Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Izabela Adamowicz po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2019 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi P. L., Z. L. i R. L. na decyzję Wojewody z dnia 19 czerwca 2018 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oraz odmowy uchylenia decyzji w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę.

Decyzją z 19 czerwca 2018 r. Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta z 10 stycznia 2018 r. stwierdzającą, że decyzja ostateczna z 11 czerwca 2014 r. zezwalająca na realizację inwestycji drogowej "Budowa drogi dojazdowej do przystanku [..]", została wydana z naruszeniem prawa z uwagi na brak udziału wszystkich stron w postępowaniu oraz odmawiająca uchylenia ww. decyzji, ponieważ w wyniku wznowienia postępowania zapadłaby wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Z akt sprawy wynika, że postępowanie zostało wszczęte na wniosek z 7 października 2014 r. złożony przez Z. L., T.L. oraz P. L. o wznowienie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., postępowania w sprawie zakończonej ww. decyzją z dnia 11 czerwca 2014 r., wyłączenie działki nr [..] z projektowanego pasa drogowego i pozostawienie jej we władaniu wnioskodawców oraz o zniesienie rygoru natychmiastowej wykonalności przedmiotowego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu swoich wystąpień wnioskodawcy wskazali, że mimo iż są oni współwłaścicielami nieruchomości objętych postanowieniami decyzji Prezydenta Miasta z 11 czerwca 2014 r., to nie zostali powiadomieni o wszczęciu postępowania w niniejszej sprawie. Wnioskodawcy wskazali, że w 2012 r. w Sądzie Rejonowym na wniosek Gminy Miasta odbyła się rozprawa o stwierdzenie nabycia spadku po M. L. Postanowieniem Sądu z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt [..], spadek po ww. osobie nabyli: żona R. L., córka Z. L., syn T. L. oraz syn P.L.

Prezydent Miasta posiadał informacje nt. śmierci M. L. oraz aktualnych współwłaścicieli nieruchomości objętej planowaną inwestycją drogową, co powoduje zaistnienie przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.. Wnioskodawcy podnieśli również, że na działce inwestycyjnej nr [..] znajduje się zieleń funkcjonalna, która chroni istniejący sad i ogród przed negatywnymi oddziaływaniami komunikacyjnymi. Przejęcie tej nieruchomości przez Gminę Miasta i przeznaczenie jej pod pas zieleni pod postacią trawnika w ocenie Wnioskodawców jest całkowicie nieuzasadnione potrzebami utrzymania i funkcjonowania przebudowywanej ul. S.

Postanowieniem z 18 listopada 2014 r. Prezydent Miasta na wniosek Z. L., P. L. oraz T. L. wznowił postępowanie administracyjne zakończone decyzją ostateczną z dnia 11 czerwca 2014 r.

Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, decyzją z 8 stycznia 2015 r. organ odmówił uchylenia własnego rozstrzygnięcia z 11 czerwca 2014 r. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy przez Wojewodę decyzją z 13 marca 2015 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 13 stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 312/15, uchylił decyzję Wojewody oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta. W uzasadnieniu swojego orzeczenia Sąd wskazał, że Z. L., P. L. oraz T. L. powinni zostać uznani za strony postępowania, w którym Prezydent Miasta wydał decyzję zezwalającą na realizację ww. inwestycji drogowej. Sąd zauważył, że na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt [..], spadek po zmarłym M. L. nabyli R. L., T. L., Z. L. oraz P. L. W ocenie Sądu okoliczności tej nie można było pominąć w postępowaniu wznowieniowym, powołując się wyłącznie na tryb postępowania określony w specustawie drogowej. Sąd podkreślił, że o tym, kto jest stroną w postępowaniu o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej przesądza tytuł prawny do nieruchomości, a nie, jak błędnie przyjęły orzekające w przedmiotowej sprawie organy, dane zawarte w katastrze nieruchomości.

Ponownie rozpatrując sprawę Prezydent Miasta pismem z 21 listopada 2017 r. zawiadomił strony postępowania o możliwości zapoznania się ze zgromadzoną dokumentacją - aktami sprawy i projektem budowlanym oraz możliwości składania zastrzeżeń i wniosków.

Pismem z 8 grudnia 2017 r. swoje zastrzeżenia do projektowanego przedsięwzięcia wniósł T. L. Zrzuty dotyczyły braku przesłanek celu publicznego do przejęcia działki nr [..] pod przebudowę ul. S. a zatem przejęcie jej z naruszeniem prawa oraz zniesienie rygoru natychmiastowej wykonalności

Podobnej treści zastrzeżenia wnieśli R. L., P. L. oraz Z.L.

