Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Henryk Ożóg, Sędziowie sędzia WSA Lidia Serwiniowska, sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków (spr.), , po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 7 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi Fundacji B. we W. na bezczynność Fundacji S. z siedzibą we W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. Zobowiązuje Fundację S. z siedzibą we W. do rozpoznania wniosku skarżącej Fundacji B. z siedzibą we W. z dnia 11 sierpnia 2017 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. II. Stwierdza, że bezczynność, o której była mowa w pkt 1 wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. III. Oddala wniosek o przyznanie sumy pieniężnej. IV. Zasądza od Fundacji S. z siedzibą we W. na rzecz skarżącej Fundacji B. z siedzibą we W. kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Fundacja B. we W. wnioskiem z dnia 11 sierpnia 2017 r. przesłanym pocztą elektroniczną zwróciła się do Fundacji S. we W. o udostępnienie informacji publicznej poprzez przekazanie skanów (w formie pdf) umów zawartych przez Fundację z osobami fizycznymi w związku z realizacją zadania publicznego nieodpłatnej pomocy prawnej w roku 2016.

W odpowiedzi na powyższy wniosek strona przeciwna pismem z dnia 19 sierpnia 2017 r. wskazała, że wnioskowane informacje nie stanowią informacji publicznej.

Pismem z dnia 7 września 2017 r. Fundacja B. we W. wniosła do tutejszego Sądu skargę na bezczynność Fundacji S. w sprawie udostępnienia informacji publicznej na wniosek złożony przez skarżącego z dnia 11 sierpnia 2017 r.

Wniosła o zobowiązanie strony przeciwnej do załatwienia sprawy, a także o przyznanie od strony przeciwnej na rzecz skarżącej sumy pieniężnej 500 zł i zasądzenie kosztów postępowania.

Uzasadniając skargę przedstawiła treść wniosku oraz odpowiedzi na wniosek. Stwierdziła, że pomimo upływu ustawowego terminu Fundacja nie udostępniła informacji w zakresie i w sposób wskazany we wniosku. Nie została wydana poprzez odpowiednie stosowanie KPA decyzja odmowna.

Informacje dotyczące realizacji zadania nieodpłatnej pomocy prawnej zleconej przez miasto mają charakter publiczny, co dotyczy w szczególności umów zawartych przez stronę przeciwną w celu realizacji zadania publicznego. Chodzi o ujawnienie umów stanowiących zobowiązania finansowane ze środków publicznych, co stanowi informację publiczną.

Fundacja S. odmawia udzielenia informacji poprzez prostą negację, bez uzasadnienia. Obstrukcja informacyjna strony przeciwnej jest nie do pogodzenia z obowiązkiem podmiotu wynikającym z art. 4a pkt 1 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Naruszenie tego rodzaju nie powinno obejść się bez sankcji przyznania od strony przeciwnej na rzecz skarżącej sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 u.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę Fundacja S. wniosła o oddalenie skargi. Stwierdziła, że nie jest ona zasadna, że nie dopuściła się bezczynności, gdyż w świetle obowiązujących przepisów nie była zobowiązana do udostępnienia dokumentów, które nie mają charakteru informacji publicznej. W ocenie Fundacji jedynie umowa zawarta przez Fundację z Gminą W. stanowi informację publiczną, o której udostępnienie mógłby się ubiegać skarżący. Żądane przez skarżącego umowy nie stanowią dokumentów urzędowych, o których mowa w art. 6 ust. 2 ustawy o informacji publicznej. Zgodnie z przyjętą definicją, jest nim bowiem treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy.

Osoby zatrudnione przez Fundację nie są funkcjonariuszami publicznymi i nie pełnią funkcji publicznych, a dokumenty, których żąda wnioskodawca nie są dokumentami urzędowymi. Zatem Fundacja nie miała obowiązku ich udostępnienia. Ponadto jest administratorem danych osobowych i obowiązują ją przepisy o ochronie danych osobowych, które zakazują udostępnienia danych, tym bardziej, że osoby zawierające umowy nie wyraziły zgody na ich przetwarzanie. Fundacja powołała się na zasadę adekwatności, wyrażoną w art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie danych osobowych, zgodnie z którą administrator danych powinien przetworzyć tylko takiego rodzaju dane i tylko o takiej treści, które są niezbędne ze względu na cel ich zbierania.

Oznacza to, że dane osobowe nie mogą być zbierane bez wykazania celowości ich pozyskiwania i niezbędności dla realizacji zadań administratora danych – którym po uzyskaniu żądanych skanów – stałby się skarżący.

