podmiot wpisany do ewidencji gruntów i budynków jako władający sprawuje swoje władztwo nad rzeczą z zamiarem jego wykonywania jak właściciel, to również będzie on zobowiązany do zapewnienia prawidłowego utrzymania stanu obiektów budowlanych, znajdujących się na takiej nieruchomości. Z tych też względów, w sytuacji braku właściciela, bądź zarządcy nieruchomości podmiot wpisany do ewidencji gruntów i budynków jako władający nieruchomością jest adresatem decyzji, o którym mowa w art. 66 w związku z art. 61 Prawa budowlanego.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił wniesioną skargę kasacyjną.