Prezydent Miasta decyzją z 10 stycznia 2018 r. stwierdził, że decyzja ostateczna z 11 czerwca 2014 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej "Budowa drogi dojazdowej do przystanku [..]", została wydana z naruszeniem prawa z uwagi na brak udziału wszystkich stron w postępowaniu oraz odmówił uchylenia ww. decyzji, ponieważ w wyniku wznowienia postępowania zapadłaby wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Od powyższej decyzji odwołania do Wojewody złożyli Z. L., R. L. oraz P. L. W swych wystąpieniach wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa oraz o merytoryczne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy co do istoty przez Wojewodę.

Wojewoda podkreślił, że podstawą prawną wznowienia i przeprowadzenia niniejszego postępowania jest przesłanka wynikająca z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała w nim udziału. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 312/15, jednoznacznie wskazał, że Z. L., T. L. oraz P.L. powinni zostać uznani za strony postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją. W związku z powyższym, Prezydent Miasta uznał wnioskodawców za stronę postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z 11 czerwca 2014 r.

We wnioskach o wznowienie postępowania skarżący wysunęli żądanie wyłączenia działki nr [..] z projektowanego pasa drogowego i pozostawienia jej we władaniu dotychczasowych właścicieli nieruchomości oraz zniesienia rygoru natychmiastowej wykonalności przedmiotowego rozstrzygnięcia. Wnioskodawcy uważają, że wywłaszczenie działki pod pas zieleni jest nieuzasadnione potrzebami utrzymania i funkcjonowania drogi, tym bardziej że pas zieleni nie jest elementem drogi. Zainteresowani wskazali również, że rygor natychmiastowej wykonalności decyzji wynika wyłączenie z potrzeby szybkiego pozyskania nieruchomości pod budowę a jest to okoliczność niewystarczająca.

Orzekając w sprawie Wojewoda wskazał, że art. 1 ust. 1 specustawy drogowej precyzuje jej zakres przedmiotowy, wskazując, że określa ona zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, a także organy właściwe w tych sprawach. Przepis art. 1 ust. 1 specustawy drogowej w swoim obowiązującym brzmieniu odnosi się zatem wprost do definicji legalnej drogi publicznej zawartej w ustawie o drogach publicznych . Zgodnie z art. 1 u.d.p. drogą publiczną jest droga zaliczana na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Wedle definicji ustawowej (art. 4 pkt 2 u.d.p.) drogą jest budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąc całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym; natomiast pasem drogowym (art. 4 pkt 1 u.d.p.) jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Z uwagi na pełnione funkcje drogi publiczne zostały podzielone przez ustawodawcę na drogi krajowe, drogi wojewódzkie oraz drogi gminne (art. 2 ustawy o drogach publicznych).

Proces przygotowywania rozstrzygnięć w sprawach prowadzonych na podstawie specustawy drogowej jest skomplikowany. Wynika to przede wszystkim ze specyfiki materii będącej przedmiotem rozpatrywanych spraw, ich zawiłości i wielopłaszczyznowego charakteru oraz obszerności zgromadzonego w takich sprawach materiału dowodowego.

Zgodnie z przepisami specustawy drogowej, przedsięwzięcie, jakim jest inwestycja w zakresie dróg publicznych, może być realizowane wyłącznie ze wskazaniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych. Na gruncie specustawy drogowej linie rozgraniczające teren inwestycji powinny obejmować teren, który przeznaczony jest pod projektowaną inwestycję drogową. Zakres zajęcia tego terenu wynika z kolei z projektu budowlanego, który jest niezbędnym elementem wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, a następnie stanowi integralną cześć tej decyzji, jako jeden z załączników. W konsekwencji inwestor nie może pozyskiwać więcej terenu pod realizację inwestycji niż ten, który jest niezbędny. Zajęcie każdej z działek, czy to częściowe, czy w całości musi być uzasadnione i wynikać z konieczności zapewnienia prawidłowych i bezpiecznych rozwiązań technicznych budowanej drogi.

W ocenie Wojewody, w liniach rozgraniczających teren przedmiotowej inwestycji drogowej znalazły się jedynie te nieruchomości, bądź ich części, których przejęcie z mocy prawa na rzecz Gminy Miasta jest konieczne.