Podała, że lista osób świadczących nieodpłatną pomoc prawną w poszczególnych punktach jest w dyspozycji Urzędu Miejskiego W. Każda z zatrudnionych przez Fundację osób jest uprawniona do świadczenia porad prawnych zgodnie z ustawą o nieodpłatnej pomocy prawnej oraz edukacji prawnej. Harmonogramy świadczenia porad prawnych są udostępniane na stronie internetowej Urzędu Miasta W. Zgodnie z umową z dnia 31 grudnia 2015 r. zawartą pomiędzy Fundacją a Gminą W., Fundacja jest zobowiązana do udzielania porad w określonych godzinach, w określonych punktach i ma zapewnić obsadę osób uprawnionych do udzielania porad zgodnie z ustawą o nieodpłatnej pomocy prawnej.

Z uwagi na powyższe wyjaśnienia zarzuty zawarte w skardze należy uznać za chybione.

Odpowiedź na wniosek skarżącego nastąpiła w ustawowym terminie.

W przypadku, gdy wniosek nie dotyczy informacji publicznej, wystarczy powiadomić o tym wnoszącego. Wydanie decyzji gdy przepisy nie przewidują takiej formy działania oznacza wydanie jej bez podstawy prawnej i skutkuje stwierdzeniem nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skoro wnioskowana informacja nie jest informacją publiczną to Fundacja zasadnie nie wydała decyzji, ale zawiadomiła skarżącego, że nie mamy do czynienia z informacją publiczną.

Z przedstawionych powyżej względów skarga powinna być oddalona. Zauważyła, że nie wszystko co znajduje się w posiadaniu Fundacji jest informacją publiczną, o czym skarżący zdaje się nie wiedzieć, wysyłając od kilku miesięcy drogą elektroniczną do Fundacji wnioski o udzielenie informacji publicznej w przedmiocie dotyczącym realizacji przez Fundację projektu Nieodpłatnego Poradnictwa Prawnego, uzurpując sobie tym samym prawo do nadzoru czy kontroli działań Fundacji, zapominając tym samym, że nie jest do tego upoważniony. Celem ustawy o dostępie do informacji publicznej jest informowanie obywateli o stanie spraw publicznych, a nie zdobywanie przez Fundację informacji o innych podmiotach i osobach z nimi współpracującymi. Tak więc, biorąc pod uwagę cel i sens ustawy o dostępie do informacji publicznej, wskazała, iż żądane przez skarżącego umowy nie mieszczą się w jej zakresie tak przedmiotowymi jak i podmiotowym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie wskazać należy, że skuteczność wniesienia skargi na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej nie jest uzależniona od wcześniejszego złożenia jakiegokolwiek środka zaskarżenia. Zgodnie z art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2014 r. poz. 782 – zwanej dalej u.d.i.p.), przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie mają zatem zastosowania do pozostałych czynności podejmowanych w trybie wyżej wymienionej ustawy, które mają charakter czynności materialno-technicznych w rozumieniu przepisu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Mimo, że warunkiem skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego na akty lub czynności, o których mowa w przywołanym przepisie, zgodnie z art. 52 § 3 p.p.s.a., jest wcześniejsze wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, jednak bezczynność nie wchodzi w zakres pojęcia "akty lub czynności". Skoro ustawa nie przewiduje dodatkowych środków prawnych przeciwko czynnościom podejmowanym przez organy w przedmiocie udzielenia informacji publicznej (poza odwołaniem od decyzji o odmowie udzielenia takiej informacji) to należy uznać, że skarga na bezczynność jest dopuszczalna bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa. (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05). Pomimo braku takiego wezwania skarga podlega zatem rozpoznaniu.

Przepisy ustawy p.p.s.a. nie określają, na czym polega stan bezczynności organów administracji publicznej, jednak w orzecznictwie sądowym oraz w doktrynie prawniczej zgodnie przyjmuje się, iż bezczynność ta ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. T. Woś: Postępowanie sądowoadministracyjne, Wyd. Prawnicze PWN, Warszawa 1996, s. 62 - 63). Skarga na bezczynność ma na celu zwalczenie zwłoki w załatwieniu sprawy poprzez spowodowanie wydania przez organ oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności.

Z bezczynnością podmiotu obowiązanego na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy podmiot ten milczy w sprawie wniosku strony o udostępnienie informacji publicznej, nie udostępnia żądanej informacji w ustawowym terminie (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), nie wydaje decyzji w sytuacji, gdy zachodzą podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej z przyczyn wskazanych w art. 5 u.d.i.p. (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), bądź nie informuje wnioskodawcy o tym, że objęta wnioskiem informacja nie stanowi informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu w trybie przepisów u.d.i.p.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Przy czym owo "każdy" należy rozumieć jako każdy człowiek (osoba fizyczna) lub podmiot prawa prywatnego.

Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Przepis ten stanowi, iż informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Przy wykładni powołanego przepisu należy kierować się treścią art. 61 Konstytucji RP, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie pojęcie informacji publicznej uznając za informację publiczną każdą wiadomość, dotyczącą faktów i danych, wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. W taki sam sposób kwalifikowane są wiadomości niewytworzone przez podmioty publiczne, lecz odnoszące się do tych podmiotów (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02, publ.: LEX nr 78062, wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1774/10, publ.: https://orzeczenia. nsa.gov.pl).

Przepis art. 4 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że obowiązane do udostępnienia informacji są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, przy czym podmioty te muszą być w posiadaniu żądanej informacji. Takimi podmiotem jest skarżony organ.

Udostępnienie informacji publicznej następuje w terminie 14 dni (poza wyjątkami) na wniosek zainteresowanego i przybiera formę czynności materialno-technicznej (art. 13 i art. 15 u.d.i.p.). Termin 14 - dniowy załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, o jakim mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. stanowi lex specialis w stosunku do art. 35 Kodeksu postępowania administracyjnego, regulującego terminy załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym. Dopiero niepodjęcie przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej w terminie wskazanym w art. 13 w/w ustawy, stosownych czynności, tj. nieudostępnienie informacji, ani niewydanie decyzji o odmowie jej udzielenia oznacza, że pozostaje on w bezczynności (tak: wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r. I OSK 601/05).

Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie wprowadza definicji pojęcia "zadanie publiczne", jednakże w doktrynie i orzecznictwie wskazuje się, że zwrot ten oznacza zadania, które należą do Państwa i które powinny wykonywać szeroko rozumiane podmioty władzy publicznej (art. 15 ust. 2, art. 16 ust. 2, art. 163 i art. 166 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP). Wykonywanie zadań z zakresu administracji publicznej należy przede wszystkim do organów administracji rządowej i organów samorządu terytorialnego, jak i innych podmiotów nienależących do aparatu administracji publicznej, między innymi fundacji zlecone administracji publicznej, jako jednostki współadministrujące. Istota instytucji zadań zleconych z polega na tym, że przepisy prawa powierzają bądź pozwalają na powierzenie określonemu podmiotowi, nie będącemu organem administracji rządowej bądź samorządu terytorialnego, wykonywania zadań administracji publicznej. Takie zlecenie zadań nie zmienia charakteru prawnego podmiotu, na rzecz którego ono nastąpiło. Zachowuje on nadal swój charakter prawny, a jedynie w zakresie zlecenia działa jako organ administracji publicznej.

Zatem zaspokajanie zbiorowych potrzeb w zakresie świadczenia nieodpłatnej pomocy prawnej stanowi zadanie publiczne. Zgodnie bowiem z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 5 sierpnia 2015 r. o nieodpłatnej pomocy prawnej oraz edukacji prawnej (Dz. U. z 2015 r. poz. 1255 ze zm., dalej w skrócie u.n.p.p.e.p.) zadanie polegające na udzielaniu nieodpłatnej pomocy prawnej jest zadaniem zleconym z zakresu administracji rządowej realizowanym przez powiat w porozumieniu z gminami albo samodzielnie. W przepisie art. 11 ust. 1 zdanie pierwsze u.n.p.p.e.p. Wskazano natomiast, że powiat powierza prowadzenie połowy punktów nieodpłatnej pomocy prawnej organizacji pozarządowej prowadzącej działalność pożytku publicznego, zwanej dalej "organizacją pozarządową". Jeżeli natomiast chodzi o kwestie finansowania takiej działalności to w myśl art. 19 ust. 1 u.n.p.p.e.p. zadanie polegające na udzielaniu nieodpłatnej pomocy prawnej jest finansowane z budżetu państwa z części będącej w dyspozycji wojewodów przez udzielanie dotacji celowej powiatom.

Z informacji zawartej w Krajowym Rejestrze Sądowym wynika, że przedmiotem odpłatnej jak i nieodpłatnej działalności statutowej Fundacji, jako organizacji pożytku publicznego, jest świadczenie fachowej pomocy prawnej. Z kolei z regulacji zawartej w art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (t. jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1118 ze zm., dalej w skrócie u.d.p.p.w.) wnioskować należy, iż organizacjami pozarządowymi są niedziałające w celu osiągnięcia zysku osoby prawne lub jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, którym odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną, w tym fundacje i stowarzyszenia. Do działalności pożytku publicznego w myśl art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. b u.d.p.p.w. zaliczyć należy działalność społecznie użyteczną, prowadzoną przez organizacje pozarządowe w sferze zadań publicznych obejmującej zadania w zakresie udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej oraz zwiększania świadomości prawnej społeczeństwa.