W myśl § 7 ust. 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 2016r. poz. 124) szerokość ulicy, określona w ust. 1 (szerokość ulicy w liniach rozgraniczających, min. 10 m dla ulicy dojazdowej), powinna być odpowiednio zwiększona, jeżeli przewiduje się umieszczenie w tej ulicy większej liczby pasów ruchu, torowiska tramwajowego, ścieżek rowerowych pasów lub zatok postojowych, pasów zieleni wysokiej lub urządzeń odwodnienia powierzchniowego.

Zgodnie z § 52 ww. rozporządzenia pas zieleni może być elementem pasa drogowego, jeżeli pełni funkcje estetyczne lub związane z ochroną środowiska albo przyczynia się do wypełnienia wymagań określonych w § 1 ust. 3 rozporządzenia (bezpieczeństwa użytkowania, nośności i stateczności konstrukcji, bezpieczeństwa z uwagi na możliwość wystąpienia pożaru lub innego miejscowego zagrożenia, ochrony środowiska ze szczególnym uwzględnieniem ochrony przed nadmiernym hałasem, wibracjami, zanieczyszczeniami powietrza, wody i gleb)

Zieleń w pasie drogowym nie powinna zagrażać bezpieczeństwu uczestników ruchu, ograniczać wymaganego pola widoczności, skrajni drogi oraz utrudniać utrzymania drogi (ust.2). Wymiary i zagospodarowanie pasa zieleni izolacyjnej, ograniczającego wzajemnie negatywne oddziaływanie drogi i środowiska, dostosowuje się do warunków wynikających z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (ust. 3).

Jednocześnie § 53 rozporządzenia wskazuje, że szerokość pasa zieleni, zapewniająca wystarczające warunki jej wegetacji i pielęgnacji powinna wynosić co najmniej 3,0 m, jeżeli jest to rząd drzew, żywopłot lub pasmo krzewów.

Z definicji pojęcia "pas zieleni izolacyjnej" wynika, iż zieleń izolacyjna to pas zieleni wysokiej lub wielowarstwowej, o szerokości dopasowanej do określonej sytuacji przestrzennej, złożony z gatunków odpornych na zanieczyszczenia, oddzielający funkcjonowanie i optycznie obiekty uciążliwe od terenów sąsiednich. Pas zieleni izolacyjnej tworzą architektoniczną oprawę ulic, chronią przed kurzem, spalinami i hałasem, poprawiają warunki mikroklimatyczne miasta.

Szczegółowa analiza zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta projektu budowlanego wykazała zdaniem Wojewody, iż na działce nr [..] przewiduje się budowę skarpy, trawnik oraz pas zieleni wysokiej. Ponadto na granicy obu działek (działki nr [..] i [..]) zaprojektowano krawędź pobocza drogowego składającego się z obrzeża betonowego oraz ścieku betonowego szerokości 0,7m.

Wzdłuż nowoprojektowanej drogi (w tym na spornej działce) zaplanowano nasadzenia drzew liściastych (lipy drobnolistnej - odmiany wyselekcjonowanej dla klimatu miejskiego), które będą stanowić uzupełnienie istniejącego przydrożnego drzewostanu. Projektowana zieleń, pełnić będzie funkcję biologiczną, estetyczną i ochronną. Szerokość pasa zieleni wynosi ok. 5 m.

Stwierdził organ odwoławczy, iż z uwagi na pełnioną funkcję, zgodną w ww. przepisami, zaprojektowany pas zieleni stanowi element pasa drogowego, dlatego też włączenie działki nr [..] w pas drogowy należy uznać za prawnie uzasadniony.

Jednocześnie należy wyjaśnić iż, to inwestor jest kreatorem miejsca, sposobu i kształtu realizacji inwestycji, natomiast organ orzekający wyznacza dopuszczalne prawem granice tej kreacji, poprzez dokonywanie oceny prawnej, kończącej się aktem władztwa publicznego, zakreślającego te granice. Zadaniem organu jest bowiem sprawdzenie, czy wyznaczone przez wnioskodawcę linie rozgraniczające pas drogowy oraz zaproponowane rozwiązania techniczne odpowiadają woli ustawodawcy wyrażonej w innych regulacjach prawnych, mających znaczenie dla wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Zgodnie z orzeczeniami sądowoadministracyjnymi organ właściwy do wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie jest upoważniony do korygowania rozwiązań przyjętych we wniosku o wydanie ww. decyzji. To inwestor samodzielnie dokonuje wyboru najbardziej korzystnych rozwiązań lokalizacyjnych i następnie techniczno-wykonawczych inwestycji, mając na uwadze spowodowanie jak najmniejszych uciążliwości dla właścicieli nieruchomości.

Zaznaczył organ odwoławczy, że liniowy charakter inwestycji drogowych, który dyktuje w sposób naturalny pewne rozstrzygnięcia, w szczególności co do wyboru nieruchomości objętych decyzją i - w następstwie jej wydania - wywłaszczonych. Przy założonym przebiegu drogi - z jednej strony, wybór działek, przez które ma ona przebiegać, jest bardzo ograniczony albo wręcz wybór taki nie istnieje, z drugiej strony - wypadnięcie choćby jednej z grup wywłaszczonych nieruchomości może unicestwić całą inwestycję.

Zgodnie z art. 11i ust. 1 specustawy drogowej w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w specustawie drogowej stosuje się odpowiednio przepisy ustawy Prawo budowlane. Jak wynika natomiast z treści art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, w razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4 tej ustawy, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Tym samym, decyzja o pozwoleniu na budowę nie ma charakteru uznaniowego i w razie spełnienia przez inwestora wymagań określonych w przepisach prawa budowlanego organ architektoniczno-budowlany jest zobligowany zezwolić na realizację inwestycji.

Zdaniem Wojewody, podział nieruchomości i ustalone linie rozgraniczające inwestycję oraz wynikające z tego pozbawienie prawa własności, jest możliwie najmniej ingerujące w prawo własności. W tak wyznaczonych liniach rozgraniczających ulicy S. pozbawienie prawa własności jest konieczne. Prawo, a w tym także zasady konstytucyjne, jak i zasada wynikająca z art. 7 kpa, wymagają uwzględnienia /zrównoważenia interesu społecznego /publicznego/ i słusznego interesu prywatnego. W takim, jak to wskazuje się powyżej zakresie należy stwierdzić, iż interes prawny skarżących, w tym chroniony prawem konstytucyjnym nie został naruszony.

Odnosząc się do podnoszonych w odwołaniu twierdzeń skarżących, iż możliwość brania udziału w postępowaniu wznowieniowym następców prawnych M. L. nie usunęła wadliwości decyzji zrid z 11 czerwca 2014 r. w postaci rażącego naruszenia prawa związanego ze skierowaniem rozstrzygnięć tej decyzji (pkt 3 i pkt 13 decyzji) do osoby nieżyjącej tj. M. L., wyjaśnił organ odwoławczy, iż organ administracyjny związany jest żądaniem określonym we wniosku wszczynającym postępowanie, które to żądanie wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania. Organ, nie może z urzędu dokonać zmiany jego kwalifikacji, albowiem to treść żądania wyznacza stosowną normę prawa materialnego, która będzie miała zastosowanie w konkretnej sprawie i która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania dowodowego. Organ administracji mając obowiązek dochodzenia prawdy obiektywnej i działania na podstawie przepisów prawa (art. 6 i 7 k.p.a.), musi rozpoznać sprawę co do istoty na podstawie obowiązującego prawa mającego zastosowanie w konkretnym stanie faktycznym. Złożony przez skarżących wniosek dotyczy wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i w tym trybie organ prowadził postępowanie.

Skargi tożsamej treści na powyższą decyzje wnieśli Z. L., R. L. oraz P. L. podnosząc zarzuty naruszenia:

1. art. 6 k.p.a. oraz z art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a. – wskazując, że w decyzji odwoławczej nie została wskazana podstawa prawna podjętego rozstrzygnięcia. W ocenie skarżących organ odwoławczy powinien był powołać się na art. 11g ust. 1 pkt 1 specustawy drogowej;

2. art. 107 § 1 pkt 4 jak i pkt 5 k.p.a, bowiem organ odwoławczy przywołując art. 151 § 2 k.p.a. stwierdza, że decyzja zrid została wydana z naruszeniem prawa z uwagi na brak udziału niektórych stron w postępowaniu i odmawia uchylenia decyzji zrid, ponieważ w wyniku wznowienia postępowania zapadłaby wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Tymczasem, Wojewoda wydał decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku m.in. z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a, zgodnie z którym organ uchyla decyzję dotychczasową gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie m.in. art. 145 § 1 i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.

3. art. 107 § 1 pkt 7 k.p.a. oraz art. 7 i art. 9 k.p.a., błędnie pouczając o wysokości stałej opłaty za wniesienie skargi do sądu administracyjnego na wydaną decyzję, co było skutkiem nieprawidłowego ustalenia rodzaju sprawy przez organ.