W świetle powyższego, nie ulega zatem wątpliwości, że Fundacja jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie od informacji publicznej do udzielenia informacji, mającej walor informacji publicznej, będącej w jej posiadaniu (art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3 u.d.i.p.), co zresztą pośrednio wynika także z brzmienia przepisów art. 4b i art. 4c u.d.p.p.w., gdzie mówi się o tym, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje na zasadach, o których mowa w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, a ponadto w zakresie nieuregulowanym w tej ustawie do udostępniania informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

Zważywszy również na treść przepisów cytowanej powyżej ustawy z dnia 5 sierpnia 2015 r. o nieodpłatnej pomocy prawnej oraz edukacji prawnej, w tym zwłaszcza odnoszących się do warunków i trybu powierzenia organizacji pozarządowej prowadzenia punktów nieodpłatnej pomocy prawnej, a następnie finansowania i rozliczenia tego zleconego zadania publicznego, przyjąć należy co do zasady, iż informacje objęte przedmiotowym wnioskiem strony skarżącej z dnia 10 kwietnia 2017 r. posiadają przymiot informacji publicznej.

Zasady i tryb udzielania informacji publicznej określa przywoływana wielokrotnie we wstępnej części uzasadnienia ustawa o dostępie do informacji publicznej.

Zaznaczenia przy tym wymaga, że udostępnienie informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego i może w istocie podlegać ograniczeniom przewidzianym w art. 5 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. Zatem w sytuacji uznania, że udostępnienie wnioskowanych informacji nie jest możliwe z powodu zaistnienia którejkolwiek z przesłanek wyłączających dostęp do informacji publicznej, organ powinien odmówić udostępnienia informacji. Odmowa ta stosownie do art. 16 ust. 1 i art. 17 u.d.i.p. winna przyjąć jednak procesową formę decyzji administracyjnej. Wydanie ewentualnej decyzji umożliwia bowiem stronie, a także sądowi, w przypadku zakwestionowania przez stronę wydanego aktu, poznanie i ocenę motywów, jakimi kierował się organ odmawiając ujawnienia treści wnioskowanych dokumentów.

Zgodnie z art. 16 ust. 1 tej ustawy odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji administracyjnej.

W myśl art. 17 ust. 1 u.d.i.p. do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio. Zgodnie z ust. 2 tego przepisu wnioskodawca może wystąpić do podmiotu, o którym mowa w ust. 1, o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołania.

Powołany przepis art. 17 znajduje zatem zastosowanie w przypadku odmowy udostępnienia informacji publicznej przez podmiot niebędący organem władzy publicznej obowiązany do udostępnienia omawianej informacji, zdefiniowany w art. 4 ustawy, którym jest również zarząd Fundacji wykonującej zadania publiczne w postaci udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej.

Zatem w sytuacji, gdy Fundacja twierdzi, że żądane informacje w jakimś zakresie naruszają prywatność osób fizycznych lub stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p., może wydać rozstrzygnięcie o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

Sąd stwierdza, że strona skarżąca nie otrzymała w przedmiocie objętym skargą informacji publicznej w zakresie i formie wskazanej w jej wniosku z dnia 11 sierpnia 2017 r. W sprawie nie doszło też do wydania decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia żądanej informacji.

Sąd wydając orzeczenie wziął też pod uwagę, że odpowiedź organu na złożony przez stronę skarżącą wniosek nastąpiła w terminie określonym w art. 13 u.d.i.p., a faktyczny brak realizacji wniosku wynikał z błędnej interpretacji przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie można zatem uznać, że Fundacja dopuściła się rażącego naruszenia prawa. Zaniechanie realizacji wniosku nie wynikało z celowego działania, czy opieszałości Fundacji. W tych okolicznościach brak było również podstawy prawnej do wymierzenia organowi grzywny (art. 149 § 2 p.p.s.a.).

Rozpatrując sprawę, po doręczeniu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, Fundacja będzie zobowiązana uwzględnić dokonaną powyżej ocenę prawną, a następnie podjąć środki prawne przewidziane ustawą o dostępie do informacji publicznej.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 149 § 1 u.p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Natomiast stwierdzenie, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, zawarte w pkt II sentencji wyroku, wydano na podstawie art. 149 § 1a u.p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono w pkt III sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 u.p.p.s.a.