4. art. 11f ust. 7 w związku z art. 11f ust 3 i 4 specustawy drogowej, tym samym również art. 10 § 1 i art. 9 k.p.a, które to przepisy zobowiązują organ, kolejno do: 1) przesłania zawiadomienia o wydaniu ww. decyzji wznowieniowej w sprawie zrid właścicielom nieruchomości objętych decyzją zrid; zawiadomienie to powinno zawierać informację o miejscu w którym strony mogą zapoznać się z treścią decyzji, 2) zapewnienia wszystkim stronom czynnego udziału na wszystkich etapach postępowania (a więc również na etapie wydania decyzji); 3) należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Wojewoda, jako organ odwoławczy drugiej instancji, rozstrzygający sprawę zrid ponownie co do istoty, nie przesłał stronom (tj. właścicielom nieruchomości objętych decyzją zrid) zawiadomień o wydaniu decyzji, m.in. nie przesłał zawiadomienia T. L. (współwłaścielowi spornej działki nr [..] - osobie, która złożyła wniosek o wydanie decyzji wznowieniowej). W ten sposób uniemożliwiono tym osobom zapoznanie się z treścią decyzji i zawartym tam pouczeniem, tym samym uniemożliwiono im ewentualne zaskarżenie decyzji. Ani z treści decyzji, ani z akt sprawy nie wynika, aby Wojewoda takie zawiadomienia ww. osobom przesłał.

5. art. 12 § 1, art. 35 § 1 i art. 35 § 3 k.p.a., gdyż organ odwoławczy prowadził postepowanie w sprawie przez okres 4 miesięcy, a więc w sposób przewlekły, przy czym sprawa była nieskomplikowana (co wynika z akt sprawy obrazujących działania organu);

6. art. 6 k.p.a. oraz art. 11i ust. 2 specustawy drogowej poprzez włączenie działki nr [..] w pas drogowy, tym samym przejęcie jej na rzecz Gminy Miasta powołując się m in. na przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124), które nie mają zastosowania w przypadku decyzji wydawanych na podstawie specustawy drogowej, ponieważ odnoszą się one do przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,

7. zarzucili także skarżący, że Wojewoda nie przytoczył oraz nie przeanalizował żadnego z podniesionych w odwołaniu zarzutów pod adresem decyzji Prezydenta Miasta, twierdząc, że bądź nie mają one znaczenia w sprawie bądź, że organ nie jest zobowiązany do rozpatrywania ich w niniejszej sprawie. Organ pomijając milczeniem wskazywane okoliczności naruszył w sposób rażący art. 7 k.p.a. oraz art. 8 § 1 k.p.a.

8. art. 149 § 2 w związku z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jedynie powierzchowne i wybiórcze rozpoznanie sprawy oraz nie rozpatrzenie, jaki wpływ na legalność decyzji zrid ma uznanie skarżących za strony postępowania. Swoje rozstrzygnięcia organy oparły jedynie na obronie zatwierdzonego decyzją zrid projektu budowlanego i wywodzeniu, że włączenie działki nr [..] w pas drogowy jest konieczne, tym samym przejęcie naszej działki na rzecz Gminy Miasta jest konieczne.

9. Podnieśli skarżący okoliczność skierowania decyzji z 11 czerwca 2014 r. do osoby nieżyjącej, co w ich ocenie powoduje obarczenie decyzji wadą nieważności.

10. za nieuprawnione uznają skarżący stwierdzenie Wojewody, że "interes prawny skarżących, w tym chroniony prawem konstytucyjnym nie został naruszony", w szczególności, że organ nie przeanalizował i nie powołał się na jakiekolwiek przepisy Konstytucji RP oraz pominął całkowitym milczeniem uwagi, wraz z prawnym uzasadnieniem, dotyczące kwestii bezprawnego, w tym niezgodnego z przepisami Konstytucji, przejęcia działki skarżących na rzecz Gminy Miasta.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) dalej "p.p.s.a.", uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej ma stwierdzić, że doszło nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Sąd dokonując kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Postępowanie administracyjne, będące przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie, toczyło się w jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania, jakim jest wznowienie postępowania administracyjnego. Wznowienie postępowania jako instytucja procesowa, ma na celu stworzenie prawnej możliwości ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, która zakończona została decyzją ostateczną i w stosunku, do której zaistniała jedna ze wskazanych w art. 145 § 1 i art. 145a § 1 k.p.a. okoliczności będących podstawami wznowienia postępowania.

Wniosek o wznowienie postępowania dotyczył postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta z 11 czerwca 2014 r. wydaną na podstawie art. 2 ust. 1, art. 7 ust. 1, art. 12 ust. 1-3 i art. 17 ust. 1-2 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 721 ze zm.), w przedmiocie realizacji inwestycji drogowej "Budowa drogi dojazdowej do przystanku [..]".

Reguły związane z wszczęciem postępowania wznowieniowego oraz z wydawanymi w jego toku rozstrzygnięciami są szczegółowo uregulowane w Kodeksie postępowania administracyjnego.

W przedmiotowej sprawie z wnioskiem o wznowienie postępowania wystąpili Z. L., P.L. i T. L., w jednobrzmiących pismach z dnia 2 października 2014 r.. W tym miejscu odnotowania wymaga, że kwestia uznania wnioskodawców za strony postępowania zakończonego ostateczną decyzją z 11 czerwca 2014 r. została przesądzona w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 13 stycznia 2016 r. sygn. akt II SA/Gd 312/15. Sąd zobowiązał organ do przeprowadzenia postępowania wznowieniowego z udziałem pominiętych stron oraz do oceny zgłoszonych przez nich merytorycznych zarzutów pod adresem ostatecznej decyzji.

W przepisach art. 151 § 1 pkt 1, art. 151 § 1 pkt 2 oraz art. 151 § 2 k.p.a. zostały precyzyjnie określone wszystkie trzy rodzaje rozstrzygnięć, jakie organ może podjąć po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego.

W toku drugiej fazy postępowania, prowadzonej po wydaniu postanowienia o jego wznowieniu, zgodnie z uregulowaniem zawartym w art. 149 § 2 k. p. a., prowadzone jest postępowanie co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy.

Tytułem wstępu do rozważań merytorycznych co do prawidłowości decyzji ostatecznej z 11 czerwca 2014 r. powinno być wskazanie, że analiza złożonego w aktach sprawy materiału dowodowego prowadzi do wniosku, iż zaskarżona w sprawie niniejszej decyzja Wojewody, utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i nie narusza zarówno prawa materialnego jak i przepisów prawa procesowego w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi.

Będące podstawą prawną kontrolowanego aktu przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1474 ze zm., specustawy drogowej), które określają szczególne zasady i tryb realizacji inwestycji drogowych, przyjmują odmienne od dotychczasowych unormowań, rozwiązania prawne dotyczące ustalania lokalizacji dróg, podziałów nieruchomości i nabywania tych nieruchomości lub ich części pod budowę dróg.

Szczególność specustawy drogowej polega przede wszystkim na tym, że ze względu na specyficzny charakter inwestycji drogowej, jako inwestycji liniowej przebiegającej najczęściej przez wiele nieruchomości, ustawodawca połączył kilka odrębnych procedur i rozstrzygnięć administracyjnych w jedną, kończącą się decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, stanowiącą podstawę rozpoczęcia robót budowlanych w zakresie budowy drogi publicznej. Kumulacja kilku postępowań administracyjnych skutkuje więc wydaniem jednego rozstrzygnięcia administracyjnego, w którym następuje skonkretyzowanie lokalizacji inwestycji, wydzielenie geodezyjne i prawne obszaru mającego być zajętym pod przyszłą drogę publiczną oraz ocena technicznego projektu budowy drogi kończąca się zawartym w tym samym rozstrzygnięciu pozwoleniem na wykonywanie robót budowlanych.

Nie może też umknąć konstatacja, że w takim postępowaniu interes społeczny i gospodarczy ma prymat nad słusznym interesem strony, bowiem inwestycja w zakresie realizacji drogi publicznej ma na celu zaspokojenie określonych potrzeb społeczności lokalnej co oznacza, że jest inwestycją celu publicznego. W konsekwencji ustawodawca z jednej strony znacznie zwiększa uprawnienia inwestora, zaś z drugiej ogranicza uprawnienia właścicieli nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Ograniczając prawa jednostki (w tym prawo własności) w zakresie określonym przepisami specustawy drogowej, ustawodawca dąży do zrealizowania celów publicznych, takich jak urządzanie nowych dróg i modernizacja istniejących, służące swobodnemu przemieszczaniu się m.in. służb komunalnych i ratowniczych, czy też dostosowywanie istniejących dróg do wymogów bezpieczeństwa określonych w przepisach prawa, uznając, że regulacja ta mieści się w granicach ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw określonych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Jak przewiduje art. 11i ust. 1 omawianej specustawy drogowej, w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w tej ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.) zwanej dalej ustawą Prawo budowlane. W konsekwencji, zgodnie z treścią art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 11i ust. 1 specustawy drogowej, w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz art. 32 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 11i ust. 1 specustawy drogowej, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w okolicznościach niniejszej sprawy.

W myśl art. 11a ust. 1 ustawy wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych wydają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na wniosek właściwego zarządcy drogi.

Korzystając z przysługującego mu uprawnienia zarządca drogi jako inwestor wniósł o zezwolenie na realizację przedmiotowej inwestycji, a przyjmujący wniosek organ ocenił go jako spełniający wymagania określone w art. 11d ust. 1 i 5 specustawy drogowej. Prezydent Miasta stwierdził, że wnioskodawca dołączył do wniosku wymagane opinie, informację o planowanym przedsięwzięciu, analizę powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, mapę orientacyjną z przebiegiem drogi, mapy z projektem podziału nieruchomości, a także projekt budowalny. Projekt posiadał stosowne opinie, uzgodnienia i sprawdzenia oraz informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Ponadto został on sporządzony przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowalne do pełnienia samodzielnych funkcji w budownictwie i projektanci złożyli oświadczenia oraz zaświadczenia, o których mowa w art. 12 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane. Żaden z zarzutów skargi nie podważył zgodności wydanych w sprawie rozstrzygnięć z przepisami prawa materialnego, w tym z przepisami specustawy drogowej.

Odnosząc się do kwestii pozbawienia skarżących prawa własności sąd zaznacza, że w postępowaniu o udzielenie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej orzekający w tej sprawie organ nie posiada kompetencji do ingerowania, poprzez wyznaczanie, korygowanie, czy zmianę w proponowany kształt i przebieg inwestycji drogowej. Co więcej, niedopuszczalna jest również ocena racjonalności i słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora. Z przepisów specustawy drogowej wynika bowiem jednoznacznie, że to inwestor decyduje o przebiegu trasy oraz najkorzystniejszych, z jego punktu widzenia, rozwiązaniach lokalizacyjnych i techniczno-organizacyjnych. Podkreślenia przy tym wymaga, że ustawodawca nie nałożył na inwestora obowiązku rozważenia i przedstawienia alternatywnych rozwiązań i wariantów przebiegu drogi, co w konsekwencji oznacza, że organ rozpoznający wniosek dokonuje jedynie sprawdzenia, czy spełnia on ustawowe wymogi – jest kompletny, inwestor uzyskał stosowne uzgodnienia, opinie i zezwolenia – oraz czy przedłożony projekt jest zgodny z ustawą i dotyczy dróg publicznych. Pozytywna ocena w tym zakresie nie pozwala organom na inne rozstrzygnięcie, niż wydanie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej przedstawionej w badanym wniosku. W szczególności zaś art. 11e specustawy drogowej uniemożliwia uzależnienie takiego zezwolenia od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych w obowiązujących przepisach. Celem realizacji inwestycji nie można było uniknąć włączenia działki nr [..] w pas drogowy.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów naruszenia przepisów postępowania podnoszonych przez skarżących należy wskazać, iż są one bezzasadne.

Zarzutu naruszenia przepisu art. 7 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej, stojąc na straży praworządności jest zobowiązany do podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, skarżący upatrują w wadliwym pouczeniu o wysokości wpisu od skargi wniesionej na przedmiotową decyzje. Jednak pomimo słuszności tego zarzutu to jego skuteczność, tak samo jak skuteczność każdego zarzutu naruszenia prawa procesowego, związana jest z wykazaniem wpływu tego naruszenia na wynik postępowania. Tymczasem skarżący nie podjęli nawet próby powiązania jakiegokolwiek zarzutu prawa procesowego z treścią podjętego rozstrzygnięcia. Kończąc temat wadliwego pouczenia o wysokości wpisu zaznaczyć należy, że to sąd do którego skarga jest kierowana wzywa do uiszczenia wpisu sądowego i ostatecznie określa jego wysokość, a pouczenie zawarte w rozstrzygnięciach administracyjnych ma funkcje jedynie informacyjną.

Skarżący zarzucają brak podania podstawy prawnej rozstrzygnięcia w treści decyzji odwoławczej. Nie mają jednak racji, gdyż podstawą orzekania przez organ odwoławczy w tej sprawie jest przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.. Przywołując tę podstawę prawną organ odwoławczy jednoznacznie uznał za prawidłową podstawę prawną rozstrzygnięcia wydanego w sprawie przez Prezydenta Miasta w decyzji z 10 stycznia 2018 r. Podniesiony zarzut wadliwego przywołania w decyzji organu pierwszej instancji przepisu art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. zamiast art. 151 § 2 k.p.a. jest wadliwy. Organy zastosowały w sprawie przepis art. 146 § 2 k.p.a., który stanowi, że nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzji odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. A ten przepis stosuje się przy przepisie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a..

Nie może odnieść skutku zarzut braku doręczenia decyzji wydanych w postępowaniu wznowieniowym wszystkim stronom postępowania zwykłego, gdyż zarzut ten skutecznie może podnieść tylko podmiot, który nie otrzymał decyzji pomimo, że był stroną postępowania. Natomiast nie mogą skutecznie tego kwestionować skarżący w imieniu innych stron postępowania. Ugruntowany jest w orzecznictwie pogląd, że zarzut dotyczący udziału danej osoby w postępowaniu administracyjnym nie może być skutecznie podnoszony przez inne osoby.

Zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania przez Wojewodę nie może odnieść skutku na etapie kontrolowania zgodności z prawem wydanej decyzji. Środkiem służącym zwalczaniu przewlekłego prowadzenia postępowania jest skarga na przewlekłość. Nie można tego skutecznie uczynić na etapie kontroli wydanego aktu administracyjnego.

Nie może odnieść skutku w postaci uchylenia zaskarżonej decyzji zarzut skierowania decyzji z 11 czerwca 2014 r. do osoby nieżyjącej, bowiem przesłanka ta znajduje się w przepisie art. 156 k.p.a., a niniejsze postępowanie toczy się w trybie art. 145 k.p.a. i następnych. Nie można zatem rozpoznawać kwestii ewentualnej nieważności decyzji z 11 czerwca 2014 r. w toku postępowania wszczętego na wniosek o wznowienie postępowania. Tryb wznowieniowy i tryb nieważnościowy są zupełnie odrębne, nie można ich łączyć. Jeśli intencją skarżących jest weryfikacja czy decyzja z 11 czerwca 2014 r. dotknięta jest wadą nieważności winni złożyć odrębny wniosek.

Końcowo w skardze skarżący zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie ich prawa własności, które jest zagwarantowane w Konstytucji RP. Jak wspomniano, ustawa z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych służy realizacji celu publicznego, jakim jest budowa dróg publicznych. Sąd nie dopatruje się naruszenia przepisów Konstytucji w regulacji ustawy. Wprowadzenie odrębnego trybu administracyjnego w sprawie realizacji inwestycji drogowych służy realizacji celu publicznego w postaci poprawy bezpieczeństwa układu komunikacyjnego i transportowego, a jednocześnie skutki z tym związane są rekompensowane w formie odszkodowania (art. 12 ust. 4 w zw. z ust. 4a). Ustawodawca wyznacza też termin dla wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Zatem pomimo odjęcia własności, dochodzi do równoważenia strat i szkód związanych z prowadzonym postępowaniem. Niewątpliwie prawo własności jest chronione konstytucyjnie w art. 21 ust. 1 Konstytucji RP, a także przez przepis art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności i art. 1 Protokołu nr 1 do tej Konwencji. Prawo to jednak nie jest prawem chronionym bezwzględnie, gdyż Konstytucja w art. 64 ust. 1 dopuszcza możliwość ograniczeń tego prawa, gdy następuje w ustawie i w zakresie, w jakim nie narusza istoty prawa własności, a więc poszanowania zasady proporcjonalności wyrażającej się zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości, ingerencji w sferę praw i wolności. Przy realizacji systemu dróg publicznych służących poprawie bezpieczeństwa, komunikacji, transportu - zdaniem sądu - nie dochodzi do naruszenia proporcji między interesem publicznym, a ingerencją w sferę praw i wolności, które na mocy ustawy są rekompensowane stosownym odszkodowaniem. Takim celem jest z pewnością realizacja przedmiotowej inwestycji w rejonie zamieszkania skarżących. Stanowi ona konieczną inwestycję celu publicznego. Brak jest zatem podstaw do podważania dotyczącej jej decyzji lokalizacyjnej z powołaniem się na art. 2 i art. 21 Konstytucji RP (por. wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2010r., sygn. akt II OSK 704/09).

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja Wojewody zapadła w zgodzie z przepisami prawa procesowego i materialnego. Skoro zatem podniesione w skargach zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.